I OSK 502/22

Dnia 18 stycznia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 446/21 w sprawie ze skargi J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 18 marca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy odstąpienia od żądania zwrotu ostatniej raty świadczenia nienależnie pobranego w formie zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 30 września 2021 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 446/21) – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 marca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy odstąpienia od żądania zwrotu ostatniej raty świadczenia nienależnie pobranego w formie zasiłku stałego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. F. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji nie zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.; Sąd I instancji dokonał błędnej oceny materiału dowodowego polegającej na uznaniu iż (cyt.): "J. F., utrzymujący się w większości ze świadczeń pomocy społecznej jest zarazem osobą radzącą sobie i dbającą o własne interesy skutecznie wnosząc do MOPS w [...] wnioski o przyznanie różnych form pomocy i w związku z brakiem wykazania recept i faktur na ponoszone przez niego miesięczne koszty leczenia w kwocie 300 zł w sytuacji J. F. nie zachodzi sytuacja stanowiąca z przypadek szczególnie uzasadniony oraz żądanie zwrotu nienależnie pobranego przez niego świadczenia nie stanowi dla niego nadmiernego obciążenia lub też nie niweczy skutków udzielonej dotychczas mu pomocy", podczas gdy celem świadczenia przez organy państwa pomocy społecznej jest ochrona osoby zobowiązanej oraz kierowanie się w postępowaniu w sprawie świadczeń pomocy społecznej oraz dobro osób korzystających z tego rodzaju świadczeń"; II. naruszenie prawa materialnego tj: 1. art. 104 ust 4 ustawy dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. 2004 r., Nr 64, poz. 593) poprzez (cyt.): "jego niewłaściwe zastosowanie polegające błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, iż podejmując decyzję w swej istocie uznaniową, organ ustalił brak możliwości odstąpienia od żądania spłaty ostatniej raty świadczenia nienależnie pobranego od J. F. i zachodzi możliwość rozłożenia go na raty, a nadto organ administracji błędnie dokonał ustalenia okoliczności faktycznych w sytuacji Skarżącego iż mając na uwadze całokształt sytuacji zdrowotnej i materialnej Skarżącego J. F., "który utrzymuje się w większości ze świadczeń pomocy społecznej jest on osobą radzącą sobie i dbającą o własne interesy poprzez skuteczne wnoszenie wniosków do MOPS" i żądanie zwrotu nienależnie pobranego przez niego świadczenia nie stanowi dla niego nadmiernego obciążenia lub też nie niweczyłoby skutków udzielonej dotychczas mu pomocy, podczas gdy celem świadczenia przez organy państwa pomocy społecznej jest ochrona osoby zobowiązanej oraz kierowanie się w postępowaniu w sprawie świadczeń pomocy społecznej dobrem osób korzystających z tego rodzaju świadczeń"; 2. art. 2 ust 1 i 3 ustawy dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że (cyt.): "w sytuacji Skarżącego brak jest przesłanek do uznania, że znajduje się on w szczególnie trudnej sytuacji życiowej z powodu skutecznego składania wniosków do MOPS. Podczas gdy odstąpienie od żądania zwrotu ostatniej raty świadczenia nienależnie pobranego w formie zasiłku celowego jest uzasadnione sytuacją finansową, osobistą i zdrowotną oraz zmierzało do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych Skarżącego i miało na celu umożliwienie życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, co w konsekwencji skutkowało przekroczeniem granicy tzw. uznania administracyjnego przez organ administracyjny". Wskazując na powyższe zarzuty, autor skargi kasacyjnej wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego. Ponadto złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono dodatkową argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wywodził przede wszystkim, że rozpoznając wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, organ administracji zobligowany jest zbadać sytuację życiową wnioskodawcy, rozumianą jako sytuacja materialna, stan rodziny, stan zdrowotny, czy zdolność podjęcia zatrudnienia. Wydając decyzję odmowną, organ ma bowiem obowiązek uzasadnić, z jakiego powodu uznał, że szczególne okoliczności, określone w art. 104 ust. 4 u.p.s., nie zachodzą. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, w niniejszej sprawie organy nie sprostały temu zadaniu. Jak ustalono w sprawie, skarżący jest osobą chorą na schizofrenię. Organ prowadząc sprawę nie podjął jednak próby zweryfikowania istnienia innych schorzeń, na które powoływał się skarżący we wnioskach, a które to schorzenia wpływają na całokształt jego sytuacji życiowej, zawodowej, zdrowotnej i osobistej. W skardze kasacyjnej przywołano te schorzenia. Przedstawiono też charakterystykę schizofrenii jako choroby, opisano zaburzenia współistniejące, a także powiązane z nią problemy społeczne. W związku z powyższym autor skargi kasacyjnej podnosił, iż pracownicy organu administracji, mając do czynienia z osobą taką jak skarżący, nie powinni poprzestać na zapytaniu skarżącego o recepty i faktury na wskazywaną przez niego kwotę 300 zł, a ponadto powinni umożliwić skarżącemu przedstawienie dokumentacji medycznej. Skarżący cierpi na wiele schorzeń, które wymagają systematycznego przyjmowania leków i stałej opieki lekarzy specjalistów. Z aktualnej dokumentacji medycznej można więc uzyskać rzetelne informacje na temat leków, które przyjmuje skarżący. Nie wszystkie są refundowane przez Narodowy Fundusz Zdrowia. W niniejszej sprawie organy nie rozważyły w szczególności, czy odmowa odstąpienia od żądania zwrotu ostatniej raty świadczenia nienależnie pobranego w formie zasiłku stałego nie doprowadzi de facto do nieodwracalnych strat dla strony, a biorąc pod uwagę jej konkretną, bardzo trudną sytuację, nie spowoduje zagrożenia dla możliwości jej dalszej egzystencji, albo uniemożliwi zaspokajanie jej podstawowych potrzeb bytowych, w tym także wynikających z potrzeby zapewnienia leczenia, pożywienia, odzieży i obuwia, czy utrzymania gospodarstwa domowego bez zadłużenia. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Jak wynikało z bezspornych ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, Prezydent Miasta [...] decyzją z 22 sierpnia 2012 r. orzekł o przyznaniu J. F. świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego wraz z opłacaniem składek na ubezpieczenie zdrowotne od 1 lipca 2012 r. na stałe. Następnie decyzją z 3 listopada 2017 r. organ I instancji orzekł: w pkt 1) że świadczenie z pomocy społecznej wypłacone skarżącemu w formie zasiłku stałego za okres od 1 listopada 2014 r. do 31 października 2015 r. w łącznej kwocie 2.891,51 zł stanowi świadczenie nienależnie pobrane; w pkt 2) o nałożeniu obowiązku zwrotu kwoty 2.891,51 zł w terminie 14 dni od uprawomocnienia się decyzji; w pkt 3) iż nienależnie pobrane składki zdrowotne za okres od 1 listopada 2014 r. do 31 października 2015 r. zostaną odpowiednio skorygowane w ZUS. Z kolei decyzją z 11 grudnia 2018 r. odmówiono stronie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia i pouczono o możliwości rozłożenia zadłużenia na raty, zaś decyzją z 13 stycznia 2019 r. należność z tytułu świadczenia nienależnie pobranego w formie zasiłku stałego, rozłożono na 20 rat: 19 rat po 10.00 zł miesięcznie, ostatnia 20 rata w kwocie 2701,51 zł. Natomiast decyzją z 27 stycznia 2021 r. Prezydent Miasta [...], po rozpoznaniu wniosku skarżącego o odstąpienie od żądania zwrotu ostatniej raty świadczenia nienależnie pobranego w kwocie 2701,51 zł: 1. odmówił odstąpienia od żądania zwrotu ostatniej raty świadczenia nienależnie pobranego w formie zasiłku stałego ustaloną decyzją Prezydenta z dnia 13 maja 2019 r., 2. należność z tytułu świadczenia nienależnie pobranego w kwocie 2701,51 zł ustaloną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 3 listopada 2017 r. rozłożył na 24 raty: - dwadzieścia trzy raty po 10,00 zł miesięcznie, - ostatnia dwudziesta czwarta rata w kwocie 2471,50 zł, płatnych w terminie do 30-go każdego miesiąca, począwszy od lutego 2021 r. 3. decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Rozpoznając odwołanie skarżącego, Kolegium, decyzją z 18 marca 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J. F. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i o odstąpienie od żądania zwrotu ostatnich czterech rat z tytułu nienależnie pobranych świadczeń lub o umorzenie w całości ostatnich czterech rat. Podkreślił, że od organu domagał się odstąpienia od żądania zwrotu ostatniej raty, a nie rozłożenia jej na raty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej wskazać należy, że została ona oparta o obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. W ramach zarzutów kasacyjnych, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a., a z argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wynika, że skarżący zarzuca także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Z analizy skargi kasacyjnej wynika, że istota zarzutu naruszenia przepisów postępowania sprawdza się do wytknięcia Sądowi I instancji zaakceptowania poczynionych przez organy administracyjne ustaleń stanu faktycznego oraz dokonanej przez nie oceny materiału dowodowego, pomimo tego, że nie można przyjąć, że w sprawie zostało wykazane, że nie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, w tym że nie zachodzi przypadek wskazujący, że żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie z tytułu nienależnie pobranych świadczeń stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub niweczyłoby skutki udzielonej pomocy. Odniesienie się do powyższego zarzutu wymaga przypomnienia, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej w sprawie decyzji jest art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm.; dalej jako "u.p.s.", zgodnie z którym w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Podkreślenia wymaga też, że w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano wykładni art. 104 ust. 4 u.p.s., w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny przyjął -jako własną - wykładnię tej normy prawnej, dokonaną przez Sąd I instancji. Sąd ten w tym zakresie wskazał zaś, że zasadą wynikającą z art. 98 u.p.s., jest, że świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Organy administracji, orzekając o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, mają obowiązek odpowiedniego stosowania przepisu art. 104 ust. 4 u.p.s. Sąd I instancji, odwołując się do rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartych w wyroku z 28 kwietnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 6/20), podkreślił, że celem art. 104 ust. 4 u.p.s. jest ochrona osoby zobowiązanej do zwrotu pobranych świadczeń, co wiąże się z kolei z określoną w art. 100 ust. 1 zasadą kierowania się w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej dobrem korzystających z niej osób. Z treści art. 104 ust. 4 tej ustawy wynika również, że organ zobowiązany jest zatem do wszechstronnego rozważenia przesłanek w przepisie tym wymienionych. Wskazane przesłanki interpretować należy zgodnie z założeniami i celami ustawy o pomocy społecznej, w szczególności mając na względzie cele pomocy społecznej określone w jej art. 2 ust. 1. Należy również pamiętać, że zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia się (art. 3 ustawy). Powyższe oznacza ciążący na organie właściwym do rozpatrzenia wniosku obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy - aktualnej sytuacji zainteresowanego – także w kontekście powołanych przepisów ustawowych. Sąd Wojewódzki zwrócił również uwagę, że decyzje wydane na podstawie art. 104 ust. 4 u.p.s. mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że po dokonaniu ustalenia, że strona spełnia przesłanki normatywne, od zaistnienia których uzależniona jest możliwość zastosowania instytucji z art. 104 ust. 4 cyt. ustawy, organ nie ma obowiązku orzekać zgodnie z wnioskiem strony. Zatem, nawet trudna sytuacja bytowa osoby zobowiązanej, nie zwalnia z obowiązku zwrotu świadczenia. Znaczny ciężar związany z wykonaniem tego obowiązku nie jest jeszcze równoznaczny ze "szczególnym przypadkiem", o którym mowa w tym przepisie. Jeżeli więc organy przeprowadzą prawidłowo postępowanie wyjaśniające i uargumentują w sposób przekonujący swoją decyzję wydaną w granicach przysługującego im uznania, to sąd administracyjny nie ma podstaw do zakwestionowania takiej decyzji i oceny jej słuszności. Kolejno podkreślenia wymaga, że skarga kasacyjna nie kwestionuje przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń w odniesieniu do sytuacji życiowej i finansowej skarżącego, a dotyczących tego, że skarżący ma 50 lat, prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, mieszka w jednopokojowym lokalu własnościowym o powierzchni 34,36 m² oraz posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności orzeczony na stałe. Nie jest także sporne w sprawie, że skarżący od wielu lat utrzymuje się wyłącznie z pomocy społecznej, korzystając nie tylko z zasiłku stałego i pielęgnacyjnego, ale także z innych form pomocy w postaci zasiłków celowych na zakup żywności, obuwia, czy dodatku mieszkaniowego. W tym zakresie organy oparły się na wywiadzie środowiskowym, który nie został zakwestionowany przez skarżącego. Wobec powyższego nie można zgodzić się ze skarżącym, że Sąd I instancji dowolnie przyjął, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że rozłożenie na raty podlegającej zwrotowi kwoty (ostatniej raty) odpowiada sytuacji życiowej skarżącego, a wysokość i liczba rat wskazuje na możliwość sprostania obowiązkowi, który został na niego nałożony. Prawidłowo przy tym Sąd I instancji przyjął, że nie ma tu znaczenia, że wolą skarżącego było odstąpienie od żądania spłaty ostatniej raty świadczenia nienależnie pobranego. Organ ustalił bowiem, że nie ma możliwości odstąpienia od żądania spłaty ostatniej raty, ale zachodzi możliwość rozłożenia na raty. Taką możliwość daje organowi art. 104 ust. 4 u.p.s. Zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący braku ustalenia wszystkich elementów stanu faktycznego sprawy, w tym określenia aktualnych dochodów i sytuacji zdrowotnej skarżącego, należało przy tym uznać za gołosłowny. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikają bowiem, mające potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, okoliczności, że organy obu instancji ustaliły łączny miesięczny dochód skarżącego (w kwocie 701 zł) oraz nie zakwestionowały, że skarżący znajduje się w trudnej sytuacji zdrowotnej. Nie można też zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że obowiązkiem organów administracyjnych było nie tylko wezwanie skarżącego do przedstawienia recepty i faktury na wskazywaną przez niego kwotę 300 zł, ale także umożliwienie mu przedstawienie dokumentacji medycznej dotyczącej jego stanu zdrowia. Materiał dowodowy wskazuje, że skarżący nie wykazał okoliczności ponoszenia kosztów wykupu leków, co oznacza, że prawidłowo organy oceniły tę okoliczność, a Sąd I instancji prawidłowo tę ocenę zaaprobował. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie. Sąd Wojewódzki i organy administracyjne rozważyły, czy odmowa odstąpienia od żądania zwrotu ostatniej raty świadczenia nienależnie pobranego w formie zasiłku stałego nie zniweczy skutków udzielonej pomocy skarżącemu, w tym czy nie spowoduje zagrożenia dla możliwości jego dalszej egzystencji albo uniemożliwi mu zaspokajanie podstawowych potrzeb bytowych, a w uzasadnieniu decyzji wskazały motywy podjętych rozstrzygnięć. Organy i Sąd Wojewódzki wskazały, że skarżący, chociaż utrzymuje się w znacznej części ze świadczeń pomocy społecznej, to jest osobą radzącą sobie i dbającą o własne interesy, skutecznie wnosząc do MOPS wnioski o przyznanie różnych form pomocy w postaci zasiłków czy dodatków. Z oceną tą należy zgodzić się. Na żadnym etapie postępowania administracyjnego ani sądowego skarżący nie przedstawił dodatkowych dokumentów obrazujących stan jego zdrowia oraz ponoszone przez niego koszty zakupu leków. Nie zostało więc skutecznie podważone stanowisko Sądu I instancji, że organy wydając decyzje w ramach uznania administracyjnego, wyjaśniły wszystkie okoliczności faktyczne oraz zbadały i rozważyły w sposób wyczerpujący przesłanki przemawiające za zajętym stanowiskiem. Wobec tego prawidłowa jest ocena Sądu I instancji i organów administracyjnych, że sytuacja skarżącego nie uzasadnia odstąpienia od żądania spłaty ostatniej raty. Sąd I instancji zasadnie zaznaczył również, że w niniejszej sprawie rata miesięczna wyniosła 5 zł, a łączna kwota rat ustalona w czterech sprawach rozpoznanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wynosi 30 zł miesięcznie (sygn. akt VIII SA/Wa 445/21, VIII SA/Wa 446/21, VIII SA/Wa 447/21 i VIII SA/Wa 448/21, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a nie mógł więc odnieść spodziewanego skutku. Takiego skutku nie mogły również przynieść zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 104 ust. 4 i art. 2 ust. 1 i 3 u.p.s. W odniesieniu do tego ostatniego przepisu należy wyjaśnić, że zarzut jego naruszenia został niedbale sformułowany, ponieważ art. 2 u.p.s. składa się z dwóch ustępów, a zatem nie można było zarzucać naruszenia art. 2 ust. 3 u.p.s. Autor skargi kasacyjnej jako formę naruszenia art. 104 ust. 4 i art. 2 ust. 1 u.p.s. wskazał ich niewłaściwe zastosowanie. Przede wszystkim podkreślenia więc wymaga, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z: 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12, 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1506/09, 11 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1972/11, 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09). Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej, czego w niniejszej sprawie skutecznie nie uczyniono, w konsekwencji podniesiony w tym zakresie zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł osiągnąć skutku. Ponadto analiza skargi kasacyjnej wskazuje, że w ramach tych zarzutów autor skargi kasacyjnej w istocie kwestionuje ocenę okoliczności stanu faktycznego. Podnosi bowiem przyjęcie przez Sąd I instancji błędnej oceny co do okoliczności wskazujących, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki odstąpienia od żądania spłaty ostatniej raty świadczenia nienależnie pobranego, a zachodzi możliwość rozłożenia go na raty, a ponadto, że organ prawidłowo ustalił okoliczności faktyczne sprawy i stwierdził, że w sytuacji zdrowotnej i materialnej skarżącego, żądanie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia nie stanowi dla niego nadmiernego obciążenia lub też nie niweczyłoby skutków udzielonej mu dotychczas pomocy. Autor skargi kasacyjnej wskazuje ponadto na niewłaściwe uznanie przez Sąd I instancji, że skarżący nie znajduje się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej ze względu na to, że skutecznie składa wnioski do MOPS, tymczasem sytuacja finansowa, osobista i zdrowotna skarżącego wskazuje, że odstąpienie od żądania zwrotu świadczenia albo umorzenie kwoty świadczenia zmierzało do zaspokojenia jego niezbędnych potrzeb życiowych i miało na celu umożliwienie życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. W konsekwencji, zdaniem autora skargi kasacyjnej, prowadziło to do przekroczenia przez organ granicy tzw. uznania administracyjnego. W związku z tym należy wskazać, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 717/12, wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I GSK 934/12). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob.: wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12, wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2747/12; wyrok NSA z 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2327/1). Jeżeli zatem skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Za stanowiskiem skarżącego bynajmniej nie przemawia regulacja art. 2 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którą pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Norma art. 2 ust. 1 u.p.s. określa cele pomocy społecznej jako instytucji polityki społecznej państwa i nie stanowi źródła samodzielnych roszczeń dla ubiegających się o pomoc. Natomiast wydając decyzję z zakresu pomocy społecznej organ powinien kierować się przesłankami ustawowymi, w tym także zasadami zawartymi w art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s., dostosowując rodzaj i rozmiar świadczeń do okoliczności. Sąd I instancji ocenił, że w sprawie organ wziął pod rozwagę zasady dotyczące wymiaru świadczeń. W tej sytuacji zarzut powinien być skierowany przeciwko skonkretyzowanemu argumentowi, postawiony w sposób tak ogólny nie poddaje się weryfikacji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.