I OSK 522/23

Dnia 24 kwietnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2526/21 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2022 r. (sygn. akt I SA/Wa 2526/21), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, rozstrzygniętej decyzją Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 7 maja 2021 r. nr [...], a w której to decyzji organ nadzoru stwierdził wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 25 listopada 1950 r. nr [...], sprostowanego postanowieniem z dnia 12 listopada 1964 r. nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], o ogólnej powierzchni [...] m2, składającej się z parceli nr [...] ujawnionej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w [...] wykaz 244, parceli nr [...] ujawnionej w księdze wieczystej [...] wykaz 390 i parceli nr [...], ujawnionej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w [...] wykaz 240, stanowiącej własność W. i R.małż. B., w części dotyczącej obecnych działek ewidencyjnych nr [...], obręb [...], jedn. ewid. M. [...] (pkt 1 decyzji) oraz stwierdził nieważność ww. orzeczenia z dnia 25 listopada 1950 r. nr [...] w pozostałym zakresie, tj. w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...], obręb [...], jedn. ewid. M. [...] (pkt 2 decyzji). W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Prezydent Miasta [...], wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, czyli działający w imieniu Skarbu Państwa zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: I. (na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 151 p.p.s.a w związku z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, zwanej dalej: k.p.a.) - polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, iż Minister Rozwoju, Pracy i Technologii zasadnie stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wobec nieusunięcia przez skarżącego jego braków formalnych, pomimo iż Minister dokonał nieprawidłowej wykładni treści upoważnienia z dnia 1 października 2019 r. i pominął okoliczność, iż w mieście na prawach powiatu prezydent występuje w podwójnej roli: jako stationes fisci Skarbu Państwa oraz jako organ wykonawczy gminy, bowiem miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu, co skutkowało tym, iż powinien również rozpatrzyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w części złożonej przez Prezydenta Miasta [...], wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej jako statio fisci Skarbu Państwa, II. (na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) prawa materialnego - przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 z późn.zm., zwanej dalej: u.g.n.) w związku z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1526) - polegające na pominięciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu, toteż upoważnienie z dnia 1 października 2019 r. do reprezentowania Gminy Miasta [...] obejmuje również upoważnienie do reprezentowania Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami, gdyż to gminy mające osobowość prawną przez swoje organy wykonują zadania ciążące na powiatach. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący Skarb Państwa – Prezydent Miasta [...] wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto skarżący oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023, poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest: na obrazie prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym a także na istotnym naruszeniu przepisów procesowych takich jak: art. 151 i art. 134 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie jest zasadna a w odniesieniu do zarzutów procesowych jest także niepoprawna pod względem formalnym. Zgodnie z treścią art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać m. in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Pod pojęciem zaś podstaw kasacyjnych należy rozumieć wskazanie: określonego przepisu prawa a więc (w przypadku złożonej regulacji prawnej) podanie właściwej jej jednostki redakcyjnej, nazwy aktu prawnego, w którym przepis ten się znajduje oraz daty i miejsca publikacji samego aktu. Tych wymagań nie spełnia w pełni przedmiotowa skarga kasacyjna. Dotyczy to zarzutu opartego na art. 134 p.p.s.a., gdyż artykuł ten składa się z dwóch paragrafów a zatem obowiązkiem sporządzającego skargę kasacyjną było dokładne określenie tego przepisu, który – jego zdaniem - został przez Sąd Wojewódzki naruszony . Powyższe jest zaś o tyle istotne, gdyż skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia, który cechuje wysoki stopień sformalizowania. Z uwagi bowiem na wyżej wspomniany zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd ten nie ma możliwości rozpoznawania sprawy w jej całokształcie a jedynie w granicach zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej. To zaś oznacza, że zarzuty kasacyjne muszą być określone w sposób dokładny. Odnosząc się zatem do pozostałych zarzutów kasacyjnych wyjaśnić należy, że przepis art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części, jest przepisem tylko wynikowym. Stanowi on procesową podstawę prawną dla wydania wyroku o oddaleniu skargi. Zastosowanie tego przepisu przez sąd jest zatem wyłącznie uzależnione od wyników kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonego aktu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki podał, że oddalił skargę Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 sierpnia 2021 r. wydane w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, rozstrzygniętej decyzją Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 7 maja 2021 r. nr [...], gdyż podzielił pogląd organu, że zakres upoważnienia z dnia 1 października 2019 r. udzielonego przez Prezydenta Miasta [...] K.K. – Naczelnikowi Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji Urzędu Miasta [...] umocowywał pełnomocnika tylko do czynności dokonywanych w imieniu Prezydenta Miasta [...] działającego jako organ Gminy Miasta [...], gdyż (cyt.): "z samego faktu, że zgodnie z zapisami ustawowymi Prezydent Miasta [...] wykonuje także zadania starosty z zakresu administracji rządowej nie można wywodzić, że przedmiotowe upoważnienie obejmuje także i taki zakres działania Prezydenta. Zakres umocowania dla konkretnej osoby (pracownika) musi bowiem wynikać z konkretnego upoważnienia. W tej sprawie wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia 7 maja 2021 r. złożony został także w imieniu Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej (a więc jako statio fisci Skarbu Państwa). Ani Sąd rozpoznający tę sprawę, ani organ nie kwestionują, że Prezydent Miasta [...] jest organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami zgodnie z przytoczonymi wyżej przepisami prawa. Jednakże jeśli intencją Prezydenta Miasta [...] było upoważnienie K. K. – Naczelnika Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji Urzędu Miasta [...] także do działania w imieniu Prezydenta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej to winien był to wyraźnie wskazać w upoważnieniu." Z tym stanowiskiem nie zgadzała się strona skarżąca, która w skardze kasacyjnej kładła nacisk na okoliczność, że zaskarżony wyrok pomijał fakt, iż Miasto [...] jest miastem na prawach powiatu a zatem Prezydent Miasta [...] występuje w podwójnej roli: jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej oraz jako organ gminy. Przytaczając więc treść art. art. 4 pkt 9b1 i art. 11 ust. 1 u.g.n. a także art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym, skarżący wywodził, że w związku z tym, iż Miasto [...] jest miastem na prawach powiatu, a Prezydent tego miasta, pełniąc funkcję starosty, wykonuje zadania z zakresu administracji rządowej czyli jest organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami, to pracownicy urzędu stają się pracownikami tego starostwa. Zdaniem skarżącego, przedstawione wyżej ukształtowanie ustrojowe powoduje, iż ponieważ miasto na prawach powiatu, z jednej strony, wykonuje wszystkie funkcje gminy, a z drugiej - realizuje ono także zadania powiatowe, oznacza to zrównanie zadań miasta na prawach powiatu z zadaniami powiatu. Miasto takie realizuje bowiem zarówno zadania określone ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jak i określone ustawą o samorządzie powiatowym. W ocenie składu orzekającego, skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.g.n., z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Po myśli zaś art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie. Odnosząc się jednak do treści zarzutów materialnoprawnych, należy zauważyć, że w analizowanej sprawie to nie tyle wykładnia czy zastosowanie (niezastosowanie) w/w unormowań było sporne, a sporna była treść upoważnienia z dnia 1 października 2019 r. wydanego przez Prezydenta Miasta [...] (a dokładnie przez Wiceprezydenta tego Miasta) K. K. jako Naczelnikowi Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji Urzędu Miasta [...]. Zgodnie z treścią tego upoważnienia, w/w osoba została upoważniona do załatwiania, w imieniu Prezydenta Miasta (cyt.): "indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w tym do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń obejmujących zakres działania podległego wydziału, określony w Regulaminie organizacyjnym Urzędu Miasta [...], jak również do podpisywania wszelkich pism w postępowaniu administracyjnym. W ramach udzielonego upoważnienia K.K. ma prawo do reprezentowania Gminy Miasta [...] przed sądami powszechnymi, Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, organami administracji publicznej, w tym Samorządowym Kolegium Odwoławczym, organami egzekucyjnymi, osobami prawnymi i fizycznymi, jednostkami nieposiadającymi osobowości prawnej we wszystkich sprawach objętych niniejszym pełnomocnictwem. (...)". W związku zatem z taką treścią omawianego upoważnienia, Sąd Wojewódzki stwierdził, że nie budziła ona żadnych wątpliwości, gdyż wyraźnie wskazywała, iż upoważnienie to zostało udzielone Naczelnikowi Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji Urzędu Miasta [...] przez Prezydenta Miasta [...] – działającego jako organ Gminy Miasta [...] a umocowywało ono wskazaną w nim osobę do załatwiania w imieniu Prezydenta Miasta indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Stanowisko to podziela w pełni skład orzekający w niniejszej sprawie, dodając ponadto, iż dalsza treść tego upoważnienia expressis verbis dowodziła, iż Naczelnik K.K. został umocowany do działania w postępowaniach przed organami administracji publicznej jedynie jako reprezentant Gminy (cyt.): " do reprezentowania Gminy Miasta [...]". Tym samym, nie można było twierdzić, iż pełnomocnictwo to obejmowało w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 25 listopada 1950 r. nr [...], również reprezentację Skarbu Państwa. Prezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko, jakoby - z uwagi na pełnienie przez prezydenta miasta na prawach powiatu podwójnej roli – dochodziło w tym przypadku do zrównania zadań miasta na prawach powiatu z zadaniami powiatu, nie było uzasadnione. Inne zadania i kompetencje ma bowiem organ wykonawczy gminy a inne - starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, nawet jeśli te funkcje pełni jedna osoba, jaką jest prezydent miasta na prawach powiatu. W związku z tym prezydent miasta na prawach powiatu ma w pełni prawo udzielać pełnomocnictw w zakresie zadań, które wykonuje jako organ gminy, jak i zadań, jakie wykonuje jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Decyzja, jaki zakres ma mieć dane pełnomocnictwo, należy oczywiście do Prezydenta Miasta. Z treści jednak udzielonego przezeń pełnomocnictwa musi wyraźnie wynikać, jaki jest jego zakres. Podkreślić bowiem w tym miejscu należy, że funkcja prezydenta miasta a zwłaszcza miasta na prawach powiatu, jest funkcją na tyle istotną, że nie jest dopuszczalne by udzielane przez tego rodzaju podmiot pełnomocnictwo budziło jakiekolwiek wątpliwości albo pozwalało na dowolny luz interpretacyjny. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieuzasadnioną i - z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.