I OSK 542/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W., W. S. i K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 716/16 w sprawie ze skargi M. W., W. S. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 716/16 oddalił skargę M. W., W. S. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Nieruchomość położona w T., obręb 20, oznaczona w ewidencji gruntów jako działka [...] o pow. 34.794 m2 (przed podziałem) stanowiła współwłasność M. W. oraz K. i W. małż. S. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nieruchomość ta została podzielona na działki od nr [...] do nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 19 kwietnia 2014 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Burmistrz Miasta T. ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału w wysokości 84.520,00 zł i zobowiązał M. W. oraz K. i W. S. (solidarnie) jako współwłaścicieli dzielonej nieruchomości w udziale po 1/2 do jej zapłaty w kwocie po 42.260,00 zł. Organ pierwszej instancji ustalił opłatę adiacencką na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu 28 sierpnia 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego H. M., która ustaliła wzrost wartości szacowanej nieruchomości na skutek podziału na poziomie 422.600,00 zł., co przy zastosowaniu 20% procentowej stawki opłaty adiacenckiej dało kwotę 84.520,00 zł., naliczoną następnie proporcjonalnie do posiadanych udziałów w nieruchomości wynoszących po 1/2, co dało kwotę po 42.260,00 zł. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpoznaniu odwołania właścicieli nieruchomości, na podstawie m.in. art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 782 ze zm., dalej jako: u.g.n.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta T.. Kolegium stwierdziło, iż nie ma zastrzeżeń co do prawidłowości sporządzonego operatu, a argumenty odwołania uznało za niezasadne. Organ II instancji odwołał się do treści art. 149, art. 150 ust. 5, art. 152 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 156 ust. 1 u.g.n. oraz § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) – zwanego dalej: "rozporządzeniem" – i wyjaśnił, że w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym, przy określeniu wartości gruntu zastosowano metodę korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca przeanalizował kilkadziesiąt transakcji nieruchomościami porównywalnymi do wycenianego gruntu, spośród których wybrał kilkanaście najbardziej podobnych, które potraktował jako reprezentatywną próbę, a następnie poddał je procedurze korygowania, poprzez ustalenie rodzaju i liczby cech, wpływających na poziom cen na rynku, podanie charakterystyki wycenianej nieruchomości z wyeksponowaniem jej cech rynkowych, opisanie cech rynkowych nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej, określenie ceny średniej ze zbioru transakcji przyjętych do analizy, określenie zakresu sumy współczynników korygujących. Różnice w poszczególnych cechach nieruchomości podobnych z nieruchomością wycenianą zostały uwzględnione w analizie porównawczej przy zastosowaniu odpowiednich współczynników korygujących. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska odwołujących w zakresie zarzutu przyjęcia błędnego sposobu wyceny nieruchomości powstałych po podziale poprzez dokonanie wyceny poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału i ustalenia, że wartość nieruchomości po podziale jest sumą wartości działek wydzielonych. Zdaniem Kolegium, każda z wydzielonych działek może samodzielnie stanowić przedmiot obrotu rynkowego, a zasadą na rynku nieruchomości jest dokonywanie podziału działek w celu sprzedaży tak wyodrębnionych mniejszych działek po cenach wyższych niż cena, jaka jest możliwa do uzyskania za 1m2 nieruchomości przed dokonaniem podziału. Regułę stanowi dokonywanie podziału geodezyjnego celem osiągnięcia korzyści finansowych. Obrót całością nieruchomości, mimo dokonania podziału nie jest typowym zachowaniem uczestników rynku nieruchomości. Racjonalne i standardowe zachowanie tychże uczestników stanowi natomiast sprzedaż poszczególnych działek powstałych po podziale. Taki sposób wyceny nieruchomości odzwierciedla rzeczywistą wartość rynkową nieruchomości. Organ II instancji podkreślił również, że nie budzi żadnych zastrzeżeń sposób oszacowania drogi wewnętrznej, tj. działki nr. [...]. Zgodnie z wyceną, wartość tej działki pozostaje na poziomie wartości gruntu, z którego ją wydzielono. Grunt wydzielony pod komunikację ma charakter służebny wobec przylegających działek, utworzonych w wyniku podziału, ponieważ zapewnia im dostęp oraz stwarza warunki do prowadzenia urządzeń infrastruktury technicznej, przez co podnosi ich wartość. Oznacza to, że taki sposób wyceny działki drogowej nie ma wpływu na wysokość podstawy ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Kolegium zaznaczyło także, że dla określenia wartości rynkowej, do porównania konieczne jest przyjęcie transakcji, które odbyły się w warunkach rynkowych o jakich mowa w ustawowej definicji wartości rynkowej (art. 151 ust. 1 u.g.n.) oraz takich, w których obrót dotyczył prawa własności całej nieruchomości. Powyższych warunków nie spełnia konieczna sprzedaż udziału, towarzysząca sprzedaży działki budowlanej, zatem nie może stanowić podstawy określenia wartości rynkowej nieruchomości. Wszystkie uregulowania prawne, dotyczące określania wartości dróg (publicznych i odpowiednio dróg wewnętrznych) w warunkach braku transakcji, uzależniają (sprowadzają) wartość tych dróg do wartości gruntów, jakie je otaczają lub z jakich zostały wydzielone. W sytuacji podziału nieruchomości i wydzielenia w jego wyniku koniecznej drogi wewnętrznej, zastosowanie § 36 rozporządzenia jest najbardziej odpowiednie, uwzględniające i równość stron zobowiązanych do zapłaty (odszkodowanie) lub opłaty (opłata adiacencka) i zasadę korzyści, w której zobowiązany do wniesienia opłaty adiacenckiej właściciel nieruchomości, od części nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną, uiszcza ją w wysokości dla siebie korzystniejszej (nie generującej wzrostu wartości). Kolegium zaznaczyło jednak, że zastosowanie § 36 rozporządzenia nie ma wpływu na wysokość podstawy ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, bowiem z treści operatu szacunkowego jasno wynika, iż zastosowany sposób wyceny doprowadził do tego, że jednostkowa wartość nieruchomości przed podziałem i jednostkowa wartość po podziale gruntu jako działki "drogowej", nie uległa zmianie i wynosi ona 31,55 zł za 1 m2. Zatem ta część powierzchniowa nieruchomości jest całkowicie neutralna dla wysokości opłaty adiacenckiej. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyli M. W. oraz K. i W. małżonkowie S., zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 154 u.g.n. poprzez przyjęcie, że rzeczoznawca majątkowy jest nieograniczony w wyborze podejścia i wyceny, zaś ani organ, ani strona nie są uprawnione do kwestionowania operatu; 2) art. 157 ust. 1 u.g.n. poprzez zaniechanie zlecenia organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych z urzędu oceny operatu szacunkowego przez organ, w sytuacji zaistnienia wątpliwości co do jego wiarygodności w zakresie wiadomości specjalnych. Skarżący zarzucili także naruszenie prawa procesowego, tj.: 1) art. 80 K.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę dowodu, tj. operatu szacunkowego z dnia 28 sierpnia 2015r.; 2) art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie zlecenia organizacji rzeczoznawców majątkowych z urzędu oceny operatu szacunkowego przez organ, w sytuacji zaistnienia wątpliwości co do jego wiarygodności w zakresie wiadomości specjalnych; 3) art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji opartej na dokumencie, co do którego zgłoszone były istotne zastrzeżenia oraz przez zaniechanie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Jednocześnie skarżący wnieśli, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.), o zlecenie wydania opinii oceniającej prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 28 sierpnia 2015 r. przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, a następnie dopuszczenie dowodu z niniejszej opinii. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu I instancji, organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, którego przedmiotem było ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości, należącej do skarżących nieruchomości gruntowej, położonej w T. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (przed podziałem), spowodowanej podziałem owej nieruchomości na działki nr od [...] do [...]. Prawidłowo też opłatę tę wymierzyły. Sporządzony operat szacunkowy został zasadnie zaakceptowany przez Kolegium jako rozstrzygający dowód w sprawie. Sąd I instancji podzielił pogląd organu, że jest on zgodny z wymogami określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W operacie tym rzeczoznawca zawarł wszelkie wymagane informacje na temat przedmiotu i zakresu wyceny, celu wyceny, podstawy formalnej i prawnej, z uwzględnieniem źródeł informacji o nieruchomościach, opisał dokładnie stan prawny nieruchomości, zawarł opis nieruchomości według stanu przed i po podziale. Wskazał podstawę i zastosowaną metodę wyceny, przeprowadził analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie wyceny, określił założenia przyjęte do wyceny, wybór i opis nieruchomości porównywalnych. W rezultacie wszystkich dokonanych czynności rzeczoznawca przedstawił wynik wyceny wraz z uzasadnieniem. Tak sporządzony operat szacunkowy nie pozostawia wątpliwości, że wzrost wartości nieruchomości spowodowany był jej podziałem. Zdaniem Sądu I instancji, pogląd strony o nieprawidłowości zastosowanej przez biegłą metody szacowania, oparty jedynie na subiektywnym przekonaniu o "niestabilności rynku nieruchomości", nie znajduje żadnego uzasadnienia, zwłaszcza w kontekście sporządzonej przez biegłą listy transakcji, będących podstawą wyliczeń. Odnosząc się natomiast do kwestii szacowania "działek" wyodrębnionych w wyniku podziału, nie zaś nieruchomości, jak tego wymaga przepis art. 98 a u.g.n., Sąd I instancji podniósł, iż faktycznie podziałowi podlegała działka geodezyjnie wyodrębniona o numerze [...], objęta księgą wieczystą Kw nr [...]. Oczywiste jest jednak, iż podział nieruchomości, w rozumieniu art. 93 ust. 1 dotyczyć może również działki gruntu, geodezyjnie wyodrębnionej, która stanowi część nieruchomości w rozumieniu art. 46 k.c. Zarzut zatem, iż działki geodezyjnie wyodrębnione po podziale nadal stanowią część nieruchomości, objętej tą samą księgą wieczystą nie dowodzi wadliwości sporządzonego operatu. Metodologicznie poprawne, zdaniem Sądu I instancji, szacowanie wartości poszczególnych działek wskazuje jedynie, iż dokonany podział stworzył potencjalną możliwość obrotu wydzielonymi działkami, co nie byłoby możliwe w przypadku, gdyby stanowiły one jedną działkę geodezyjną. Powoływanego zatem przez skarżącego stanowiska, wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 września 2013r., syg.akt IV SA/Po 582/13, uznającego, nieprawidłowość tego rodzaju praktyki, Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie podzielił. Przeczyłoby to bowiem samej idei podziału nieruchomości i ustalanej w związku z tym opłaty adiacenckiej. Możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wskutek której nowa konfiguracja, czy wielkość nowopowstałych działek pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej. W ocenie Sądu I instancji, Kolegium nie uchyliło się od oceny sporządzonego operatu, a jedynie oceniło go odmiennie niż skarżący. Oczekiwanie zaś od organu, że zastąpi stronę w dowodzeniu jej twierdzeń, popartych jedynie subiektywnym przekonaniem o "niestabilności rynku nieruchomości", Sąd I instancji uznał za niezasadne. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, jeżeli strona skarżąca podważa wartość merytoryczną operatu, to stosownie do art. 157 u.g.n. miała prawo zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców o dokonanie takiej oceny merytorycznej. Zarówno z tej możliwości, jak i z prawa do złożenia kontroperatu strona skarżąca nie skorzystała, będąc o takiej możliwości pouczona. Odnosząc się przy tym do zawartego w skardze wniosku o "zlecenie wydania opinii oceniającej prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego (...) przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych", Sąd I instancji wskazał, iż kompetencje dowodowe sądów administracyjnych, określone w art. 106 § 3 P.p.s.a., ograniczają się wyłącznie do uzupełniających dowodów z dokumentów. Wnioskowanie zatem o "zlecenie wydania opinii" w jakimkolwiek zakresie, nie ma umocowania we wskazanym wyżej przepisie procedury sądowoadministracyjnej. Biorąc pod uwagę powyższe WSA w Łodzi oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli: M. W. oraz K. i W. małżonkowie S. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 154 u.g.n. poprzez przyjęcie, że rzeczoznawca majątkowy jest nieograniczony w wyborze podejścia i wyceny, 2) naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracji obu instancji oraz poprzez dowolną a nie swobodną ocenę dowodu (tj. operatu szacunkowego z dnia 28 sierpnia 2015 r.) i zaniechanie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. brak zlecenia z urzędu organizacji rzeczoznawców majątkowych oceny operatu szacunkowego przez organ, w sytuacji zaistnienia wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia, a w konsekwencji wydanie wyroku opartego na dokumencie, co do którego zgłoszone były istotne zastrzeżenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 §1 P.p.s.a. sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, które wskazywały zarówno na naruszenia prawa procesowego jak i materialnego. Zarówno jeden jak i drugi zarzut nie zawierały usprawiedliwionych podstaw. Wbrew stanowisku kasacji kontrolowany sąd w sposób prawidłowy przyjął, iż postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy pozostawało w zgodzie z art. 7,8,77§1,80 kpa. Oznacza to w konsekwencji, że nie naruszono wskazywanego przepisu art. 145§1 pkt.1lit.c P.p.s.a. Przeprowadzone przed organami czynności doprowadziły do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia. Kontrolowany sąd poddał szczegółowej ocenie przeprowadzone postępowanie. Wywiódł, że rzeczoznawca zawarł wyczerpujące i przekonywujące rozważania na temat wyboru właściwego podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości. W operacie zamieszczono listę transakcji będącą podstawą wyliczeń. Ogólnikowe argumenty kasacji kwestionujące przyjęte do porównania nieruchomości uznać należało za niczym nieuzasadnioną polemikę z prawidłowo zaakceptowanymi ustaleniami organów. Identyczne zarzuty, zamieszczone w skardze w sposób tożsamy ocenił również sąd I instancji wskazując, iż uwagi skarżącego co do niestabilności rynku nieruchomości stanowią wyłącznie wyraz subiektywnego przekonania, brak na taką tezę jakichkolwiek dowodów, skarżący ich nie wskazał i to szczególnie w kontekście zawartych w operacie ustaleń. W niniejszej sprawie mieć należy także na względzie, że organ objął przedmiotem badania podejście, metodę i techniki szacowania przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego, w wyniku tej oceny merytoryczna zasadność oceny rzeczoznawcy nie wzbudziła jego wątpliwości. A skoro po stronie organu nie powstały uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowości sporządzenia operatu, to nie sposób przyjąć aby istniała zewnętrzna potrzeba weryfikacji operatu w trybie art. 157 u.g.n. Na aprobatę nie zasługuje stanowisko, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat, a nie przedkłada żadnego opracowania konkurencyjnego, ogranicza się do niczym nie popartych, ogólnikowych zarzutów i argumentów. Zakwestionowanie operatu szacunkowego i wydanych na jego podstawie decyzji administracyjnych nie może być wynikiem w sposób lakoniczny zakwestionowanego wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, jeśli tylko był zdeterminowany jego wiedzą fachową, która znalazła swe odzwierciedlenie w zamieszczonej w opinii argumentacji, taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa( por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2016r., wydany w sprawie I OSK 229/15). Zgodzić należało się z sądem I instancji, iż przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny podważanego operatu, czego skarżący kasacyjnie nie uczynił. Odnosząc się do zarzutów związanych z wyceną nieruchomości po podziale podkreślić na wstępie należało, że wartość nieruchomości należy do kategorii ekonomicznych. Zastrzeżenie to jest niezwykle ważne dla właściwego zrozumienia istoty wzrostu wartości nieruchomości. Jeśli bowiem z art. 98a ust. 1 zdanie 5 u.g.n. wynika, że stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, to zgodnie z art. 4 pkt 17 u.g.n. stan nieruchomości oznacza również jej stan prawny. Podział geodezyjny nieruchomości może prowadzić w konsekwencji do jej podziału prawnego (zbycia poszczególnych geodezyjnie wydzielonych części nieruchomości). Zatem już sam podział geodezyjny tworzy stan prawny pozwalający na obrót poszczególnymi działkami powstałymi na skutek podziału, co może nie być bez znaczenia dla wartości całej nieruchomości. Jeśli zatem poszczególne działki mogą być przedmiotem samodzielnego obrotu, to wartość nieruchomości po podziale, w sensie ekonomicznym, zależy od sumy wartości poszczególnych działek utworzonych przez podział. Za wadliwe uznać należało zatem stanowisko, które nie dopuszczało takiego sposobu wyceny. Z opisanych powyżej względów nie sposób przyjąć także, aby w niniejszej sprawie naruszono wskazywany w skardze kasacyjnej przepis art. 154 u.g.n W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna jako niezasadna podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 P.p.s.a.