I OSK 548/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2725/20 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 października 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 26 maja 2021 r. (sygn. akt I SA/Wa 2725/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 października 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 5 marca 2020 r. nr [...], w której: 1. ustalono na rzecz E.G. odszkodowanie w kwocie 12 542,34 zł za udział 1/16 części w nieruchomości, uregulowanej w księdze wieczystej [...], składającej się z działek ewidencyjnych nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, położonych w obrębie [...], gm. [...], a zajętych przez drogę gminną, stanowiącą własność Gminy [...], 2. zobowiązano Gminę [...] do zapłaty w/w odszkodowania, 3. ustalono, że zapłata odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna, 4. ustalono, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Gmina [...] zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie - w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego: (cyt.): " art. 130 ust. 1, art. 135 ust. 2 i ust. 4 w związku z art. 4 pkt 17 oraz w związku z art. 144 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) polegające na błędnej wykładni poprzez przyjęcie, iż utwardzenie tłuczniem części nieruchomości stanowi element stanu nieruchomości mający wpływ na jej wartość, co skutkowało oddaleniem skargi". Wskazując na powyższe postawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Ponadto, skarżąca wnosiła o rozpoznaniu skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2024, poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie istotne zaś było to, że zarzuty kasacyjne zostały oparte wyłącznie na podstawie, określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego w postaci błędnej wykładni: art. 130 ust. 1, art. 135 ust. 2 i ust. 4 w związku z art. 4 pkt 17 oraz w związku z art. 144 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm., dalej: "u.g.n."). W związku z tym wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 130 ust. 1 u.g.n., wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio (art. 130 ust. 1 u.g.n.). Po myśli zaś art. 135 ust 2 u.g.n., przy określaniu zaś wartości odtworzeniowej nieruchomości, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych. Natomiast wg, art. 135 ust. 4 u.g.n., przy określaniu wartości budynków lub ich części, budowli, urządzeń infrastruktury technicznej i innych urządzeń szacuje się koszt ich odtworzenia, z uwzględnieniem stopnia zużycia. Jak z powyższego zatem wynika w/w przepisy prawa materialnego regulują jedynie zasady określania odszkodowania, należnego z tytułu wywłaszczenia (w szerokim tego słowa znaczeniu). Tymczasem spór, który wystąpił w rozpoznawanej sprawie, dotyczył nie: prawidłowości doboru materiału porównawczego, metody wyceny czy podejścia przyjętych przez biegłego w operacie szacunkowym, stanowiącym podstawę zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji a kwestii związanej z dokonanymi w postępowaniu administracyjnym ustaleniami faktycznymi, które następnie zaakceptował Sąd Wojewódzki. Z treści zaskarżonego wyroku wynikało, że decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 14 lutego 2019 r. nr [...] – wydaną na podstawie art. 96 ust. 1 w zw. z art. 97 ust. 1 i 2, art. 93 ust. 1 i 2 oraz art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - zatwierdzono podział nieruchomości położonej w [...] gm. [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] na m. in. działki o numerach: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, zajętych przez drogę gminną. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 20 marca 2019 r. Z uwagi więc na przejście – z mocy prawa - własności w/w działek na rzecz Gminy, decyzją z dnia 5 marca 2020 r., Starosta [...] ustalił należne skarżącej odszkodowanie za udział 1/16 części opisanej na wstępie nieruchomości w kwocie 12 542,34 zł. Decyzję tę następnie utrzymał w mocy Wojewoda Mazowiecki (decyzja z dnia 26 października 2020 r.). Decyzja Wojewody stała się z kolei przedmiotem skargi Gminy [...], wniesionej do Sądu Wojewódzkiego a którą Sąd ten – jak wskazano wyżej – oddalił. Sąd Wojewódzki wyjaśnił przesłanki, warunkujące otwarcie w niniejszym przypadku drogi do ustalenia odszkodowania w trybie art. 129 uist. 5 pkt 1 u.g.n. podkreślając jednocześnie, iż nie były one w toku postępowania administracyjnego kwestionowane przez żadną ze stron. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji, Sąd Wojewódzki stwierdził przy tym w szczególności, że operat szacunkowy, stanowiący podstawę przyznanego odszkodowania, (cyt.): "został sporządzony zgodnie z przepisami ugn i rozporządzenia, zawiera wszystkie niezbędne elementy, w tym określa przedmiot i cel wyceny, powołuje podstawę prawną wyceny nieruchomości, źródła danych, wskazuje daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, zawiera analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, wskazuje podejście, metodę i technikę szacowania, przedstawia obliczenia oraz wynik wyceny wraz z uzasadnieniem." Ponadto Sąd podkreślił też, że (cyt.): "Prawidłowość operatu szacunkowego z dnia 29 listopada 2019 r. nie była w toku postępowania kwestionowana." Następnie zaś, odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, a które sprowadzały się do kwestionowania przez skarżącą wysokości przyznanego odszkodowania poprzez objęcie nim także wartości utwardzenia nawierzchni przedmiotowych działek tłuczniem i w związku z tym twierdzenia, że w toku postępowania administracyjnego nie dokonano wyczerpujących ustaleń faktycznych w zakresie tego na czyj koszt zostały wykonane ww. utwardzenia, Sąd I instancji uznał, że zarzuty te nie były uzasadnione. Zdaniem bowiem Sądu Wojewódzkiego, (cyt.): "Skarżąca Gmina nie wykazała aby wyłożenie tłuczniem zostało dokonane przez Gminę a więc aby czynności te stanowiły nakład na cudzą rzecz". Ostatecznie więc Sąd Wojewódzki uznał za nieuzasadnione m. in. zarzuty oparte na art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., stwierdzając kocowo, że (cyt.): Skoro Gmina wywodzi odmiennie powinna tę okoliczność udowodnić. Ponieważ tego nie uczyniła brak jest podstaw do odmiennej niż to przyjął organ oceny operatu szacunkowego". W takiej sytuacji, jak wspomniano wyżej, brak podniesienia w skardze kasacyjnej stosownych zarzutów procesowych skutkuje więc tym, że powyższe ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd Wojewódzki a polegające na tym, że nie zostało wykazane, iż to Gmina [...] wysypała tłuczeń na powierzchni przedmiotowych działek, były wiążące dla składu orzekającego. W takim zaś przypadku wycena gruntu, którego własność przeszła na rzecz Gminy musiała obejmować stan tego gruntu istniejący w dacie przejścia prawa własności. Z tego zatem względu należy także przyjąć, że ocena operatu szacunkowego dokonana przez Sąd Wojewódzki a wcześniej przez organy była w pełni prawidłowa, bo odpowiadał on wymogom zawartym w art. 130 ust. 1 oraz art. 135 ust. 2 oraz 4 u.g.n. Tym samym nie można było więc twierdzić, że zaskarżony wyrok naruszał art. 4 pkt 17 u.g.n. bowiem zgodnie z tym przepisem, stan nieruchomości to: stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Zarzut oparty natomiast na art. 144 ust. 2 u.g.n. nie był w ogóle zrozumiały, jako, że przepis ten dotyczy opłat adiacenckich i opłat z tytułu użytkowania wieczystego ponoszonych przez użytkowników wieczystych. Dodać też trzeba, iż w prawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca odwoływała się do szeregu przepisów prawa materialnego, ale nie zostały one sformułowane jako zarzuty kasacyjne. Ponadto – w świetle wspomnianego wyżej związania ustaleniami faktycznymi, dokonanymi przez Sąd Wojewódzki - wykładnia tych przepisów miałaby charakter czysto teoretyczny a do tego rodzaju wykładni Sąd Kasacyjny nie jest uprawniony. Biorąc zatem powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i – z mocy art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.