I OSK 514/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 389/21 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 16 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 389/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 16 grudnia 2020 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Wnioskiem z dnia 28 grudnia 2007 r. spółka Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie wystąpiła o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w R., w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...]m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] oraz prawa własności urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Wojewoda Śląski decyzją z dnia 30 września 2020 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" w Warszawie, prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu oraz prawa własności urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z dnia 16 grudnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Minister podkreślił, że prawidłowe jest stanowisko organu I instancji, że przedłożona przez wnioskodawcę dokumentacja nie potwierdziła w niniejszej sprawie spełnienia przesłanki posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" przedmiotowego gruntu w stanie na dzień 5 grudnia 1990 r. Przede wszystkim dokumentacja w postaci wypisu z rejestru gruntów z dnia 26 października 2007 r. wskazuje jedynie, że działka nr [...], oznaczona została w rejestrze gruntów jako drogi oraz tereny kolejowe, co w żaden sposób nie stanowi dowodu na posiadanie gruntu przez PKP. Ponadto ww. dokument opracowany został według stanu istniejącego w dniu jego sporządzenia, tj. na dzień 26 października 2007 r., a nie według stanu istniejącego na nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. W ocenie organu odwoławczego przedłożone do akt sprawy oświadczenia wnioskodawcy z dnia 28 grudnia 2007 r. nie mogą stanowić samoistnej podstawy do przyjęcia, iż przedmiotowy grunt, oznaczony jako działka nr [...], pozostawał w posiadaniu Polskich Kolei Państwowych w dniu 5 grudnia 1990 r., przy jednoczesnym braku wskazania jakichkolwiek dokumentów, które wskazywałyby na posiadanie przedmiotowego gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r. Dalej Minister zauważył, że pismem z dnia 21 stycznia 2008 r. Wojewoda Śląski zwrócił się do Starosty Tarnogórskiego o wyrażenie stanowiska i wyjaśnienie stanu prawnego dla przedmiotowej działki nr [...]. W odpowiedzi na powyższe, Starosta Tarnogórski wyjaśnił, że część działki nr [...] zajęta jest pod drogę publiczną - ul. [...], zaliczoną do kategorii dróg publicznych gminnych, na podstawie uchwały nr XX/161/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia 31 marca 1987 r. Wobec wskazanych powyżej braków w materiale dowodowym, organ wojewódzki dwukrotnie wezwał wnioskodawcę (pismo z dnia 23 czerwca 2015 r. oraz pismo z dnia 15 kwietnia 2016 r.) m.in. do przedłożenia co najmniej jednego z dokumentów wymienionych w § 2 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe", gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz. U. Nr 4, poz. 29). Jak wynika z akt sprawy ww. pisma pozostały bez odpowiedzi. Minister podkreślił, że wskazana w art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2020 r., poz. 292, ze zm.) gruntu w stanie na dzień 5 grudnia 1990 r., stanowi okoliczność ściśle związaną z działalnością podejmowaną przez spółkę Polskie Koleje Państwowe S.A. na użytkowanych przez siebie gruntach, dlatego przede wszystkim to wnioskująca powinna mieć najpełniejszą i najlepszą wiedzę, popartą stosowną dokumentacją archiwalną, która pozwoliłaby na ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość pozostawała w dniu 5 grudnia we władaniu PKP S.A. Skarżąca, wobec otrzymania pism z dnia 23 czerwca 2015 r. oraz z dnia 15 kwietnia 2016 r. miała możliwość przedłożyć dodatkowy materiał dowodowy wyjaśniający wszelkie wątpliwości organu pierwszej instancji. Możliwość uzupełnienia materiału dowodowego zaistniała także na etapie złożenia odwołania, z czego skarżąca nie skorzystała. W skardze na powyższą decyzję skarżąca podniosła zarzuty naruszenia: 1) art. 7 oraz art. 8 k.p.a.; 2) art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 ab initio k.p.a.; 3) art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że jak wynika z akt sprawy, sporna działka stanowiła w dniu 5 grudnia 1990 r., jak i obecnie, własność Skarbu Państwa. O ile więc bezsporne jest spełnienie pierwszej z przesłanek uwłaszczenia, to jednak nie wykazano drugiej przesłanki, tj. posiadania nieruchomości przez spółkę w dniu 5 grudnia 1990 r. W tym zakresie, pomimo dwukrotnego wezwania przez organ (pisma z dnia 23 czerwca 2015 r. i 15 kwietnia 2016 r.), spółka nie przedłożyła dowodu na istnienie infrastruktury kolejowej na wyodrębnionej części gruntu, w tym jakiegokolwiek dokumentu spośród wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach. Sąd zgodził się przy tym z organami orzekającymi w sprawie, że przy braku jakiegokolwiek dowodu na istnienie infrastruktury kolejowej na przedmiotowej nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r., przedłożone do akt sprawy oświadczenie Zastępcy Dyrektora ds. technicznych inż. H. C. oraz Zastępcy Dyrektora ds. eksploatacyjnych mgr J. P., jako osób reprezentujących podmiot bezpośrednio zainteresowany wynikiem sprawy, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że przedmiotowy grunt zajęty był we wskazanej dacie pod linię kolejową, w tym znaczeniu, że pozostawał w posiadaniu skarżącej. Skarżąca nie udowodniła zatem, że w tej dacie przedmiotowa działka była w posiadaniu PKP. Zdaniem Sądu, akcentując okoliczność wyodrębnienia części gruntu stanowiącego drogę publiczną, uwzględnić należało, że zastosowanie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. wyprzedzają normy prawne będące częścią obowiązującego w dacie rozstrzygnięcia sprawy systemu prawa, wykluczające z powszechnego obrotu prawnego grunty zajęte pod drogi publiczne. Wykluczenie obrotu tymi nieruchomościami wynika z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. – o drogach publicznych (aktualnie: Dz. U. z 2021 r., poz. 1376), której art. 2a stanowi, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1), a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność samorządu województwa, powiatu i gminy (ust. 2). Oznacza to, że własność dróg publicznych nie może być przypisana innym podmiotom niż podmioty publicznoprawne w nim wymienione. Tym samym nie może ona być także przeniesiona na rzecz PKP S.A. w Warszawie, a w konsekwencji powyższego nie można na takich gruntach ustanowić również prawa użytkowania wieczystego. Drogi te bowiem, jak podkreśla się w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych, stanowią rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, tzw. reges extra commercium, a wyłączenie to ma charakter bezwzględny. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że porządek prawny uniemożliwiał nabycie przez PKP prawa użytkowania wieczystego części działki nr [...] zajętej pod drogę publiczną - ul. [...], zaliczoną do kategorii dróg publicznych gminnych, na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia 31 marca 1987 r. Z tych względów brak podstaw do uznania, by decyzja o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego powyższej nieruchomości, naruszała przepisy prawa materialnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci: a) art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" poprzez bezzasadne przyjęcie, że Polskie Koleje Państwowe S.A. nie nabyły z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia; 2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; Ponadto, z ostrożności procesowej wskazano na naruszenie: b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 61 § 1-2 k.p.a. poprzez brak wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości i jej uwłaszczenie w oparciu o art. 37a ust. 1-2 ustawy, pomimo że organ ustalił w niniejszej sprawie okoliczności wypełniające ww. podstawę wywłaszczenia i uwłaszczenia gruntów, będących elementem infrastruktury kolejowej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, wyjaśnić należy, że nietrafnie skarżąca zarzuciła Sądowi Wojewódzkiemu, iż oddalił skargę na opisaną na wstępie decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 16 grudnia 2020 r. nr [...] gdyż – wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej – w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia przepisów art. 7 w zw. z art. 77 §1 oraz art. 80 k.p.a., a w szczególności naruszenia polegającego na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo, że takie ograniczenie jest nieuzasadnione i nie wynika wprost z ustawy. Należy zwrócić uwagę, że w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa w § 2 ust.1 szczegółowo wymienione zostały rodzaje dokumentów, które mogą stanowić dowody potwierdzające posiadanie. Jak wynika z akt sprawy, żaden z dokumentów wymienionych w § 2 ust. 1 nie został przedłożony przez wnioskodawcę, również dwukrotne pisemne wezwanie organu o przedłożenie dokumentu pozostało bez odpowiedzi. Zaznaczyć przy tym należy, że wnioskodawca nie tylko nie przedłożył żadnego z wymienionych w ust. 1 dokumentów, ale nie przedłożył również innych dokumentów z których wynikałoby, że dokument (dokumenty) o których mowa w ust. 1 zostały w przeszłości wydane. Natomiast § 2 ust. 2 powołanego rozporządzenia stanowi, jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego posiadania gruntów PKP można dokonać zgodnie z brzmieniem art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika z powołanego § 2 ust. 2 rozporządzenie, stwierdzenia dotychczasowego posiadania gruntów PKP można dokonać zgodnie z brzmieniem art. 75 k.p.a. jeżeli nie zachowały się dokumenty o których mowa w ust. 1, czyli dokumenty te zostały w przeszłości wydane, natomiast nie zachowały się do czasu podjęcia przedmiotowego postępowania, wówczas można skorzystać z rozwiązania zawartego w art. 75 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, że przedmiotowe rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 35 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, sposób potwierdzania posiadania przez PKP gruntów, o których mowa w art. 34 ust. 1, w tym rodzaje dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach. Można zatem stwierdzić, że zgodnie z wolą ustawodawcy sposób potwierdzenia posiadania gruntów przez PKP może nastąpić poprzez przedstawienie określonych dokumentów wskazanych w wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 8 września 2000 r. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r., jeżeli zaś takie dokumenty zostały wydane, lecz nie zachowały się wówczas potwierdzenie posiadania gruntów przez PKP może nastąpić w trybie art. 75 k.p.a. Drugi zarzut skargi kasacyjnej związany z naruszeniem przepisów postępowania dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie w powiązaniu z art. 61 §1 i 2 k.p.a. Zarzut ten skarżąca uzasadniała tym, iż organ, prowadząc niniejsze postępowanie, naruszył wspomniany wyżej art. 61 §1 i 2 k.p.a. ponieważ nie wszczął postępowania o wywłaszczenie nieruchomości i jej uwłaszczenie w oparciu o art. 37a ust. 1-2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Uszło jednak uwadze skarżącej, że niniejsze postępowanie było prowadzone na jej wniosek z dnia 28 grudnia 2007 r., którego treścią organ był związany. Z ww. pisma skarżącej wynikało natomiast, że wnosi ona o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntów Skarbu Państwa na podstawie art. 34 (a nie art. 37a) ustawy dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Nadto w niniejszej sprawie fakt bycia właścicielem przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości zarówno na dzień 5 grudnia 1990 r. jak i na dzień 27 października 2000 r. jest bezsporny, a to oznacza, że rozwiązanie zawarte w art. 37a ust. 1 -2 ustawy nie mogłoby być stosowane, albowiem dotyczy ono nieruchomości nie będących własnością Skarbu Państwa, ani jednostek samorządu terytorialnego. Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania są niezasadne. Tym samym ustalone okoliczności faktyczne sprawy nie zostały podważone. Nie podważono również ustaleń, iż część przedmiotowej działki nr [...] zajęta jest pod drogę publiczną – ulica [...], zaliczoną do kategorii dróg publicznych gminnych, na podstawie uchwały Nr XX/161/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia 31 marca 1987 r., ta okoliczność została zupełnie została pominięta w skardze kasacyjnej. Natomiast w zarzucie skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia prawa materialnego wskazano na naruszenie art. 34 ust. 1 ustawy przez błędną jego wykładnię poprzez bezzasadne przyjęcie, że PKP S.A. nie nabyły z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo, że w niniejszej sprawie zrealizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy stwierdzić, że jest on niezasadny. Przede wszystkim samo sformułowanie zarzutu dotyczące naruszenia art. 34 ust. 1 ustawy może budzić wątpliwości, jaką formę naruszenia tego przepisu ma na uwadze skarżąca kasacyjnie, czy błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy, grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Ustawodawca przyjął jednak określony sposób wykazania "posiadana" gruntów przez PKP, by mogło zostać ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Artykuł 34 ust. 1 ustawy określa zatem trzy przesłanki, od których łącznego spełnienia uzależnione jest nabycie przez PKP - z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. - prawa użytkowania wieczystego gruntów i własności znajdujących się na nim naniesień. Są nimi zaś: 1) przysługiwanie Skarbowi Państwa prawa własności do gruntu; 2) posiadanie przez PKP w dniu 5 grudnia 1990 r. tego gruntu oraz 3) brak po stronie PKP dokumentów o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Zgodnie z wolą ustawodawcy (art. 35 ust. 3 ustawy w zw. z § 2 rozporządzenia) potwierdzenie posiadania gruntów przez PKP może nastąpić tylko w określony sposób. W rozpoznawanej sprawie nie została spełniona jedna z przesłanek z art. 34 ust. 1, tj. przesłanka posiadania. W takich okolicznościach zarzut dotyczący naruszenia art. 34 ust. 1 ustawy jest niezasadny, w sprawie nie doszło bowiem do niewłaściwego zastosowania art. 34 ust. 1 ustawy, jak również do jego błędnej wykładni. W takich okolicznościach zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego jest niezasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.