I OSK 473/22

Dnia 23 czerwca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 390/21 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 16 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2021 r. (sygn. akt I SA/Wa 390/21), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 16 grudnia 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 23 października 2020 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia - z mocy prawa - z dniem 27 października 2000 r. przez Polskie Koleje Państwowe w Warszawie, prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w [...], k.m. [...], obręb [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] m2, objęta księgą wieczystą nr [...]. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie, zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1. prawa materialnego - przez błędną jego wykładnię, w postaci art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948), poprzez bezzasadne przyjęcie, iż Polskie Koleje Państwowe S.A. nie nabyły z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia, 2. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez Organ art. 75 §1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona, z daleko posuniętej ostrożności procesowej wskazano nadto na naruszenie: b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez Organ art. 61 §1-2 k.p.a. poprzez brak wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości i jej uwłaszczenie w oparciu o art. 37a ust. 1-2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe, pomimo że Organ ustalił w niniejszej sprawie okoliczności wypełniające ww. podstawę wywłaszczenia i uwłaszczenia gruntów, będących elementem infrastruktury kolejowej. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Poza tym wnosiła również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest: na obrazie prawa materialnego, w postaci: art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948), oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie w powiązaniu z art. 75 §1 ab initio k.p.a. i art. 7, art. 77 §1 a także art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 61 §1-2 k.p.a. Zarzuty te okazały się jednak nieuzasadnione. Odnosząc się w pierwszej kolejności do ostatniego z zarzutów procesowych, wyjaśnić przede wszystkim należy, że nietrafnie skarżąca zarzuciła Sądowi Wojewódzkiemu istotne naruszenie przepisów postępowania, poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przy jednoczesnym błędnym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. i oddalenie skargi, pomimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 16 grudnia 2020 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 23 października 2020 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia - z mocy prawa - z dniem 27 października 2000 r. przez Polskie Koleje Państwowe w Warszawie, prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w [...], k.m. [...], obręb [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] m2, z uwagi na naruszenie przez organy art. 61 §1-2 k.p.a. Powyższe skarżąca uzasadniała tym, że niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do wszczęcia postępowania o wywłaszczenie w/w nieruchomości i następnie dokonanie uwłaszczenia strony w oparciu o art. 37a ust. 1-2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe, tymczasem organ nie wszczął postępowania wywłaszczeniowego i nie dokonał uwłaszczenia skarżącej w trybie wspomnianego wyżej przepisu. Uszło jednak uwagi skarżącej, że niniejsze postępowanie było prowadzone na jej wniosek z dnia 21 lutego 2006 r., a którego treścią organ był związany. Z w/w pisma skarżącej wynikało natomiast, że wnosi ona o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntów Skarbu Państwa i prawa własności fragmentu linii kolejowej relacji Skawina- żywiec i Katowice-Zwardoń oraz budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie - na podstawie art. 34 (a nie art. 37a) ustawy dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". W wyniku zaś rozpoznania tego wniosku zostały wydane decyzje merytoryczne, odmawiające uwzględnienia tak określonego żądania. Skoro zatem, zgodnie z treścią art. 61 §1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, to wszczęcie postępowania na podstawie prawnej, określonej w w/w wniosku strony, czyniło zadość temu przepisowi. Fakt natomiast, iż jak okazało się po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, wniosek ten nie miał w tym przypadku podstaw prawnych, nie mógł dowodzić, iż w toku niniejszego postępowania administracyjnego organ naruszył (i to w sposób istotny) przepisy proceduralne bo nie wszczął z urzędu innego postępowania z udziałem skarżącej. Okoliczność czy w danym przypadku organ może wszcząć z urzędu postępowanie w danej sprawie jest pozostawione decyzji organu, który samodzielnie ocenia istnienie przesłanek zawartych w art. 61 § 2 k.p.a. Strona zaś, która wniosła do organu wniosek o wszczęcie określonego postępowania ma możliwość - w jego toku -dokonać modyfikacji pierwotnego wniosku. Nic zatem nie stało na przeszkodzie by w trakcie tegoż postępowania, mając na uwadze wyniki prowadzonego w nim postępowania dowodowego, skarżąca – jako wnioskodawczyni - dokonała zmiany treści swego wniosku. Okoliczność zaś, że z takiej możliwości nie skorzystała nie mogła prowadzić do przyjęcia poglądu, iż odmowa wydania wnioskowanej decyzji uwłaszczającej była skutkiem wadliwego postępowania przeprowadzonego w tej sprawie przez organy. Nieusprawiedliwione okazały się także zarzuty: materialnoprawny, w postaci błędnej wykładni art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948) oraz powiązany z nim zarzut procesowy oparty na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że – zdaniem skarżącej - zachodziły w tym przypadku podstawy do uwzględnienia skargi, gdyż w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia art. 75 §1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. W związku z powyższym wyjaśnić bowiem należy, że zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 27 października 2000 r ), z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Jak słusznie zatem zwrócił na to uwagę Sąd Wojewódzki, z art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji (...) wynikają trzy przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby PKP mogły zostać uwłaszczone: po pierwsze, grunt, który ma być przedmiotem uwłaszczenia stanowi własność Skarbu Państwa, po drugie, grunt ten w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdował się w posiadaniu PKP i po trzecie, PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tego gruntu w formie prawem przewidzianej i nie legitymowało się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych. Wymienione przesłanki muszą być przy tym spełnione kumulatywnie. Treść zatem omawianego przepisu była jasna i nie budziła żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Brak było przy tym jakichkolwiek podstaw prawnych, aby nadawać temu przepisowi inną treść, aniżeli ta, która wynika z jego literalnej wykładni. Żadna wykładnia przepisu prawa nie może bowiem prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem danego przepisu, czy też do odmowy jego zastosowania w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę. Okoliczności tych nie kwestionowano zresztą w skardze kasacyjnej a zatem nie można było skutecznie twierdzić, że Sąd Wojewódzki dokonał błędnej wykładni w/w przepisu art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji. Uzasadniając powyższy zarzut skarżąca podnosiła, że Sąd bezzasadnie przyjął (cyt.): " iż Polskie Koleje Państwowe S.A. nie nabyły z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia" w takiej jednak sytuacji należało zarzucić organom i Sądowi Wojewódzkiemu błędne ustalenie stanu faktycznego. Tego rodzaju zarzutu jednak nie sformułowano. Skarżąca kwestionowała tylko – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 75 §1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. - ograniczenie w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że – jak twierdziła - takie ograniczenie było nieuzasadnione, nie wynikało wprost z przepisu ustawy, przerzucało na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawiało stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych. Odnosząc się zatem do tego ostatniego zarzutu podkreślić należy, że na podstawie delegacji ustawowej, określonej w art. 35 ust. 3 ustawy o komercjalizacji (...), Rada Ministrów wydała w dniu 3 stycznia 2001 r. rozporządzenie w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach ( Dz. U. Nr 4, poz. 29). Rozporządzenie to zatem określa szczegółowe zasady ustalania m. in. faktu, iż dany grunt znajdował się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP. Sposób zatem ustalania jednej z przesłanek, która prowadzi do wydania decyzji uwłaszczeniowej na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji (...) nie odbiega zatem w istotny sposób od wcześniejszych zasad, na jakich dokonywano uwłaszczenia (vide np. rozporządzenie .....). Wprawdzie też wprowadzenie tego rodzaju zabiegu z pewnością jest utrudnieniem dla skarżącej Spółki, ale skoro takie unormowanie nawiązuje do wspomnianego wyżej sposobu dowodzenia istotnych dla uwłaszczenia przesłanek, a samo uwłaszczenie sprowadza się do nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu a zatem prawa rzeczowego, traktowanego z reguły, na równi z prawem własności, to w takim zatem stanie rzeczy nie może budzić żadnych wątpliwości udzielenie przez ustawodawcę wskazanej wyżej delegacji Radzie Ministrów do określenia w przepisach szczególnych zasad dowodzenia posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa. Przepisy te stanowią więc w takim przypadku lex specialis do ogólnych zasad dowodzenia określonych w kodeksie postepowania administracyjnego, zaś zgodnie z art. 6 k.p.a. - organy administracji publicznej mają obowiązek działania na podstawie prawa. W konsekwencji skoro Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, utrzymując w mocy odmowną decyzję Wojewody Śląskiego, jako przesłankę odmowy uwłaszczenia wskazał, że w dniu 5 grudnia 1990 r. nieruchomość nie znajdowała się w posiadaniu PKP, bowiem przedłożona przez skarżącą spółkę dokumentacja nie potwierdziła w niniejszej sprawie spełnienia przesłanki posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" przedmiotowego gruntu w stanie na dzień 5 grudnia 1990 r. ( wypis z rejestru gruntów z dnia 21 grudnia 2005 r. dotyczył wyłącznie stanu istniejącego w dniu jej sporządzenia, tj. w dniu 21 grudnia 2005 r., a nie stanu istniejącego na nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. a ponadto wskazywał tylko, że działka nr [...] oznaczona została w rejestrze gruntów jako inne tereny komunikacyjne, ponadto w oświadczeniu z dnia 21 lutego 2006 r. wskazano tylko, że działka nr [...] jest zajęta pod linię kolejową, nie wskazując jednocześnie czy taki stan utrzymywał się w dniu 5 grudnia 1990 r. zaś w piśmie z dnia 4 listopada 2014 r. PKP S.A. podała, że w/w działka nie jest zajęta infrastrukturą kolejową), to oddalenie w tym przypadku skargi przez Sąd Wojewódzki, nie naruszało art. 151 p.p.s.a. W rezultacie, biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona i – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.