I OSK 527/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki [...] S.A. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 518/21 w sprawie ze skargi Spółki [...] S.A. w B. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2018 r. nr [...]; 2) zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Spółki [...] S.A. w B. kwotę 1.377 (tysiąc trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 1 czerwca 2021 r. I SA/Wa 518/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółki [...] S.A. w B. (Skarżąca) na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (Minister) z [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Wyrok wydany został w następującym, przyjętym przez Sąd pierwszej instancji, stanie faktycznym i prawnym sprawy : Decyzją z [...] września 2018 r. Wojewoda Śląski (Wojewoda), działając na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 234, dalej jako "ustawa z 21 sierpnia 1997 r.") odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Kopalnię Węgla Kamiennego "[...]" w R., prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w R., w powiecie wodzisławskim, obejmującego działki nr [...] o pow. 0,0092 ha, nr [...] o pow. 0,0737 ha, nr [...] o pow. 0,0655 ha, nr [...] o pow. 0,1338 ha, nr [...] o pow. 0,0144 ha, nr [...] o pow. 0,0075 ha, nr [...] o pow. 0,0039 ha, nr [...] o pow. 0,0719 ha, nr [...] o pow. 0,0689 ha, nr [...] o pow. 0,0347 ha, nr [...] o pow. 0,2614 ha, nr [...] o pow. 01996 ha, nr [...] o pow. 1,0333 ha, nr [...] o pow. 0,1320 ha, nr [...] o pow. 0,7668 ha, nr [...] o pow. 0,0112 ha, nr [...] o pow. 0,409 ha, nr [...] o pow. 0,5285 ha, nr [...] o pow. 0,1526 ha, nr [...] o pow. 0,2470 ha, nr [...] o pow. 0,0879 ha oraz prawa własności urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, decyzją z [...] stycznia 2021 r. Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] września 2018 r. W uzasadnieniu Minister przywołał treść art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. i wskazał, że Skarżąca jest następcą prawnym poprzedniego użytkownika wieczystego gruntu Kopalni Węgla Kamiennego "[...]". Posiada zatem przymiot strony postępowania. Po analizie ksiąg wieczystych prowadzonych dla przedmiotowych działek Minister stwierdził, że w dniu 1 grudnia 1990 r. prawo własności wpisane było na rzecz Skarbu Państwa. Zatem spełniona została przesłanka własności państwowej. Kwestią sporną w sprawie pozostawało natomiast czy poprzednikowi prawnemu Skarżącej przysługiwało na dzień 5 grudnia 1990 r. prawo zarządu w stosunku do przedmiotowych działek. Organ przywołał treść art. 38 ust. 2 i art. 87 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99) i podkreślił, że zarząd nieruchomością był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia. Wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego istnienia zarządu nie można w żadnym przypadku domniemywać. Stwierdzenie prawa zarządu nieruchomością następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Organ wskazał, że do wniosku o uwłaszczenie Skarżąca załączyła dokumenty potwierdzające istnienie 5 grudnia 1990 r. zarządu jej poprzednika prawnego na wskazanych gruntach. W ocenie Ministra, nie można jednak uznać, aby przedłożona przez Skarżącą decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Wodzisławiu Śląskim z [...] grudnia 1986 r., nr [...] oraz [...], o ustaleniu ceny gruntu i opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntem, stanowiła dowód jednoznacznie przesądzający o istnieniu zarządu poprzednika prawnego spółki do przedmiotowej nieruchomości. Ponadto, ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Starosty Wodzisławskiego z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], wynika, że decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami nie poprzedzono żadną inną decyzją o przekazaniu gruntu w użytkowanie lub zarząd. Z tego też faktu Minister wywiódł, że obie decyzje nie wskazują na istnienie aktu o charakterze indywidualnym, na podstawie którego ustanowiono prawo zarządu bądź oddano owe grunty w użytkowanie przed 1 sierpnia 1985 r. Na istnienie takiego aktu nie wskazują również wpisy w księgach wieczystych prowadzonych dla gruntu objętego niniejszym postępowaniem, bowiem wpisana do nich własność jest na rzecz Skarbu Państwa. Minister podniósł, że podstawą dokonanych wpisów własności jest umowa sprzedaży z [...] grudnia 1972 r. rep. A nr [...] oraz orzeczenie o wywłaszczeniu i odszkodowaniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z [...] lipca 1957 r., sygn. akt [...], które to dokumenty potwierdzają jedynie prawo własności Skarbu Państwa. Zatem zdaniem organu istniejący w chwili sprzedaży stan prawny nie przewidywał podstawy do nabycia przez państwową jednostkę prawa użytkowania nieruchomości. Odnosząc powyższe do przepisów ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159 ze zm., dalej "ustawa z 14 lipca 1961 r."), które miały zastosowanie w dniu zawarcia umowy sprzedaży z [...] grudnia 1972 r., Minister stwierdził, że uzyskanie przez państwowe jednostki organizacyjne jakiegokolwiek tytułu prawnego do nieruchomości, w tym użytkowania, mogło nastąpić jedynie poprzez oddanie właściwej jednostce państwowej nieruchomości w użytkowanie w drodze decyzji administracyjnej. Organ podkreślił, że dopiero art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. dawał możliwość uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną prawa zarządu w drodze umowy sprzedaży. Oznacza to, że przedłożona do akt sprawy umowa sprzedaży z [...] grudnia 1972 r. została zawarta przed dniem wejścia w życie ww. ustawy z 29 kwietnia 1985 r., tj. przed 1 sierpnia 1985 r. Zatem brak jest podstaw do zastosowania przepisów ww. ustawy w odniesieniu do tej umowy Mając na uwadze cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Minister uznał, że w sprawie nie spełniono przesłanki posiadania przez Kopalnię Węgla Kamiennego "[...]" w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu gruntu obejmującego przedmiotowe działki. Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez: a) błędną wykładnię art. 200 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu i niewłaściwe przyjęcie, że brak jest podstaw do stwierdzenia istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu do gruntu i wydania na rzecz Spółki decyzji uwłaszczeniowej, b) błędną wykładnię § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu i niewłaściwe przyjęcie, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Wodzisławiu Śląskim z [...] grudnia 1986 r., n: [...], o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntu oraz decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Wodzisławiu Śląskim z [...] grudnia 1986 r., nr: [...], jak również decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Wodzisławiu Śląskim z [...] kwietnia 1986 r., nr: [...], oraz decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Wodzisławiu Śląskim z [...] kwietnia 1989 r., nr: [...], nie stanowią podstawy do wykazania zarządu o którym mowa w art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. w odniesieniu do spornych nieruchomości, c) błędną wykładnię § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu i niewłaściwe przyjęcie, że akt notarialny sprzedaży z [...] grudnia 1972 r., rep. A nr [...] oraz orzeczenie o wywłaszczeniu i odszkodowaniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z [...] lipca 1957 r., sygn. akt: [...], nie stanowią podstawy do wykazania zarządu o którym mowa w art. 200 u.g.n. w odniesieniu do spornych nieruchomości, d) niewłaściwe niezastosowanie art. 38 ustawy z 14 lipca 1961 r. oraz art. 87 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i nieuwzględnienie, że grunty państwowe będące w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przeszły z mocy prawa w użytkowanie a następnie w zarząd tych jednostek, w sytuacji gdy właściwe zastosowanie tego przepisu prowadziłoby do stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego spornych gruntów; 2) naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób dowolny i wybiórczy wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., b) art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności poprzez przyjęcie, że Skarżąca nie udowodniła, iż jej poprzednik prawny posiadał prawo zarządu nieruchomościami nr [...] o pow. 0,0092 ha, nr [...] o pow. 0,0737 ha, nr [...] o pow. 0,0655 ha, nr [...] o pow. 0,1338 ha, nr [...] o pow. 0,0144, nr [...] o pow. 0,0075 ha, nr [...] o pow. 0,0039 ha, nr [...] o pow. 0,0719 ha, [...] o pow. 0,0689 ha, [...] o pow. 0,0347 ha, nr [...] o pow. 0,2614 ha, [...] o pow. 0,1996 ha, nr [...] o pow. 1,0333 ha, nr [...] o pow. 0,1320 ha, nr [...] o pow. 0,7668 ha, nr [...] o pow. 0,0112 ha, nr [...] o pow. 0,409 ha, nr [...] o pow. 0,5285 ha, nr [...] o pow. 0,1526 ha, nr [...] o pow. 0,2470 ha, nr [...] pow. 0,0879 ha, c) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w sposób wyczerpujący przyczyn, z powodu których odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej dowodom zaoferowanym przez Skarżącą i niewskazanie faktów pozwalających na przyjęcie odmiennego stanowiska niż to, które wskazuje skarżąca. Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody z [...] września 2018 r. i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca wniosła również o dopuszczenie i przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dowodu z decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Wodzisławiu Śląskim z [...] kwietnia 1989 r. nr [...] oraz nr [...]. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. wyjaśnił, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. Zgodnie z powołanym przepisem, o stwierdzenie nabycia z mocy prawa na podstawie ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali mogą ubiegać się te państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie. Kluczowe zatem dla podjęcia na tej podstawie decyzji było ustalenie, czy podmiot ubiegający się o uwłaszczenie (w tym przypadku Kopalnia Węgla Kamiennego "[...]" będąca poprzednikiem prawnym skarżącej spółki) na dzień 5 grudnia 1990 r. legitymowała się prawem zarządu przedmiotowym gruntem. Wyjaśnić trzeba, że zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam więc fakt korzystania przez przedsiębiorstwo, a następnie Skarżącą, z nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa nie kreuje prawa zarządu. Decydujące znaczenie mają bowiem w tym aspekcie dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy, tj. 5 grudnia 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tej dacie określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca wówczas ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r., Nr 79, poz. 464), dalej zwana "ustawą z 29 kwietnia 1985 r.", przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) umowa o nabyciu nieruchomości. Na gruncie powołanych regulacji w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się trafny pogląd, że istnienia zarządu nie można domniemywać. Istotne jest również to, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (por. uchwała składu 7 sędziów SN z 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994/2/27 oraz wyrok NSA z 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 929/09). W sprawie pozostaje bezsporne, że według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. przedmiotowy grunt stanowił własność Skarbu Państwa. Spór dotyczy natomiast tego czy dokumenty przedłożone przez Skarżącą potwierdzają spełnienie przez jej poprzednika prawnego przesłanki posiadania prawa zarządu do tego gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r. W kwestii sposobu dokumentowania prawa zarządu zasadnicze znaczenie mają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r., Nr 23, poz. 120, ze zm.), zwanego dalej "Rozporządzeniem". W § 4 Rozporządzenia ustawodawca wymienił dokumenty wskazujące na istnienie prawa zarządu, którymi mogą być: decyzja o przekazaniu nieruchomości w zarząd; decyzja o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeśli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.; umowa między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawarta za zgodą organu; umowa zawarta w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r., przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa; odpis księgi wieczystej stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości; decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością; decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.; uchwała, zarządzenie lub decyzja wydana w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości; protokół przekazania nieruchomości sporządzony między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r., a także umowa o przekazaniu nieruchomości lub protokół przekazania nieruchomości sporządzone przed 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Ponadto, zgodnie z § 5 Rozporządzenia, w przypadku niezachowania się powyższych dokumentów stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron, złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Po analizie akt sprawy Sąd podzielił stanowisko organów, że zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdził istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przysługującego poprzednikowi prawnemu Skarżącej do wnioskowanych nieruchomości. Akta sprawy potwierdzają, że w postępowaniu uwłaszczeniowym Skarżąca nie wylegitymowała się w odniesieniu do tych nieruchomości jednym z dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 1 Rozporządzenia. Ma to w niniejszej sprawie decydujące znaczenie, gdyż o zarządzie lub użytkowaniu nie świadczy samo przeznaczenie gruntu lub władanie nim przez poprzednika prawnego skarżącej. Sąd podzielił ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że o tytule prawnym do konkretnie oznaczonej nieruchomości nie mogą stanowić akty ogólne regulujące status przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy nie zostało ustalone, aby zostały wydane decyzje uprawnionych organów państwowych o przekazaniu nieruchomości w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa. W niniejszej sprawie Skarżąca nie wykazała aby dysponowała takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji administracyjnej, czy w formie umowy. W świetle zaś art. 200 ustawy, dla nabycia prawa użytkowania wieczystego mienia z mocy prawa decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny dotyczący tego mienia istniejący w dniu 5 grudnia 1990 r. Na potwierdzenie swoich praw do spornych nieruchomości Skarżąca przedstawiła umowę sprzedaży nieruchomości z [...] grudnia 1972 r. zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z postanowieniami tej umowy Skarb Państwa nabył od osoby fizycznej nieruchomość opisaną w księdze wieczystej Kw [...]. Umowa ta nie dowodziła jednak, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, istnienia 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu poprzednika prawnego Skarżącej w stosunku do przedmiotowej nieruchomości Z jej treści jednoznacznie bowiem wynika, że wymienieni w pkt 2 i 3 nabywcy (mgr J.B. i mgr inż. R.N.) działają w imieniu Skarbu Państwa Kopalni Węgla Kamiennego "[...]" w R., a także, że przedmiotowa nieruchomość zostaje sprzedana "Skarbowi Państwa Kopalni Węgla Kamiennego "[...]" w R. (§ 3 umowy). Sąd wyjaśnił, że do dnia 31 lipca 1985 r. zakupione w formie umowy sprzedaży grunty nabywane były na własność Skarbu Państwa. Następnie już jako tereny państwowe mogły być przekazywane jednostkom państwowym (a takim była Kopalnia Węgla Kamiennego "[...]" w R.) i organizacjom społecznym w użytkowanie. Przekazanie to odbywało się w drodze decyzji na podstawie ustawy z 14 lipca 1961 r., które to prawo użytkowania później przekształciło się w zarząd na mocy art. 87 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. Natomiast dopiero od dnia 1 sierpnia 1985 r (tj. od daty wejścia w życie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości), sama umowa sprzedaży świadczyła, na mocy art. 8 ust. 3 powołanej ustawy, o nabyciu przez państwowe jednostki organizacyjne prawa zarządu. Skarżąca nie przedstawiła jednak decyzji o przekazaniu przedmiotowych działek w użytkowanie, a umowa, na którą się powołuje, została zawarta w dniu [...] grudnia 1972 r. Kwestie uregulowania tzw. "zaszłości" znalazły się natomiast w przepisie przejściowym, tj. w art. 80 powołanej ustawy. Przepis ten wyraźnie wskazywał, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Jak już wcześniej wykazano, sporna nieruchomość nie znajdowała ani w zarządzie ani też w użytkowaniu Kopalni Węgla Kamiennego "[...]" w R., co wyłączało ją spod zastosowania powołanego przepisu. W tej sytuacji nie można podzielić stanowiska skarżącej, opartego o powołane w skardze poglądy orzecznictwa, że przedmiotowa umowa sprzedaży stanowi dokument potwierdzający prawo zarządu do gruntu istniejące w dniu 5 grudnia 1990 r. Sąd uznał, że wbrew twierdzeniu Skarżącej, istnienia prawa zarządu do spornych nieruchomości nie dowodzą również przedłożona do akt sprawy decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Wodzisławiu Śląskim z [...] grudnia 1986 r., nr: [...] oraz decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Wodzisławiu Śląskim z [...] grudnia 1986 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia ceny gruntu oraz opłaty rocznej za zarząd, a także załączona do skargi decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Wodzisławiu Śląskim z [...] kwietnia 1986 r., nr: [...] i decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Wodzisławiu Śląskim z [...] kwietnia 1989 r., nr: [...] o aktualizacji tych opłat. Sąd Wojewódzki nie podzielił stanowiska Skarżącej, że powołane decyzje zawierają zarówno zawiadomienie o naliczeniu opłaty za zarząd, jak również wskazują na istnienie prawa zarządu przedmiotowych nieruchomości. Powołane decyzje opłatowe z 1986 r. i 1989 r. nie zawierają bowiem wzmianki o konkretnej decyzji przekazującej Kopalni Węgla Kamiennego "[...]" w R. sporne nieruchomości w użytkowanie. Decyzji wydanej przed 1 sierpnia 1985 r. o przekazaniu spornych nieruchomości w użytkowanie na rzecz poprzednika prawnego skarżącej brak jest również w aktach sprawy. W tej sytuacji, wbrew stanowisku Skarżącej, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy powołanie się w podstawie prawnej decyzji opłatowych z 1986 r. na art. 4 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości Podobnie bez znaczenia dla prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostaje samo zawarcie w ww. decyzjach opłatowych z 1986 r. zapisu: "biorąc pod uwagę, że zgodnie z art. 87 cyt. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie tej ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek". Zapis ten stanowi bowiem jedynie element treściowy formularza przedmiotowych decyzji o naliczeniu opłat. Wobec powyższego, Sąd przychylił się do argumentacji organów, opartej o poglądy ugruntowane zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99 (OTK 1999/7/159) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Zdaniem Trybunału, z decyzji o opłatach powinien wynikać w sposób jednoznaczny tytuł prawny ich wnoszenia: ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo użytkowania na rzecz podmiotu wnoszącego opłatę. Skoro zatem decyzje ustalające opłatę roczną za zarząd nieruchomości, a także decyzje o aktualizacji tych opłat, w żaden sposób nie powołują się ani nie nawiązują do jakiejkolwiek innej decyzji o ustanowieniu prawa zarządu, nie mogą one stanowić podstawy do stwierdzenia istnienia tego prawa (por. wyroki NSA z: 28 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1774/18; 19 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2182/19 oraz 21 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2943/19, dostępne w bazie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podsumowując, w ocenie Sądu Wojewódzkiego wyniki przeprowadzonego przez organy postępowania wyjaśniającego nie potwierdziły istnienia dokumentów o przekazaniu Kopalni "[...]" przedmiotowego terenu w użytkowanie w trybie art. 8 ust. 1 lub w trybie przepisów szczególnych wymienionych w art. 43 ustawy z 14 lipca 1961 r., czy dokumentów, o którym mowa w art. 38 ust. 2 lub w art. 87 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. Nie ma też żadnego dowodu, że w niniejszej sprawie znalazł zastosowanie art. 37 ustawy z 14 lipca 1961 r. Czyni to niezasadnym zarzut błędnej wykładni art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 Rozporządzenia § 4 ust, 1 pkt 4 i pkt 6 ww. Rozporządzenia, a także art. 38 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach oraz art. 87 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia przez organy art. 7, art. art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa, wyjaśniając że analizy akt sprawy potwierdza, że kontrolowane postępowanie zostało przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Także w zgodzie z wymogami art. 107 § 3 kpa organy przedstawiły swoje stanowisko w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć, które dostatecznie odzwierciedlają racje decyzyjne i wyjaśniają tok rozumowania organów. W uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć organy prawidłowo również wskazały fakty, które uznały za udowodnione, dowody, na których się oparły, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej. Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu : 1. naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez oddalenie skargi na decyzję Ministra, podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80, polegającym na braku wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności bezzasadnego uznania, iż przedłożone dowody w postaci; decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Wodzisławiu Śląskim z dnia [...] grudnia 1986r., nr: [...] o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntu, decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Wodzisławiu Śląskim z dnia [...] grudnia 1986 r, nr: [...], decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Wodzisławiu Śląskim z dnia [...] kwietnia 1986 r., nr: [...], decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Wodzisławiu Śląskim z dnia [...] kwietnia 1989 r., nr: [...], aktu notarialnego sprzedaży z dnia [...] grudnia 1972 r., rep. A nr [...] oraz orzeczenia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia [...] lipca 1957 r., sygn. akt: [...] nie są wystarczające do ustalenia, że Skarżącej przysługiwało prawo zarządu względem spornych nieruchomości, uzasadniające stwierdzenie nabycia przez Skarżącą prawa użytkowania wieczystego nieruchomości z mocy prawa, 2. Naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., co miało wpływ na wynik sprawy, a to: 2.1. art 200 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), dalej w związku z § 4 ust. 1 pkt 4 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że nie doszło do rażącego naruszenia tych przepisów, podczas gdy pomimo wykazania przez Skarżącą dokumentów w postaci: decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Wodzisławiu Śląskim z dnia [...] grudnia 1986r., nr: [...] o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntu, decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Wodzisławiu Śląskim z dnia [...] grudnia 1986 r. nr: [...], decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Wodzisławiu Śląskim z dnia [...] kwietnia 1986 r., nr: [...], decyzji i Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Wodzisławiu Śląskim z dnia [...] kwietnia 1989 r., nr: [...], aktu notarialnego sprzedaży z dnia [...] grudnia 1972 r., rep. A nr [...], będących podstawą do stwierdzenia prawa zarządu na dzień 5 grudnia 1990 r. i w konsekwencji stwierdzenia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, organ odmówił stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa przez KWK "[...]" w R. względem spornych działek oraz prawa własności urządzeń znajdujących się na tym gruncie, 2. art. 8 ust. 3 w zw. z art. 38 ust 2 ustawy z dnia z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w pierwotnym brzmieniu tej ustawy), poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że poprzednik prawny Skarżącej nie uzyskał z mocy ustawy, prawa zarządu w stosunku do nieruchomości na podstawie umowy w formie aktu notarialnego rep. A [...], co skutkowało bezzasadnym uznaniem, iż nie ma podstaw do stwierdzenia nabycia użytkowania wieczystego z mocy prawa spornych nieruchomości oraz prawa własności urządzeń znajdujących się na tym gruncie, podczas gdy prawidłowa interpretacja przepisów winna prowadzić do wniosków odmiennych. W związku z powyższym, na podstawie art. 188 p.p.s.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie, na podstawie art 185 § 1 PPSA o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Nadto w każdym razie na podstawie art. 203 p.p.s.a wniosła o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm przepisanych, Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego. Obliguje to Sąd kasacyjny, co do zasady, do ustosunkowania się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Jednak w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zarzuty objęte punktem 2.2 petitum skargi kasacyjnej to jest zarzuty naruszenia art. 8 ust. 3 w zw. z art. 38 ust. 2 ustawy 29 kwietnia 1985 r. (w pierwotnym brzmieniu tej ustawy), poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że poprzednik prawny Skarżącej nie uzyskał z mocy ustawy, prawa zarządu w stosunku do nieruchomości na podstawie umowy w formie aktu notarialnego rep. [...] nie dotyczą istoty sporu zaistniałego w niniejszej sprawie. Przywołane przez Skarżącą przepisy dotyczą bowiem sposobu powstawania użytkowania i zarządu w rozumieniu przepisów ustawy z 14 lipca 1961 r. oraz ustawy z 29 kwietnia 1985 r. Co do sposobu powstania tychże praw w rozumieniu przywołanych ustaw, w tym przywołanych przez Skarżącą jako wzorce kontroli przepisów art. 8 ust. 3 i 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. wypowiadał się Sąd Wojewódzki. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczyła natomiast wykładni i stosowania przepisów wykonawczych do art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. to jest przepisów Rozporządzenia wskazujących na podstawie jakich dokumentów organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., to jest przepisów wskazanych jako wzorce kontroli w zarzucie objętym punktem 2.1 petitum skargi kasacyjnej. Skarżąca wnosząc o wydanie na jej rzecz decyzji stwierdzającej nabycie w trybie art. 200 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości powoływała się na umowę z [...] grudnia 1972 r., jak również na dwie decyzje Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Wodzisławiu Śląskim z [...] grudnia 1986 r. dotyczące ustalenia ceny gruntu i opłaty rocznej za zarząd oraz na decyzje z [...] kwietnia 1985 6 r. i [...] kwietnia 1989 r. dotyczące aktualizacji tychże opłat. Z aktu notarialnego obejmującego umowę sprzedaży wynika, że do jej zawarcia stanęli J.K. (dotychczasowy właściciel nieruchomości) oraz J.B. i R.N. działający imieniem Skarbu Państwa Kopalni Węgla Kamiennego [...] w R. W par. 3 umowy J.K. oświadczył, że sprzedaje całą nieruchomość Kw [...] za określoną cenę Skarbowi Państwa Kopalni Węgla Kamiennego “[...]" w R. a przedstawiciele Państwa oświadczyli, że nieruchomość tę za wskazaną cenę kupują. Z literalnego brzmienia § 4 ust. 1 pkt 4 i 6 rozporządzenia wynika, że właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów : umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa (pkt 4) oraz decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością (6). Zatem z literalnego brzmienia przywołanych przepisów wynika, że dla stwierdzenia prawa zarządu nie jest konieczne przedstawienie dokumentów, na podstawie których w świetle przepisów ustawy z 14 lipca 1961 r. czy też ustawy z 29 kwietnia 1985 r. powstawało prawo zarządu czy użytkowania. Istotne jest jedynie przedstawienie dokumentów wymienionych w Rozporządzeniu. Za oczywiste uznać należy, że ustawodawca upoważniając w art. 2d ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.) a następnie w art. 206 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia, zasady i tryb stwierdzania prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości miał wiedzę o trybie powstawania prawa zarządu i użytkowania. Wiedzę tę miał również podmiot upoważniony do wydania rozporządzeń wykonawczych. Pomimo tego w obu rozporządzeniach wykonawczych, a więc aktach niższego rzędu, to jest w rozporządzeniu z Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97 z późn. zm.) jak i w analizowanym Rozporządzeniu wskazano jako dowód pozwalający na stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości, umowę zawartą w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa. Sąd kasacyjny przypomina, że z dniem 1 lutego 1989 r. weszła w życie ustawa z dnia 31 stycznia 1989 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 3, poz. 11). Na skutek tej nowelizacji art. 128 k.c. otrzymał brzmienie "Własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługuje Skarbowi Państwa albo innym państwowym osobom prawnym". Przed dniem 1 lutego 1989 r. cytowany przepis przewidywał, że socjalistyczna własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługuje niepodzielnie Państwu (§ 1). W granicach swej zdolności prawnej państwowe osoby prawne wykonywają w imieniu własnym względem zarządzanych przez nie części mienia ogólnonarodowego uprawnienia płynące z własności państwowej (§ 2). Zatem, co do zasady, przed dniem 1 lutego 1989 r. państwowa osoba prawna nie mogła być właścicielem mienia ogólnonarodowego. Jednocześnie, dopiero od 1 sierpnia 1985 r. (tj. od daty wejścia w życie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. – jak zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki), państwowa jednostka organizacyjna nabywająca nieruchomość uzyskiwała prawo jej zarządu. Pomimo tych uregulowań prawnych, w Rozporządzeniu przewidziano możliwość wykazania prawa zarządu poprzez przedstawienie umowy, o ile spełnione zostały następujące warunki : umowa ta zawarta została w formie aktu notarialnego, przed dniem 1 lutego 1989 r. a nabycie nastąpiło od osoby innej niż Skarb Państwa. Wszystkie te warunki spełnia przedstawiona przez Skarżącą umowa : jest ona zawarta w formie aktu notarialnego, sporządzona została przed dniem 1 lutego 1989 r. – to jest [...] grudnia 1972 r. oraz potwierdza nabycie nieruchomości od osoby fizycznej – czyli od osoby innej niż Skarb Państwa. Zachodzi zatem rozbieżność pomiędzy regulacjami ustawowymi wskazującymi na sposób powstawania prawa zarządu a regulacjami zawartymi w akcie niższego rzędu, to jest w rozporządzeniu, dotyczącymi dokumentów na podstawie których owo prawo zarządu może być wykazane. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia § 4 ust.1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 marca 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120) uwzględnić należy treść niedawno podjętej uchwały w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2024 r., sygn. I OPS 2/23, publ.www.nsa.gov.pl. Zgodnie z treścią tej uchwały: "W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne decyzja, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23 poz. 120), może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.)". Podjęcie powyższej uchwały wymaga szerszego odniesienia się do jej wybranych fragmentów. W uchwale na wstępie wyjaśniono, że uwłaszczenie i komunalizacja stanowią odrębne formy przekształceń własnościowych, z których druga polega na nabyciu przez gminy na własność z mocy samego prawa mienia należącego do podmiotów wskazanych w ww. art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej z dniem 27 maja 1990 r. W ramach komunalizacji Skarb Państwa wyzbył się własności określonych nieruchomości na rzecz gminy. Postępowanie uwłaszczeniowe dotyczy natomiast rozliczeń wewnętrznych w ramach Skarbu Państwa, gdzie nie dochodzi do przejścia własności, a jedynie ustanowienia użytkowania wieczystego na gruntach Skarbu Państwa lub gminy. Na odmienność tę Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16 stwierdzając, że: "Decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie jest więc w postępowaniu komunalizacyjnym wystarczająca dla uznania istnienia po stronie PKP zarządu. Natomiast w postępowaniu uwłaszczeniowym o stwierdzenie nabycia przez PKP prawa użytkowania wieczystego decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu jest jednym z dowodów, na których podstawie dokonuje się stwierdzenia prawa do zarządu. Wynika to z treści § 4 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 97). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w ustawie (art. 2d) z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) i dotyczy wyłącznie postępowania o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego." W omawianej uchwale I OPS 2/23 wskazano, że językowe znaczenie § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, w zakresie objętym wnioskiem o podjęcie uchwały, nie budzi wątpliwości. Zgodnie z brzmieniem wskazanego przepisu, właściwy organ stwierdza dotychczasowe, tj. do dnia 5 grudnia 1990 r., przysługiwanie państwowej lub komunalnej osobie prawnej prawa zarządu, na podstawie decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Treść tego przepisu jest taka sama jak analogicznego przepisu w rozporządzeniu z 1993 r. Przepis ten nie zawiera żadnych dodatkowych wymagań co do treści powołanej decyzji, poza tymi, które wprost wynikają z tego przepisu. Decyzja taka musi zatem zawierać rozstrzygnięcie o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu i wskazywać (identyfikować) nieruchomość, objętą tym rozstrzygnięciem. Prawodawcze uznanie takiej decyzji za jeden z wystarczających dowodów w postępowaniu uwłaszczeniowym do stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu oznacza bowiem, że dowód w tej postaci będzie indywidualizował przedmiot zawartego w nim rozstrzygnięcia, tj. ustalenie lub aktualizację opłaty za zarząd skonkretyzowaną nieruchomością, obowiązującej do dnia 5 grudnia 1990 r. Taką wykładnię potwierdza treść § 5 ust. 1 omawianego rozporządzenia, do którego zawarto odesłanie w zdaniu wprowadzającym do § 4 ust. 1 tego rozporządzenia. Powołany § 5 ust. 1 stanowi bowiem, że właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. A zatem tylko przy spełnieniu warunków, wynikających z § 4 ust. 1 pkt 6 i § 5, decyzja wskazana w § 4 ust. 1 pkt 6 stanowi dowód w postępowaniu uwłaszczeniowym. W uchwale podkreślono, że podstawowym, a z reguły wręcz jedynym argumentem podnoszonym w orzeczeniach wyrażających pogląd co do ograniczonej mocy dowodowej decyzji o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, są wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99 oraz z 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 10/00. Zasadnicze znaczenie w sprawie ma zatem ocena tego, czy z powołanych wyroków Trybunału Konstytucyjnego można wyprowadzać wnioski co do stosowania art. 200 ust. 1 ugn w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, a zatem innych przepisów niż objęte powołanymi wyżej orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego. Po dokonaniu analizy przywołanych wyżej wyroków Trybunału Konstytucyjnego, przepisów rozporządzenia, których te wyroki dotyczą w uzasadnieniu uchwały przyjęto, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r. i z 9 kwietnia 2001 r. oraz rozumowania przedstawione w uzasadnieniach powyższych wyroków nie stanowią podstawy do odstąpienia od językowego znaczenia § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Wywiedziono (mając na uwadze, że w świetle art. 200 ust. 1 ugn w zw. z § 4 ust. 1 i 3 oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia, w postępowaniu uwłaszczeniowym przedmiotem dowodzenia jest określona okoliczność faktyczna, stanowiąca normatywną podstawę uwłaszczenia, tj. władanie przez państwową lub komunalną osobę prawną gruntem państwowym w ramach prawa zarządu w dacie 5 grudnia 1990 r.), że przepisy § 4 rozporządzenia należy odczytywać jako katalog dowodów przewidzianych w jednym tylko celu, tj. dla udokumentowania powyższej okoliczności faktycznej na potrzeby szczególnego postępowania uwłaszczeniowego. Omawiane przepisy rozporządzenia i wymienione w nich środki dowodowe, przewidziane dla dowodzenia prawa zarządu, nie mają bowiem zastosowania w innym postępowaniu, aniżeli postępowanie uwłaszczeniowe. W uzasadnieniu uchwały wskazano ponadto, że żadne przepisy szczególne nie przewidywały dla decyzji o opłatach wymogu odwołania się do wcześniejszej decyzji o powierzeniu nieruchomości w zarząd, z braku tego rodzaju odwołania także nie można wyprowadzać wniosku co do nieistnienia zarządu, również w przypadku gdy prawo to powstało w drodze decyzji. W takich okolicznościach, wobec braku przepisów szczególnych, w uchwale przyjęto, że jedyne wymagania co do treści decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat za zarząd, to ogólne wymogi dotyczące decyzji, przewidziane w przepisach kpa, z których również nie wynikało i nie wynika, aby taka decyzja, jak o ustaleniu opłaty za zarząd, miała w swojej treści odwoływać się do źródła ustanowienia tego uprawnienia. Skoro zatem odwołanie się do decyzji o ustanowieniu zarządu, czy też w ogóle do źródła tego zarządu, nie było normatywnym elementem obligatoryjnym decyzji o opłatach za zarząd, z braku takiego odwołania w treści wskazanej decyzji nie można wyprowadzać żadnego wniosku co do braku wartości dowodowej takiej decyzji w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. W uchwale ponadto akcentowano, że demokratyczne państwo prawne nie powinno tolerować sytuacji, w której osoby prawne przez nierzadko kilkadziesiąt lat prowadzą działalność na gruntach zajmowanych bez udokumentowanego tytułu prawnego i nie sposób nie dostrzec, że intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu przepisów uwłaszczeniowych było uporządkowanie tego stanu rzeczy – w takim kontekście należy odczytywać przepisy rozporządzenia. Intencją ustawodawcy wprowadzającego instytucję uwłaszczenia do porządku prawnego było nadanie państwowym i komunalnym osobom prawnym uprawnienia do zajmowanego przez nie gruntu, czemu mają służyć m.in. przepisy rozporządzenia, tj. praktycznej realizacji uwłaszczenia ustanowionego mocą art. 2 i 2a ustawy z 1990 r., a następnie art. 200 ugn. Z szeroko przytoczonego uzasadnienia uchwały I OPS 2/23 wynika zatem, co następuje. Po pierwsze - powołane w jej treści przepisy, ani także inne regulacje dotyczące procedury uwłaszczeniowej, nie przewidują wymogu odwoływania się w treści decyzji określonej w § 4 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia do aktu ustanowienia lub nabycia prawa zarządu, jako warunku uznania wartości dowodowej tej decyzji. Po drugie - decyzja o opłatach musi zawierać rozstrzygnięcie o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu i wskazywać (identyfikować) nieruchomość, objętą tym rozstrzygnięciem. Dowód w tej postaci będzie indywidualizował przedmiot zawartego w nim rozstrzygnięcia, tj. ustalenie lub aktualizację opłaty za zarząd skonkretyzowaną nieruchomością, obowiązującą do dnia 5 grudnia 1990 r. Po trzecie - rozważań Trybunału Konstytucyjnego zawartych w wyrokach z 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99 oraz z 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 10/00 nie można odnosić do prawa zarządu, jako przesłanki uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych. Z uwagi na zasadnicze różnice pomiędzy użytkowaniem, jako ograniczonym prawem rzeczowym, a prawem zarządu, niezasadne jest posługiwanie się analogią i przenoszenie twierdzeń Trybunału Konstytucyjnego dotyczących § 6 rozporządzenia na § 4 tego rozporządzenia. Po czwarte - decyzja, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie. Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że zarówno orzekające w sprawie organy administracji, jak i Sąd I instancji, mając na uwadze dotychczasową, przeważającą linię orzeczniczą sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego kierowały się argumentacją zawartą w wymienionych powyżej wyrokach Trybunału Konstytucyjnego, przyjmując wymóg odwoływania się w treści decyzji określonej w § 4 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia do aktu ustanowienia lub nabycia prawa zarządu, jako warunku uznania wartości dowodowej tej decyzji. Powodem zaś odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego było między innymi to, że decyzje, na które powoływała się Skarżący nie przywoływały tytułu ich wnoszenia, czyli konkretnej decyzji administracyjnej lub umowy ustanawiającej prawo zarządu. Minister, jako organ odwoławczy, stwierdził, że rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego wydane w przedmiotowej sprawie zostało oparte na stanowisku wyrażonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 oraz na ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym decyzje o naliczeniu opłat nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do uznania, że na gruncie ustanowiono prawo zarządu w sposób prawem przewidzianym. Stanowisko to podzielił Sąd I instancji. W zaistniałej sytuacji, mając na względzie wiążącą uchwałę składu siedmiu sędziów NSA o sygn. I OPS 2/23, należy odnieść rozważania w niej zawarte do okoliczności rozpoznawanej sprawy. A z akt tej sprawy wynika bezspornie, że Skarżąca wywodzi prawo zarządu do przedmiotowych działek z dwóch decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Bytomiu z [...] grudnia 1986 r. nr [...] o ustaleniu ceny gruntu oraz opłat rocznych z tytułu zarządu nieruchomością oraz z dwóch decyzji o aktualizacji tychże opłat. W treści obu decyzjach z [...] grudnia 1986 r. wskazano, że opłaty są ustalone za zarząd gruntem przez Kopalnię Węgla Kamiennego [...] w W., podana została również powierzchnia gruntów, których decyzje te dotyczą. W aktach znajdują się również załączniki do obu decyzji z 1986 r. w których w rubrykach “nr działek" wskazano : w/g ewidencji gruntów. Nie ulega wątpliwości, że z samej tylko treści decyzji nie wynika jakie konkretnie działki objęte są wymienionymi decyzjami o opłatach. Skarżąca do wniosku o uwłaszczenie załączyła oprócz decyzji o opłatach wypisy z rejestru gruntów z wyszczególnionymi danymi ewidencyjnymi działek, których - według niej - te decyzje dotyczą. Zachodzi zatem potrzeba dokonania weryfikacji i oceny przedstawionych przez Skarżącą dowodów oraz wyjaśnienia, czy możliwe jest ustalenie, jakie konkretnie działki były objęte decyzjami o opłatach za zarząd. Ustalenie to pozwoli na rozważenie uwzględnienia wniosku, zaś w przeciwnym wypadku odmowę uwłaszczenia. Zatem we wskazanym wyżej zakresie za zasadne uznać należało zarzuty objęte punktem 1 oraz 2.1 petitum skargi kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art.203 pk1 p.p.s.a.