I OSK 54/21

Dnia 7 czerwca 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G[...] i M[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1264/18 w sprawie ze skargi G[...] i M[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C[...] z dnia 1[...] 2018 r. sygn. akt S[...] w przedmiocie wyłączenia z produkcji rolnej gruntów oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie: Wyrokiem z 27 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1264/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. M. i M. M. (dalej: "Skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C[...] z 12 marca 2018 r., znak S[...], w przedmiocie wyłączenia z produkcji rolnej gruntów, oddalił skargę. Wyrok ten, podobnie jak i pozostałe wyroki sądów administracyjnych przywołane poniżej, jest dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyli G. M. i M.M., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: - art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) przez nie tylko nierozpoznanie skargi w granicach sprawy, ale nawet co do istoty podniesionych w skardze do Sądu zarzutów, a w szczególności do dowodów przedłożonych już po złożeniu skargi, jak i na rozprawie, oraz brak odniesienia do nich w treści uzasadnienia, co w sposób oczywisty uniemożliwia jakąkolwiek kontrolę prawidłowości rozumowania Sądu; - art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. przez nałożenie na Skarżących obowiązku uiszczenia opłaty za wyłączenie działki nr 147/17 z produkcji rolnej, mimo że znajduje się ona w granicach administracyjnych miasta C[...], istniejąca na tej działce sieć melioracyjna została przebudowana, a wcześniej organ odstępował od wyliczenia z tego samego tytułu opłaty przy wydawaniu pozwoleń na budowę właścicielom sąsiednich nieruchomości. W związku z powyższymi zarzutami wnieśli o: - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, - zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, - rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 - art. 176 p.p.s.a, wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3133/16, "w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego". Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. należy przypomnieć, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a [nieznajdującego zastosowania w rozpoznawanej sprawie – przyp. Sądu]. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez stronę skarżącą, a które sąd zobowiązany był uwzględnić z urzędu (zob. wyrok NSA z 30 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 792/21). Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając zaskarżoną decyzję zarówno pod kątem zarzucanych jej przez stronę skarżącą naruszeń, jak i kontrolując jej poprawność per se. A zatem Sąd I instancji nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 p.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z 22 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06, wyrok NSA z 19 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 1353/12; wyrok NSA z 15 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1033/12). Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r., sygn. akt I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., sygn. akt OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., sygn. akt GSK 264/09). Autor skargi kasacyjnej powiązał naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. W przepisie tym ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną między innymi w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zasadniczo dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności gdy elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. zostały pominięte lub zostały sformułowane w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 18 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1096/13, 27 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 584/13, 12 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 200/15, 3 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 56/14, 11 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 810/14). Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że art. 141 § 4 p.p.s.a. nie nakłada na sąd obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2721/13). Jednakże w przypadku sporu pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego stanowisko sądu powinno zawierać odniesienia do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez stronę skarżącą oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie (por. np. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organ i z materiałem dowodowym sprawy. Tak przeprowadzona ocena stanu faktycznego sprawy pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu, a w dalszej perspektywie umożliwi dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1229/19, wyrok NSA z 23 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 36/13). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi określone w powołanym przepisie. Zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego, w jego ocenie, zarzuty strony skarżącej dotyczące zaskarżonej decyzji są niezasadne. Sąd pierwszej instancji w sposób dostateczny wyjaśnił zatem podstawy faktyczne i prawne zaskarżonego wyroku. Okoliczność, że strona skarżąca w skardze kasacyjnej nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji co do oceny zaskarżonej decyzji, nie oznacza naruszenia wymogów uzasadnienia wyroku określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a tym samym nie świadczy o naruszeniu tego przepisu. Uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 487/08). Należy również zauważyć, że strona skarżąca upatruje istotnego znaczenia podniesionych w skardze zarzutów, jak i dowodów przedłożonych w toku postępowania przed sądem, w tym, że mają one świadczyć o tym, że przedmiotowe grunty jako znajdujące się w granicach administracyjnych miasta mają być odrolnione z mocy samego tego faktu. Sąd pierwszej instancji zajął prawidłowe stanowisko co do tego zagadnienia wskazując, że w przypadku gruntów położonych w granicach administracyjnych miasta zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na nierolne nie wymaga uchwalenia przez radę gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wyrażenia zgody przez Ministra właściwego ds. rozwoju wsi, gdy grunty stanowią użytki rolne klas I-III. Konieczne jest natomiast uzyskanie decyzji administracyjnej zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Argumentacja strony skarżącej odnosiła się do kwestii zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na nierolne, nie dotyczyła zatem okoliczności istotnych dla rozpoznawanej sprawy – dotyczącej wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, w związku z czym nie ma podstaw do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji nie odnosząc się do dowodów oraz argumentacji strony skarżącej w tym zakresie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Skoro Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., to nie ma podstaw do uznania za zasadny zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. należy wskazać, że zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Formułując zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. należy zatem wskazać przepis prawa zawierający normę prawną, co do której treści pozostają wątpliwości. Autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu stwierdza natomiast: "Oczywisty jest również brak koherentności regulacji, zawartych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz w prawie wodnym a dotyczących stanu prawnego działki, na której znajdowały się urządzenia melioracji wodnej, niezbędnej do prowadzenia produkcji rolnej na) działce, która wcześniej uległa degradacji ponadto nastąpiła uprawniona modyfikacja usytuowania tych urządzeń działce i zasadności określenia powstania obowiązku wniesienia przez Stronę opłat rocznych." Naczelny Sąd Administracyjny nie jest w stanie odnieść się do tak ogólnikowo sformułowanego i uzasadnionego zarzutu, w którym nie wskazano w sposób konkretny i jednoznaczny przepisów prawa zawierających normę prawną, co do której treści pozostają wątpliwości. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zatem niezasadne. Reasumując, należy stwierdzić, że wyrok Sądu pierwszej instancji, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, nie narusza przepisów prawa. Z tych przyczyn na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić.