I OSK 552/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 1920/24 w sprawie ze skargi A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 18 lipca 2024 r., nr KOC/2451/Sr/24 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 grudnia 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 1920/24 oddalił skargę A.M. (dalej "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 18 lipca 2024 r., nr KOC/2451/Sr/24 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 17 ust 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że zakres opieki świadczony przez skarżącego nad bratem nie wypełnia ww. dyspozycji, podczas gdy - jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - skarżący sprawuje nad bratem opiekę w pełnym zakresie, pomagając mu nawet w czynnościach samoobsługowych, a w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej; 2. art. 17 ust 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki nad bratem, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie wniesionej w sprawie skargi, alternatywnie zaś przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie [winno być "Warszawie" – dopisek NSA]; 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania administracyjnego w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. złożono oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy. Odpowiedz na skargę kasacyjną nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a., ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, na wstępie zauważenia wymaga, że nie podniesiono zarzutów proceduralnych wytykających błędy w ustaleniach faktycznych. A skoro tak, to Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest przyjąć, że stan faktyczny sprawy przedstawia się w taki sposób, jak wynika to z ustaleń zaakceptowanych przez Sąd I instancji. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, zaś zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z brzemieniem art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 323 ze zm., dalej "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2809) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka, 4) rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego - jeżeli sprawują opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Powołany przepis określa więc przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które muszą zaistnieć łącznie, aby danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Z powołanego przepisu wynika zatem, że jednym z warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o to świadczenie, spowodowany koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Istotne jest przy tym, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom wymienionym w ww. przepisie, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą w nim wskazaną. Podkreślenia wymaga, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera legalnej definicji określenia "sprawowania stałej lub długotrwałej opieki", a więc istotna jest w tym przypadku wykładnia tych pojęć stosowana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie zaś z tą wykładnią sprawowanie długotrwałej lub stałej opieki nad osobą jej wymagającą powinno być utożsamiane z rozumieniem tego zwrotu w języku potocznym, ale przy jednoczesnym przyjęciu, że zapewnienie tego rodzaju opieki podopiecznemu musi polegać na sprawowaniu przez opiekuna osobistych starań i na tyle wypełniać jego czas, że nie jest on w stanie podjąć żadnej innej, stałej aktywności, wymagającej jego codziennego i stałego zaangażowania czyli aktywności zawodowej. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżący wnioskiem z 18 lipca 2023 r. wystąpił o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji/niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad niepełnosprawnym bratem. Do wniosku dołączono orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 17 lipca 2008 r., z którego wynika, że brat skarżącego został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym, niepełnosprawność istnieje od urodzenia, zaś orzeczenie wydano na stałe. Ponadto w orzeczeniu o niepełnosprawności wskazano, że wymaga on stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Następnie w dniu 8 marca 2023 r. pracownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] przeprowadził wywiad środowiskowy ze skarżącym na okoliczność sprawowania przez niego opieki nad niepełnosprawnym bratem. Decyzją z 21 września 2023 r. Prezydent [...] orzekł o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Jako okoliczność przesądzającą organ wskazał brak aktywności zawodowej skarżącego. Decyzją z 11 stycznia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że kwestia braku aktywności zawodowej nie może przesądzać o braku możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem zasadniczą okolicznością winno być zbadanie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem zatrudnienia a zakresem obowiązków jakie spoczywają na sprawującym opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Ponownie rozpoznając sprawę, Prezydent [...] decyzją z 15 marca 2024 r. odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący w okresie 11 stycznia 1988 r. do 10 grudnia 1993 r. zatrudniony był na umowę o pracę w "[...]". W 2000 r. zatrudniony był w firmie [...] Sp. z o.o. oraz podejmował prace dorywcze, jednakże na te okoliczności nie przedstawiono żadnych dokumentów. Organ wskazał, że skarżący nie jest aktywny zawodowo od 2000 r. Z ponownie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że do 11 września 2022 r. opiekę nad niepełnosprawnym bratem sprawowała matka – W.M., zaś po jej śmierci opiekę przejął skarżący. Z wywiadu wynika również, że niepełnosprawny brat porusza się samodzielnie, nie używa do tego celu kul łokciowych ani chodzika, nie wymaga pomocy przy codziennej toalecie, sam się również ubiera. Wymaga pomocy przy goleniu, higienie paznokci rąk i nóg. Nie korzysta z wizyt u specjalistów i nie przyjmuje żadnych leków. Skarżący natomiast zajmuje się załatwianiem spraw urzędowych, realizacją zakupów, praniem, zmianą pościeli oraz przygotowywaniem posiłków, które brat spożywa samodzielnie. Z tak przedstawionych okoliczności sprawy, zdaniem organu I instancji wynika, że czynności wykonywane przez skarżącego nie są czynnościami stricte opiekuńczymi a czynnościami wykonywanymi w każdym gospodarstwie domowym. W konsekwencji organ uznał, że nie ziściły się przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Argumentację tę podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w decyzji z 18 lipca 2024 r., utrzymując ww. decyzję w mocy. Organ II instancji wskazał, że okoliczność, iż skarżący nie jest aktywny zawodowo od 2000 r. nie może stanowić wyłącznej podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium powołało się natomiast na kwestię zakresu czynności sprawowanych przez skarżącego przy opiece nad niepełnosprawnym bratem, który to zakres wykluczył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w rozpoznawanej sprawie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.M. na powyższą decyzję. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący od ponad dwóch dekad pozostaje bierny zawodowo, uznając, że z tej właśnie przyczyny brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad bratem, a w konsekwencji brak możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, z tak przedstawioną wykładnią art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. dokonaną przez Sąd I instancji nie sposób się w pełni zgodzić, jednakże okoliczność ta nie miała wpływu na wydane przez ten Sąd rozstrzygnięcie. Niezasadnie przede wszystkim Sąd I instancji uznał, że kwestia pozostawania przez skarżącego biernym zawodowo może sama w sobie stanowić jedyną przeszkodę w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest bowiem pogląd, zgodnie z którym cel świadczenia pielęgnacyjnego sprowadza się do kwestii rekompensaty braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zakreśla przy tym żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia, czy też jego niepodejmowania, z powodu konieczności sprawowania opieki. Dla uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie ma zatem znaczenia, od kiedy utrzymuje się rezygnacja z zatrudnienia podyktowana opieką bądź czy aktywność zawodowa istniała. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie - po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia - wystąpi on o to świadczenie, zaś organ pomocowy nie ma uprawnień by ustalać przyczyny braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ pomocy społecznej jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki (zob. B. Chludziński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, wyd. II, red. P. Rączka, LEX/el. 2023, art. 17). Związku przyczynowego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie można zatem rozumieć jako konieczności czasowej korelacji pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez wnioskodawcę, wystąpieniem niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki oraz złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że wykonywanie aktywności przez skarżącego od 2000 r. nie może samo w sobie stanowić negatywnej przesłanki do jego przyznania. Zauważyć należy również, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam fakt opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za pozostawanie w gotowości do świadczenia czynności opiekuńczych. Za zasadne uznać w tym kontekście należy prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że powinno ono stanowić ekwiwalent za faktyczny brak możliwości podjęcia przez opiekuna zatrudnienia wobec konieczności sprawowania czynności opiekuńczych, bądź za rezygnację z zatrudnienia w celu ich sprawowania. Norma art. 17 ust. 1 u.ś.r. odnosi się więc wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Spełnienie przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. oznacza, że czynności opiekuńcze muszą w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem) a opieką musi być bezpośredni i ścisły. Oceny takiej powinien dokonać organ administracji, biorąc pod uwagę okoliczności konkretnej sprawy i ustalając, czy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest z niego zrezygnować. Kluczowym jest, że w przywołanej regulacji brak jest wskazania dotyczącego sprawowania opieki w sposób nieprzerwany, całodobowy, codzienny, samodzielny, jak też przebywania stale w pobliżu osoby, która pomocy tego typu wymaga. Jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, opieka powinna mieć charakter stały, długotrwały w sensie rozciągłości w czasie i powtarzalny, zaś jej zakres wyznaczony być powinien niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, czyli koniecznością wykonywania czynności w związku z ograniczoną możliwością podopiecznego do samodzielnej egzystencji, w warunkach dnia codziennego. Tak określony zakres opieki, uprawniający do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zależny jest więc od całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim indywidualnej sytuacji osoby wymagającej wsparcia, w tym: rodzaju niepełnosprawności, stanu zdrowia, sprawności ruchowej i intelektualnej, trybu życia, warunków mieszkaniowych, itp. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, biorąc przede wszystkim pod uwagę ustalenia wynikające z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 19 lutego 2024 r., nie można dojść do przekonania, że zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem. Z wywiadu tego wynika bowiem, że brat skarżącego jest osobą częściowo samodzielną, porusza się sam, nie korzysta z kul, chodzika, ani pomocy innych osób, sam spożywa przygotowane posiłki, samodzielnie dba o higienę osobistą i się ubiera. Skarżący natomiast pomaga bratu przy goleniu i higienie paznokci, robieniu zakupów, praniu, przygotowywaniu posiłków, czy załatwianiu spraw urzędowych. Nie ulega przy tym wątpliwości, że czynności te, są czynnościami dnia codziennego wykonywanymi także przez osoby czynne zawodowo i bez wątpienia nie stoją na przeszkodzie w podjęciu przez skarżącego aktywności zawodowej. Odróżnić bowiem należy czynności stricte opiekuńcze, które dotyczą zakresu niepełnosprawności podopiecznego, jego stanu zdrowia czy niezbędnych potrzeb, od czynności "dnia codziennego". Dlatego też, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, to nie kwestia niepodejmowania przez skarżącego od 2000 r. zatrudnienia, a związek przyczynowy związany z zakresem czynności opiekuńczych wobec brata stoi na przeszkodzie w przyznaniu skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w niniejszej sprawie. W świetle zaprezentowanych rozważań należy uznać, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, zaś powołane zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły podważyć wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.