I OSK 495/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu K. i Starosty K. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1882/17 w sprawie ze skarg T. S., J. S., Domu Pomocy Społecznej w W., Powiatu K. i Starosty K. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 sierpnia 2017 r., nr GZ.rn.625.231.2013 w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 3 lipca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1882/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. S., J. S., Domu Pomocy Społecznej w W., Powiatu K. i Starosty K. – wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 sierpnia 2017 r. nr GZ.rn.625.231.2013 w przedmiocie reformy rolnej. W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik Powiatu K. i Starosty K. – wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, zarzucił naruszenie: - prawa materialnego, tj. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) – dalej ppsa, w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, z późn. zm.) poprzez błędne jego zastosowanie skutkujące uznaniem, że zespół parkowo - dworski wchodzący w skład Dóbr Ziemskich W., gm. B., stanowiący byłą własność I. K., o łącznej pow. 7,3174 ha zawierający się w działce ewidencyjnej nr [...], działce ew. nr [...] oraz w części działki ew. nr [...] oznaczonej na mapie przybliżonych granic zespołu dworsko - parkowego w "...", na aktualnej mapie ewidencyjnej, stanowiącej załącznik do decyzji, w granicach konturu oznaczonego literami a-b-c-d-e-f-g-h-i-j-k-l-m-n-o-p-a nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej z uwagi na fakt, iż nie miał charakteru nieruchomości rolnej, ani też nie był powiązany z pozostałą częścią nieruchomości rolnej w sytuacji, gdy podstawowe znaczenie dla ustalenia czy dana nieruchomość podpadała pod działanie reformy rolnej było kryterium obszarowe, tj. czy rozmiar łączny nieruchomości ziemskiej przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych oraz jakie miało być przeznaczenie nieruchomości po przejęciu jej dekretem PKWN, - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 w zw. z art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 kpa polegające na wybiórczej analizie przez Sąd I instancji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. nie wzięcie pod uwagę i pominięcie przy ocenie sprawy znajdujących się w aktach sprawy dokumentów dot. danych historycznych, z których wynika jakie było przeznaczenie zespołu dworsko - parkowego, jego sposób użytkowania oraz w jaki sposób zarządzane było gospodarstwo rolne, kto zarządzał tym gospodarstwem podczas gdy okoliczności te miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia czy pomiędzy zespołem parkowo - dworskim a pozostałą częścią nieruchomości istniał bądź nie związek funkcjonalny i błędnym uznaniu, że nieruchomość w postaci zespołu parkowo - dworskiego nie stanowiła nieruchomości rolnej, a także brak jest związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem parkowo - dworskim a częścią gospodarczą wchodzącą w skład Dóbr Ziemskich W., b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa w zw. z art. 28 i art. 29 kpa poprzez błędne przyjęcie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a wyrażające się w tym, iż Powiat K. jako osoba prawna brał udział w postępowaniu, bowiem doręczenie decyzji organu I instancji z uwagi na dwukrotne wskazanie w rozdzielniku decyzji daje asumpt do uznania, iż został ustalony prawidłowo krąg podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu w sytuacji, gdy status prawny Starosty nie jest tożsamy ze statusem prawnym Zarządu Powiatu, który jest organem kolegialnym a nadto, Starosta, jako członek kolegialnego organu nie posiada samodzielnych uprawnień do reprezentowania Powiatu, co w konsekwencji oznaczało, że uczestnicząc w postępowaniu administracyjnym mógł reprezentować samodzielnie jedynie Skarb Państwa, jako jego statio fisci, a Powiat K., jako właściciel nieruchomości, pozbawiony był udziału w postępowaniu i możliwości obrony swych praw, c) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 134 § 1 ppsa poprzez ich niezastosowanie i oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi Powiatu K., w sytuacji gdy postępowanie administracyjne toczyło się bez udziału Powiatu K. - aktualnego właściciela nieruchomości objętej postępowaniem, który to w związku ze zbiegiem przysługujących mu uprawnień do wzruszenia zaskarżonej decyzji (trybu administracyjnego i trybu weryfikacji decyzji przed sądami administracyjnymi) skorzystał z prawa zaskarżenia decyzji skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stawiając zaskarżonej decyzji zarzut braku jego udziału w postępowaniu administracyjnym, co powinno skutkować uwzględnieniem skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku. W piśmie z 20 grudnia 2019 r. pełnomocnik T. S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, wskazując na okoliczności mające przemawiać za niezasadnością zarzutów kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, Powiat K. nie był pozbawiony reprezentacji w postępowaniu administracyjnym. O ile bowiem organem wykonawczym powiatu jest jego zarząd, zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 2 i art. 26 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 1526), o tyle to starosta reprezentuje powiat na zewnątrz, co wprost wynika z art. 34 ust. 1 powołanej ustawy. Nie można również podzielić argumentów skargi kasacyjnej o uznaniu zespołu dworsko – parkowego za podpadający pod działanie przepisów dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (w pierwotnym brzmieniu), na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 3, poz. 9), w cytowanym wyżej art. 2 ust. 1 lit. e dekretu skreślono słowa "o charakterze rolniczym". Powołana zmiana nie stanowiła jednak kolejnej reformy rolnej, lecz dotyczyła reformy rolnej wynikającej z dekretu z dnia 6 września 1944 r. O ile więc reformą rolną objęto – w myśl cytowanego wyżej art. 2 ust. 1 lit. e - nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, to w wyniku dokonanej zmiany tego przepisu, za nieruchomości ziemskie o rolniczym charakterze należało uznać także takie nieruchomości, które wprawdzie nie miały charakteru rolniczego, ale pozostawały z rolniczą częścią majątku ziemskiego w nierozerwalnym związku funkcjonalnym, w ramach którego nieruchomości nierolnicze nie mogły być samodzielnie wykorzystywane w oderwaniu od części rolniczej, jak również część majątku ziemskiego o charakterze rolniczym nie mogła prawidłowo funkcjonować bez nieruchomości nierolniczych. Ukształtowane w wieloletnim już orzecznictwie sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego pojęcie "nierozerwalny związek funkcjonalny" służy zatem prawidłowemu dokonaniu wykładni art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, uwzględniającej powołaną wyżej zmianę tego przepisu dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r., przyjmując przeprowadzenie jednej reformy rolnej w jednej dacie, to jest w dniu 13 września 1944 r., jako dniu wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W świetle przedstawionego rozumienia pojęcia "związek funkcjonalny" wypracowanego w dotychczasowym orzecznictwie sądowym, które przedstawił także Sąd pierwszej instancji, skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby zespół parkowo - dworski wchodzący w skład Dóbr Ziemskich W., gm. B., był lub mógł być wykorzystywany do produkcji rolniczej. Skarżący kasacyjnie nie wykazał również, aby pozostała część majątku wykorzystywana do produkcji rolniczej nie mogła funkcjonować bez zespołu dworsko – parkowego. Jeżeli bowiem związek funkcjonalny w ramach przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej miał polegać na wzajemnych powiązaniach obu wskazanych części tego majątku, to nawet jeśli zespół dworsko – parkowy nie mógł prawidłowo funkcjonować bez części rolniczej, to jednak w żaden sposób nie wykazano, aby część rolnicza nie mogła prawidłowo funkcjonować bez części dworsko – parkowej. Z podanych przyczyn, na podstawie art. 184 w zw. z art. 193 zdanie drugie ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.