I OSK 535/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Łd 836/24 w sprawie ze skargi O. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 24 września 2024 r. znak SKO.4114.272.2024 w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Łd 836/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: "Sąd I instancji") w sprawie ze skarg O. C. (dalej: "Skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej: "Kolegium", organ II instancji") z 24 września 2024 r. znak SKO.4114.272.2024 w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") z 31 lipca 2024 r. znak SOCII.5110.095330.2006.041819.00000.2024. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium, wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie: 1. prawa materialnego: a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, dalej: "p.u.s.a.") przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej wykładni art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 323, dalej: "u.ś.r."); b) art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 32 ust. 1 u.ś.r., poprzez błędną wykładnię, bowiem osoba, która wykonuje bezzwłocznie obowiązek ustawowy co do informowania o każdej okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń jest w gorszej sytuacji od osoby, która takiego obowiązku nie realizuje; c) art. 32 ust. 1 u.ś.r. przez błędną wykładnię, bowiem sam charakter decyzji konstytutywnej nie wyklucza zmiany decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny z mocą wsteczną; d) art. 32 ust. 1 u.ś.r. przez błędną wykładnię, bowiem nie ma podstaw do kategorycznego twierdzenia, że decyzja wydawana w oparciu o tę normę ma charakter konstytutywny, gdyż ma charakter mieszany i nie ma przeszkód do zmiany (uchylenia) uprzednio wydanej decyzji od chwili zdarzenia, a więc ze skutkiem ex tunc, zwłaszcza, że nawet konstytutywny charakter nie wyklucza automatycznie takiej możliwości, zwłaszcza, że ustawodawca jasno określił jakie są przesłanki zmiany (uchylenia) decyzji i nałożył w tym przypadku na organ administracji obowiązek zmiany decyzji, gdy dana przesłanka się ziściła, a nie zaś w terminie późniejszym; e) art. 32 ust. 1 u.ś.r. przez błędną wykładnię, dopuszczającą pominięcie ustawowego obowiązku co do informowania o każdej okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń, bowiem osoba nie realizująca tego obowiązku jest w lepszej sytuacji od osoby, która taki obowiązek realizuje. 2. przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 32 ust. 1 u.ś.r. przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 – dalej: "k.p.a.") przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm procesowych w stopniu uzasadniającym uchylenie ostatecznej decyzji, zaś istota sprowadza się do błędnego zastosowania norm prawa materialnego w postaci art. 32 ust. 1 u.ś.r.; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.ś.r. w zw. z art. 10 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm procesowych w stopniu uzasadniającym uchylenie ostatecznej decyzji, zaś istota sprowadza się do błędnego zastosowania norm prawa materialnego w postaci art. 32 ust. 1 u.ś.r.; d) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz ustalonego stanu faktycznego na dzień wydania zaskarżonej decyzji oraz brak wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania w odniesieniu do stanu prawnego. Wobec powyższego Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nadto, Kolegium wniosło o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Natomiast w związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania przez sąd (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 19 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 614/22, orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się oraz z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym. Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie jest zasadna. Przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a.) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16; 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 466/22, źródło CBOSA). Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywnego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2187/21, źródło CBOSA. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, źródło CBOSA), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2652/20, źródło CBOSA). Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, źródło CBOSA; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 650–669). Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada w pełni omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. na gruncie zrealizowanego postepowania administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 1 u.ś.r. przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego - zawarty w petitum skargi kasacyjnej został wadliwie skonstruowany. Został on przywołany w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pkt 2a petitum skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 1 u.ś.r. przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego. Ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, zaś materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia - za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), ewentualnie poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego (por. ww. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt I GSK 450/08, źródło CBOSA). Ponadto należy wskazać, że podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. zawarty w petitum skargi kasacyjnej został wadliwie skonstruowany. Przepis ten dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne. Skarżące kasacyjnie Kolegium nie wskazało konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w jego ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzowało zarzutu, nie przytoczyło właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwiło ustalenia granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 10 k.p.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to Skarżące kasacyjnie Kolegium musi wskazać chociażby konkretny paragraf, który - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - został naruszony przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, źródło CBOSA). Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych. W realiach rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy należy wskazać, że środek zaskarżania jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji i nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z 23 września 2005 r. Skarżąca wystąpiła o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Decyzją z 4 listopada 2005 r. znak: FR-US 8121-1/041819-W/006833/2005 Prezydent przyznał Skarżącej zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 września 2005 r. na czas nieokreślony w wysokości 144,00 zł miesięcznie. Decyzja ta była zmieniana w związku z waloryzacją kwoty zasiłku pielęgnacyjnego kolejnymi decyzjami: z 12 września 2006 r. znak: FR-US 8121-1/041819/WAL/2006 i z 4 października 2018 r. znak: SOC.II. 8181-1/095330/06/041819/000001/18. Po uzyskaniu informacji, iż Skarżąca przy świadczeniu rentowym pobiera dodatek pielęgnacyjny, decyzją z 31 lipca 2024 r. Prezydent zmienił własną decyzję z 4 listopada 2005 r., zmienioną decyzjami z 12 września 2006 r. i z 4 października 2018 r. w ten sposób, że orzekł o przyznaniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 21 roku życia dla Skarżącej w wysokości 144,00 zł miesięcznie na okres od 01.09.2005 r. do 31.08.2006 r., w wysokości 153,00 zł miesięcznie na okres od 01.09.2006 r. do 31.10.2018 r., w wysokości 184,42 zł miesięcznie na okres od 01.11.2018 r. do 31.10.2019 r., w wysokości 215,84 zł miesięcznie na okres od 01.11.2019 r. do 31.03.2021 r. Organ wskazał jednocześnie, że świadczenia za okres od 01.09.2005 r. do 31.03.2021 r. zostały wypłacone na podstawie zmienianych decyzji. W motywach rozstrzygnięcia organ stwierdził, że 30 lipca 2024 r. wpłynęła informacja z ZUS, z której wynika, iż przyznany stronie został dodatek pielęgnacyjny od 01.04.2021 r. Wobec powyższego zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje od 01.04.2021 r. Jednocześnie pismem z 31 lipca 2024 r., przesłanym Skarżącej wraz z powyższą decyzją, Prezydent poinformował ZUS, że Skarżąca pobierała zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 144,00 zł miesięcznie na okres od 01.09.2005 r. do 31.08.2006 r.; w wysokości 153,00 zł miesięcznie na okres od 01.09.2006 r. do 31.10.2018 r.; w wysokości 184,42 zł miesięcznie na okres od 01.11.2018 r. do 31.10.2019 r.; w wysokości 215,84 zł miesięcznie na okres od 01.11.2019 r. do 31.07.2024 r. i w związku z przyznaniem jej dodatku pielęgnacyjnego od 01.04.2021 r. powstała nadpłata zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 01.04.2021 r. do 31.07.2024 r. i przy zastosowaniu normy art. 16 ust. 7 u.ś.r. koniecznym jest dokonanie zwrotu nadpłaconego świadczenia w wysokości 8.633,60 zł za okres od 01.04.2021 r. do 31.07.2024 r. na wskazane w piśmie konto. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Skarżąca, zaskarżając ją w części dotyczącej uznania za nienależnie pobrane świadczenia z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 01.04.2021 r. do 31.07.2024 r. i żądania zwrotu nadpłaty zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 8.633,60 zł. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, zaś Skarżąca wniosła na nią skargę do Sądu I instancji. Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2025 r., Wojewódzki Sad Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Stwierdził, że organy obu instancji naruszyły art. 32 ust. 1 u.ś.r. w zakresie w jakim decyzją orzeczono o zmianie decyzji przyznającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ze skutkiem wstecznym a uchybienie rzutowało w istotnym stopniu na wynik sprawy. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w żadnej mierze nie można uznać ich trafności. Na wstępie zauważyć należy, że zakwestionowana skargą do Sądu Wojewódzkiego decyzja Kolegium, na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r., rozstrzygała sprawę wyłączenia z obiegu prawnego aktu Prezydenta Miasta Łodzi z 31 lipca 2024 r. Na mocy ww. przepisu, organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Z analizy powyższej normy wynika, że oparta na niej decyzja wywołuje skutek ex nunc – nie determinuje więc skutku w postaci stwierdzenia, że świadczenie rodzinne zostało nienależnie pobrane, ani też nie zobowiązuje do zwrotu określonej kwoty. Na podstawie art. 16 ust. 6 u.ś.r., właściwego do oceny podstaw przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, w akcie SKO z 24 września 2024 r. stwierdzono, że ww. świadczenie rodzinne Skarżącej nie przysługiwało, gdyż pobierała je w zbiegu z – ustalonym na podstawie art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 504, dalej: "u.e.r.f.u.s.") – dodatkiem pielęgnacyjnym. Beneficjentem dodatku może zaś być osoba uprawniona do emerytury lub renty, jeżeli została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia, z zastrzeżeniem ust. 4. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego bezspornie wynika, że strona pobierała ww. świadczenie rodzinne w zbiegu z dodatkiem pielęgnacyjnym. Osią sporu w niniejszej sprawie jest to czy mocą decyzji wydanej w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r. jest możliwa zmiana decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny z mocą wsteczną. W tym miejscu przypomnieć należy, że stosownie do art. 16 ust. 6 u.ś.r. (w brzmieniu aktualnym na datę przyznania świadczenia rodzinnego), zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Skoro więc strona pobierała dwie formy wsparcia równocześnie, zaistniała podstawa do uchylenia decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny od daty powstania zbiegu – a więc od 1 kwietnia 2021 r., tj. od miesiąca w którym Skarżąca uzyskał zasiłek pielęgnacyjny. Zasadnie również, w rozpatrywanej sprawie, podstawą prawną wydania przez organ rozstrzygnięcia był art. 32 ust. 1 u.ś.r. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w sprawie zaktualizowała się przesłanka negatywna z art. 16 ust. 6 ustawy. Jak z powyższego zatem wynika, decyzję opartą na art. 32 ust. 1 u.ś.r. wydaje organ właściwy a to oznacza, że jest nim wójt (burmistrz, prezydent miasta), który wydał decyzję przyznająca świadczenie lub który był uprawniony do wydania takiej decyzji. Postępowanie o uchylenie przyznanego wcześniej świadczenia nie jest postępowaniem nadzwyczajnym w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to postępowanie wprawdzie istotnie szczególne, specyficzne dla świadczeń rodzinnych, ale jest ono tylko postępowaniem odrębnym od postepowania o przyznanie tego rodzaju praw, to jest toczy się na zasadach właściwych dla postępowania zwykłego. Poza tym skład orzekający podziela pogląd, że uchylenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. może nastąpić jedynie ze skutkiem na przyszłość, gdyż ze względu na konstytutywny charakter tej decyzji, może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc - z mocą od jej wydania. W związku z tym nie jest prawidłowa decyzja uchylająca lub zmieniająca decyzję z mocą wsteczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2157/23, źródło CBOSA). Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie zachodziła. Sąd I instancji zasadnie podzielił powyższe poglądy i stwierdził, że w trybie art. 32 u.ś.r. organ nie był uprawniony do zmiany decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny z mocą wsteczną, za okres już miniony, za który świadczenie zostało wypłacone. Modyfikacja okresu, na który pierwotnie przyznano Skarżącej zasiłek pielęgnacyjny (od 1 września 2005 r. na czas niekreślony), poprzez jego skrócenie (od 1 września 2005 r. do 31 marca 2021 r.) w sytuacji, gdy okres ten już upłynął jest niedopuszczalna na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. We wskazanym trybie organ mógł jedynie odmówić stronie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od daty wydania decyzji zmieniającej bądź uchylić decyzję przyznającą stronie zasiłek pielęgnacyjny z mocą od daty wydania decyzji. Natomiast w stosunku do okresu równoczesnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego trwającego od 01.04.2021 r. do 31.07.2024 r. organ winien uruchomić uproszczony tryb dochodzenia świadczenia, o którym mowa w art. 16 ust. 7 u.ś.r. To doprowadziło Sąd I instancji do prawidłowego wniosku, w sprawie niniejszej organy obu instancji naruszyły art. 32 ust. 1 u.ś.r. w zakresie w jakim decyzją orzeczono o zmianie decyzji przyznającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ze skutkiem wstecznym. Stwierdzone uchybienie rzutowało w istotnym stopniu na wynik sprawy. To właśnie Skarżące kasacyjnie Kolegium, w motywach zaskarżonej decyzji, z jednej strony dostrzegło, iż z analizy art. 32 ust. 1 u.ś.r. wynika, że oparta na niej decyzja wywołuje skutek ex tunc (łac. od teraz), to jednak z drugiej, utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, bezrefleksyjnie zaakceptowało naruszenie art. 32 ust. 1 u.ś.r. i skupiło swoje rozważania wyłącznie na zarzutach podniesionych w odwołaniu od decyzji. Nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm procesowych w stopniu uzasadniającym uchylenie ostatecznej decyzji, zaś istota sprowadza się do błędnego zastosowania norm prawa materialnego w postaci art. 32 ust. 1 u.ś.r. Nie myli się Skarżące kasacyjnie Kolegium, że Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że organy obu instancji naruszyły art. 32 ust. 1 u.ś.r. w zakresie w jakim decyzją orzeczono o zmianie decyzji przyznającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ze skutkiem wstecznym. Ponadto dodatkowo wskazał, że na gruncie rozpatrywanej sprawy organ wbrew obowiązkom wynikającym z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. nie powiadomił Skarżącej o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zmiany decyzji przyznającej Skarżącej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Również Sąd I instancji podniósł, iż w toku kontrolowanego postępowania, na żadnym jego etapie, nie zapewniono Skarżącej możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, co świadczy o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi także wskazał, że organ uruchamiając tryb z art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r. nie pouczył również Skarżącej o możliwości złożenia do organu pomocowego wniosku, o którym mowa w art. 30 ust. 9 u.ś.r., o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, o odroczenie terminu płatności, albo rozłożenie na raty, co świadczy o naruszeniu art. 9 k.p.a. Sąd I instancji powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 28 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2183/22 (źródło CBOSA) iż niewydanie decyzji o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane nie pozbawia organu administracji właściwości do rozstrzygania w sprawie zastosowania ulgi np. w postaci umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. Przy braku takiej kompetencji organu emerytalno-rentowego i w konsekwencji sądu powszechnego, osoba, która pobierała nienależnie świadczenie rodzinne nie może być pozbawiona uprawnienia do ubiegania się o rozpatrzenie jej wniosku w trybie określonym w art. 30 ust. 9 u.ś.r. Nie ma przy tym podstaw do uznania w tym zakresie właściwości sądu powszechnego, skoro przedmiotowa sprawa nie dotyczy nienależnie pobranego świadczenia emerytalno-rentowego lub należnych do tego świadczenia dodatków, lecz dotyczy świadczenia rodzinnego, a tryb potrącenia określony w art. 16 ust. 7 u.ś.r., nie zmienia przedmiotu nienależnie pobranego świadczenia. Tym samym nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Niezasadne okazały się zarzuty z punktu 2d petitum skargi kasacyjnej. Nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. Sąd I instancji przedstawił prawidłową ocenę prawną w zakresie art. 32 ust. 1 u.ś.r. w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania. Nie doszło do naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 32 ust. 1 u.ś.r., poprzez błędną wykładnię, bowiem osoba, która wykonuje bezzwłocznie obowiązek ustawowy co do informowania o każdej okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń jest w gorszej sytuacji od osoby, która takiego obowiązku nie realizuje. Należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że wykładnia gramatyczna może, a nawet powinna być uzupełniona innymi jej rodzajami, lecz ma ona podstawowe znaczenie dla ustalenia rzeczywistego znaczenia konkretnego przepisu. Dokonując interpretacji tekstu prawnego trzeba, bowiem, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 22 czerwca 1998 r. sygn. akt FPS 9/97 (PONSA 1998, nr 4, poz. 110), kierować się przede wszystkim znaczeniem słów danego języka etnicznego oraz założeniem, że ustawodawca był racjonalny, gdy używał takich a nie innych wyrazów i nie może a priori przyjmować, że określonych słów użyto w tekście prawnym bez wyraźnej ku temu potrzebie. Żadna wykładnia nie może prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu (contra legem), czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej, niewynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu, normy prawnej. Prowadziłoby to do sytuacji, w której podmioty dokonujące interpretacji przepisów prawa w procesie jego stosowania wkraczałyby w obszar wyłącznie zarezerwowany do kompetencji władzy ustawodawczej. Przeprowadzając wykładnię, której rezultatem jest w istocie nowa norma prawna, powołując się na prokonstytucyjne działanie, sąd de facto narusza podstawowe, wyrażone w art. 2 i 10 ust. 1 Konstytucji RP zasady, to jest zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę trójpodziału władz, gdyż zamiast zweryfikować poprawność zastosowania przez organy administracji obowiązującego prawa, poprzez twórczą interpretację dokonuje jego stanowienia. Niedopuszczalne jest tymczasem sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień organów, gdyż przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie może być samoistnym źródłem roszczeń. Przepis ten zawiera bowiem treść normatywną nienadającą się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe ani nie umożliwiają oparcia na nich orzeczenia zasądzającego roszczenie. Są one, więc raczej źródłem gwarancji, a nie praw, a tym samym spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, określającego w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego. Wzorzec ten znajduje materializację w uchwalonych ustawach, w których ustawodawca zwykły konkretyzuje deklarację konstytucyjną, konstruując poszczególne prawa podmiotowe. Uzupełniając lub pomijając niektóre z przesłanek ustawowych z powołaniem się na zasady konstytucyjne, sąd administracyjny faktycznie wchodzi w rolę Trybunału Konstytucyjnego. Uznając, że ograniczenie skutków decyzji wydanej na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. jedynie na przyszłość, z mocą od jej wydania jest sprzeczne z zasadami konstytucyjnymi, sąd administracyjny może, zgodnie z art. 193 Konstytucji RP, przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, co do zgodności tego przepisu z Konstytucją RP. Nie może natomiast przez zabiegi interpretacyjne przepisów ustawowych nadawać im znaczenia sprzecznego z ich brzmieniem, skoro sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają zarówno Konstytucji, jaki i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie prawa nie powinno, bowiem wypełniać istniejących instytucji zupełnie nowymi treściami wbrew jasno zadeklarowanej woli i intencji ustawodawcy. Przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi zatem do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.