I OSK 543/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Jabłonna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 554/11 w sprawie ze skargi Gminy Jabłonna na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Jabłonna na rzecz D. G. kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 8 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 554/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Jabłonna na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] lutego 2011 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] maja 1996 r. Nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w Legionowie zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w C., oznaczonej nr działki [...], a w wyniku podziału powstały m.in. działki nr [...] o pow. 487 m2 i nr [...] o pow. 504 m2 przeznaczone pod projektowane drogi i ulice. Pismem z [...] lipca 1997 r. M. i M. B. właściciele podzielonej nieruchomości wystąpili do Wójta Gminy Jabłonna o odszkodowanie za te działki, które przeszły na rzecz tej Gminy, a wobec nie dojścia przez strony do porozumienia (mimo zgody właścicieli na wysokość odszkodowania zadeklarowaną przez Gminę, Gmina nie mogła wypłacić odszkodowania z uwagi na brak środków w budżecie), pismem z [...] lipca 2008 r. wystąpili do Starosty Legionowskiego o ustalenie odszkodowania w trybie administracyjnym. W trakcie postępowania zostały sporządzone opinie biegłego – trzykrotnie (korygowane na skutek uwag Gminy), a na podstawie operatu z 7 maja 2009 r. Starosta Legionowski, decyzją z [...] lipca 2009 r. Nr [...] ustalił odszkodowanie na rzecz M. i M. B. od Gminy Jabłonna w wysokości 163.138,00 zł. Na skutek odwołania Gminy Jabłonna Wojewoda Mazowiecki, decyzją z [...] lutego 2011 r. Nr [...], uchylił pkt 1 decyzji Starosty i orzekł w tym zakresie o ustaleniu odszkodowania ww. wysokości na rzecz M. B., bowiem w trakcie postępowania odwoławczego okazało się, że 25 września 2009 r. zmarła M. B., a spadek po niej nabył M. B. Wojewoda stwierdził, iż operat szacunkowy z 21 maja 2009 r., który stanowi podstawę ustalenia odszkodowania, jest zgodny z przepisami, wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, uwzględnia ceny nieruchomości z rynku lokalnego i podkreślił, iż jeśli Gmina nie zgadza się z operatem, to celem jego obalenia, powinna przedłożyć opinię organizacji zawodowej rzeczoznawców. Oddalając skargę Gminy Jabłonna, w której zawarła ogólnikowe odniesienie się do operatu, a także że to organ ma obowiązek zbadania prawidłowości sporządzenia tego dowodu, a nie odsyłania strony do opinii organizacji rzeczoznawców, Wojewódzki Sąd stwierdził, że organ w sposób prawidłowy dokonał oceny i analizy operatu i podkreślił, że istota zarzutów Gminy, skupiająca się na powierzchni nieruchomości przyjętych do porównań i wpływu tego czynnika na wartość ocenianych działek, co zostało zweryfikowane przez rzeczoznawcę, a organ tę okoliczność wziął pod uwagę przy ustalaniu opłaty. Wojewódzki Sąd podkreślił, że operat jest zgodny z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Za niezasadny Sąd uznał także zarzut skarżącej Gminy, iż błędne jest stanowisko organu, że obalenie operatu wymaga przedłożenia przeciwdowodu – opinii organizacji rzeczoznawców. Reprezentowana przez radcę prawnego, Gmina Jabłonna wniosła skargę kasacyjną od ww. wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 134 § 1 p.p.s.a. i 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż decyzja nr 317/11 Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania jest prawidłowa pomimo oparcia tej decyzji na operacie szacunkowym z dnia 21 maja 2009 r., w którym błędnie przyjęto przeznaczenie nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Jabłonna z 2007 r., podczas, gdy planem odnośnym powinien być miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Jabłonna obowiązujący na dzień, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, a który dla działki ewidencyjnej nr [...] ustalał odmienne przeznaczenie niż pod drogę gminną co w sposób istotny zadecydowało o utrzymaniu w mocy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ww. decyzji i na oddalenie skargi Gminy Jabłonna. Sąd dokonał zbyt ogólnikowej oceny sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego i przyjętych w nim do porównań nieruchomości, spowodowało to dopuszczenie w postępowaniu wadliwie sporządzonej wyceny nieruchomości. M. B. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Już po wniesieniu skargi kasacyjnej Gmina Jabłonna wniosła o zawieszenie postępowania sądowego z uwagi na to, że wystąpiła z wnioskiem (tuż po złożeniu skargi kasacyjnej) o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z [...] maja 1996 r. o podziale nieruchomości. Decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie jakkolwiek uznało, iż narusza ona prawo nie stwierdziło jej nieważności wobec wywołania nieodwracalnych skutków prawnych. W trakcie postępowania ze skargi kasacyjnej zmarł uczestnik postępowania M. B., a w jego miejsce wstąpiła D. G. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie nie naruszył przepisów postępowania wskazanych w jej podstawach. Artykuł 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "p.p.s.a.", w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi kasacyjnej, stanowił, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – obecnie przepis ten w odniesieniu do niniejszej sprawy jest o tyle identyczny, gdyż jego zmiana dotyczyła tylko pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego. Rozstrzyganie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd tymi granicami, zatem przedmiotem sprawy, jest związany, że orzeka w danym tylko przedmiocie i w tych ramach może sięgać do wszystkich orzeczeń organów wydanych w przedmiocie sprawy, której dotyczy skarga. Przedmiotem decyzji zaskarżonych przez Gminę Jabłonna do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było odszkodowanie za działki, które w wyniku podziału nieruchomości przeszły na rzecz tej Gminy jako drogi. Ocena zatem Sądu mogła dotyczyć tylko rozstrzygnięć organów administracji o odszkodowaniu za konkretne działki, powstałe w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości. Ponieważ w granicach tej sprawy zapadły tylko dwie decyzje Starosty Legionowskiego z [...] lipca 2009 r. i Wojewody Mazowieckiego z [...] lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd, rozstrzygając w granicach sprawy odszkodowania, mógł poddać ocenie tylko te dwie decyzje – zapadłe w dwu instancjach administracyjnych. Natomiast ocenie Sądu nie mogła podlegać prawidłowość decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a do tego w istocie zdąża zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Z decyzji tej wynika, iż działki nr [...] i [...] zostały wydzielone pod drogi i stąd postępowanie o odszkodowanie za nie i potraktowanie ich jako nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Wojewódzki Sąd nie mógł przyjąć innego przeznaczenia działek, bowiem skoro zostały wydzielone pod drogi, to tylko takie można było przyjąć ich przeznaczenie. Artykuł 134 § 1 p.p.s.a. nie został naruszony, bowiem Sąd orzekał w przedmiocie odszkodowania i takie były granice sprawy. Jeśli idzie o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. to także nie można uznać jego trafności. Zgodnie z tym przepisem, którego brzmienie nie uległo zmianie, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiskach pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku wszystkie te elementy zawiera. Wynika z niego, że Wojewódzki Sąd właśnie dokonał wnikliwej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia i odniósł się do operatu szacunkowego, który był podstawą ustalenia wysokości odszkodowania, odpowiedział na zarzuty skarżącej, wyjaśniając dlaczego uznał je za niezasadne. Zgodzić należy się z Sądem, że wszystkie uwagi Gminy dotyczące wysokości odszkodowania były uwzględnione, o czym świadczy, że biegły trzykrotnie operat korygował. Z akt sprawy wynika natomiast dowodnie, że Gmina Jabłonna unika wypłaty odszkodowania za działki, które przeszły na jej rzecz, mimo że już w 1997 r. M. i M. B. wyrazili zgodę na wysokość odszkodowania zaproponowanego przez organ. Wywłaszczenie możliwe jest tylko za słusznym odszkodowaniem. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.