I OSK 483/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Go 606/23 w sprawie ze skargi M. S. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 24 kwietnia 2019 r. nr VIII.157.2019 w przedmiocie zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. S. na rzecz Miasta [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2023 r. (sygn. akt II SA/Go 606/23), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę M. S. na uchwałę Rady Miasta Zielonej Góry z dnia 24 kwietnia 2019 r. nr VIII.157.2019 w przedmiocie zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, M. S. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, to jest: 1. § 23 uchwały z dnia 24 kwietnia 2019 r. nr VIII.157.2019 (dalej: "uchwała") w zw. z art. 922 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks Cywilny (dalej: k.c.) - poprzez błędną wykładnię tj. przyjęcie że pod pojęciem "najemcy" rozumie się jedynie najemców, którzy jednocześnie złożyli wniosek w chwili wejścia w życie ww. uchwały pomimo że pod tym pojęciem należy rozumieć następców prawnych tych najemców a więc osób będących najemcami w chwili wejścia w życie ww. uchwały (którym to najemcą była skarżąca) nawet w sytuacji, gdy wniosek złożyli ich poprzednicy prawni, 2. § 23 uchwały w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (dalej: "u.g.n.") w zw. z art. 922 k.c. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegającą na jego niezastosowaniu tj. błędnym uznaniu, że uprawienie najemcy do pierwszeństwa sprzedaży lokalu ma znaczenie dla zastosowania § 23 uchwały, pomimo że nawet gdy ww. pierwszeństwo aktualizuje się dopiero wówczas, gdy gmina wyrazi swą wolę sprzedaży lokalu, to nie ma to znaczenia dla ustalania kręgu osób, o których mowa w § 23 uchwały bowiem dotyczy on stosowania nowej uchwały z 2019 r. a nie rozstrzyga o pierwszeństwie w sprzedaży lokalu, 3. art. 34 ust. 4 u.g.n. i § 23 uchwały - poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w sprawie nie doszło do uruchomienia procedury zbycia przedmiotowego lokalu mieszkalnego, podczas gdy procedura została uruchomiona w momencie złożenia wniosku o wykup lokalu przez M.S., 4. art. 922 § 1 k.c. w zw. z § 23 uchwały - poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w skład spadku po M.S. nie wchodziła ekspektatywa prawa do pierwszeństwa nabycia lokalu położonego przy ul. [...] w Zielonej Górze oraz prawo do skorzystania przez zajmujących lokal z bonifikaty na mocy przepisu przejściowego - § 23 Uchwały, podczas gdy ekspektatywa prawa pierwszeństwa weszła w skład spadku po M. S. a w konsekwencji M. S. weszła w prawa i obowiązki M. S. również w zakresie spełnienia warunków, o których mowa w § 23 uchwały. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, M. S. wnosiła o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności § 23 zaskarżonej uchwały oraz załącznika do niej (cyt.): "w szczególności w zakresie wyłączającym zastosowanie przepisów uchwały do sprzedaży lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...], o sprzedaż których najemca/spadkodawca Pan M. S. wystąpił z wnioskiem przed dniem podjęcia i wejścia w życie zaskarżonej uchwały". Ponadto skarżąca wnosiła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz opłatą skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł i rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Oświadczyła bowiem, że zrzeka się prawa do żądania przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Prezydent Miasta Zielonej Góry, reprezentujący Radę Miasta, wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej wraz zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te zostały oparte jedynie na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego. Okoliczność ta zaś miała w niniejszej sprawie istotne znaczenie. Brak bowiem zarzutów procesowych skutkował tym, że ustalenia faktyczne, dokonane przez Sąd Wojewódzki były dla składu orzekającego wiążące. W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki ustalił, że M. S. była spadkobierczynią (żoną) zmarłego w 2018 r. M. S., który był najemcą lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku położonym w Zielonej Górze przy ul. [...]. M. S. w dniu 18 czerwca 2015 r. złożył zaś wniosek o sprzedaż w/w lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi, pismem z dnia 28 lipca 2015 r., Prezydent Miasta Zielonej Góry poinformował jednak najemcę lokalu, iż nie ma możliwości realizacji jego wniosku, gdyż Miasto nie posiada udziałów w nieruchomości wspólnej. Dopiero po uregulowaniu stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości M. S. miał być poinformowany o możliwościach sprzedaży wspomnianego wyżej lokalu. Jak ustalił następnie Sąd Wojewódzki, z uwagi na to, że Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości położonych w Zielonej Górze przy ul. [...] nr [...] była duża, kwestia związana z ustaleniem udziałów w nieruchomości wspólnej trwała bardzo długo i ostatecznie została rozstrzygnięta dopiero przez sąd. W związku z tym uregulowanie, związane ze zmianą udziałów w w/w nieruchomości wspólnej nastąpiło dopiero poprzez zawarcie w dniu 6 grudnia 2019 r. aktu notarialnego a następnie dokonanie związanych z tym aktem wpisów do ksiąg wieczystych, a co miało miejsce dopiero na początku 2020 r. Jednocześnie w dniu 24 kwietnia 2019 r. Rada Miasta Zielonej Góry – działając na zasadzie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506, dalej: "u.s.g.") oraz art. 34 ust. 6, art. 37 ust. 3 i 4 i art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm, dalej: "u.g.n.") - podjęła uchwałę nr VIII.157.2019 w sprawie zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości, która zastąpiła poprzednio obowiązująca w tej materii uchwałę z dnia 25 listopada 2008 r. nr XXXV/483/08. W nowej zaś uchwale (stanowiącej akt prawa miejscowego) został zawarty przepis przejściowy - w § 23, w którym postanowiono, że (cyt.): "Przepisów uchwały nie stosuje się do sprzedaży lokali, o sprzedaż których najemcy wystąpili z wnioskiem przed dniem podjęcia uchwały". Ponadto w załączniku do tej uchwały nie został wymieniony budynek, w którym znajdował się lokal mieszkalny najmowany obecnie przez skarżącą, a co – w przypadku sprzedaży tego lokalu - pozbawiało ją otrzymania stosownej bonifikaty od ceny sprzedaży. Jak bowiem również ustalił Sąd Wojewódzki, M. S. w dniu 15 czerwca 2022 r. złożyła wniosek o sprzedaż lokalu, znajdującego się w budynku położonym w Zielonej Górze przy ul. [...]. W takiej zatem sytuacji Sąd Wojewódzki uznał skargę M. S. na § 23 uchwały Rady Miasta Zielona Góra z dnia 24 kwietnia 2019 r. nr VIII.157.2019 w przedmiocie zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości oraz na treść załącznika do tej uchwały - w zakresie wyłączającym możliwość zastosowania jej postanowień do lokalu najmowanego przez skarżącą, za nieuzasadnioną. Zdaniem bowiem Sądu Wojewódzkiego, rada gminy miała kompetencję do określenia zasad zbycia nieruchomości wchodzących w zasób gminny a która to kompetencja wynikała z treści art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g. Przeznaczenie nieruchomości do obrotu należało bowiem wyłącznie do ich właściciela, czyli gminy. W tym uprawnieniu mieściło się też prawo do wycofania określonych lokali z zamiaru ich sprzedaży, a także sformułowanie dodatkowych uwarunkowań ich sprzedaży bo wiązało się to z obowiązkiem racjonalnego gospodarowania mieniem gminy, w tym jej zasobem mieszkaniowym. Unormowania, jakie kategorie lokali mieszkalnych zostają włączone lub wyłączone ze sprzedaży, jak podkreślił Sąd Wojewódzki, mieściło się zatem w zakresie upoważnienia ustawowego gminy. Natomiast organ wykonawczy gminy, gospodarując mieniem komunalnym, w rozumieniu art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.s.g., miał prawo decydować o tym, które konkretne lokale mieszkalne z kategorii lokali dopuszczonych przez radę do zbycia, należało przeznaczyć do sprzedaży lub z tej sprzedaży wycofać. Ponadto jak wyjaśnił Sąd Wojewódzki, po myśli art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., ustawodawca zastrzegł wprawdzie na rzecz najemców lokali mieszkalnych pierwszeństwo ich nabycia, ale w sytuacji, gdy gmina, będąca ich właścicielem, wyrazi wolę ich sprzedaży. Zatem pierwszeństwo nabycia lokalu polegało na zakazie dysponowania nim w sposób naruszający owo pierwszeństwo. Z przepisu tego nie wynikało więc roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży, a jedynie pierwszeństwo nabycia nieruchomości, jeżeli została ona przez właściwy organ przeznaczona do sprzedaży. Złożenie przez najemcę wniosku o wykup mieszkania nie kreowało zatem po jego stronie uprawnienia do domagania się zbycia na jego rzecz wynajmowanego lokalu. W konsekwencji więc wyłączenie ze sprzedaży określonych lokali nie naruszało jeszcze interesu prawnego najemcy tego lokalu. Według bowiem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, uprawnienie najemcy aktualizuje się dopiero wówczas, gdy gmina wyrazi swą wolę sprzedaży lokalu. Momentem tym nie jest zaś – jak zaakcentował Sąd Wojewódzki - skierowanie określonej nieruchomości do sprzedaży, ani nawet sporządzenie i podanie do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do zbycia lub oddania w: użytkowanie, najem, dzierżawę lub użyczenie, lecz dopiero złożenie, w trybie art. 34 ust. 4 u.g.n., oświadczenia przez osobę korzystającą z pierwszeństwa, że wyraża zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w ustawie, a zatem określoną w wykazie sporządzonym na podstawie art. 35 ust. 1 u.g.n. Sąd Wojewódzki ustalił zatem, że w sprawie nie doszło do uruchomienia "procedury zbycia" przedmiotowego lokalu mieszkalnego stosownie do wymogów określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, gdyż (cyt.): "Jak wskazał w odpowiedzi na skargę organ, Prezydent Miasta Zielona Góra nie wydał zarządzenia o przeznaczeniu do sprzedaży lokalu mieszkalnego położonego w Zielonej Górze przy ul. [...]. Nie mogło zatem dojść do trybu określonego w art. 34 ust. 4 u.g.n. Należy zatem stwierdzić, że sam fakt złożenie przez najemcę M. S., którego spadkobiercą jest M. S. wniosku o wykup przedmiotowego lokalu mieszkalnego nie spowodowało powstania (aktualizacji) ustawowego pierwszeństwa w nabyciu wynajmowanego lokalu." Ponadto Sąd Wojewódzki przyjął, że prawo pierwszeństwa nie stanowi ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej, bowiem jej powstanie wymaga sprecyzowania essentialia negotii umowy sprzedaży i złożenia oświadczenia woli najemcy o akceptacji tych warunków. Taki pogląd – jak dodał przy tym Sąd – został także wyrażony w orzecznictwie cywilnym, które stoi na stanowisku, iż z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. nie wynika roszczenie najemcy o wykup lokalu mieszkalnego ani obowiązek Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego zawarcia stosownej umowy (vide: wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2018 r., 609/17, Lex nr 2571555). Z tego zatem powodu Sąd Wojewódzki nie podzielił poglądu skarżącej, że w skład spadku po M. S. wchodziła - w rozumieniu art. 922 § 1 k.c. - ekspektatywa prawa do pierwszeństwa nabycia lokalu położonego przy ul. [...] w Zielonej Górze. Tym samym § 23 zaskarżonej uchwały, wprowadzając regulację intertemporalną dopuszczającą - we wskazanym zakresie - zastosowanie w dalszym ciągu uchylonej uchwały Rady Miasta Zielona Góra Rady Miasta Zielona Góra z dnia 25 listopada 2008 r. nr XXXV/483/08 w sprawie zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości, nie naruszał – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - praw nabytych przez skarżącą (art. 2 Konstytucji RP) a zatem nie naruszał art. 922 § 1 k.c. Sąd Wojewódzki uznał także, iż nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności załącznika do zaskarżonej uchwały w szczególności w zakresie wyłączającym zastosowanie przepisów tej uchwały do sprzedaży lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...]. Sąd wyjaśnił w tym miejscu, że zgodnie z § 13 omawianej uchwały, przy sprzedaży lokali mieszkalnych znajdujących się w budynkach wymienionych w załączniku do uchwały, na rzecz ich najemców, stosuje się bonifikatę od ceny sprzedaży lokali w wysokości 95% dla lokali o powierzchni do 80m2 oraz 90% dla lokali o powierzchni powyżej 80m2. Według zaś § 14 zaskarżonej uchwały, nie stosuje się bonifikaty od ceny sprzedaży lokali mieszkalnych na rzecz ich najemców w przypadku lokali położonych w budynkach niewymienionych w załączniku do uchwały. W rozpoznawanej sprawie było zaś bezsporne, że lokal, najmowany przez skarżącą znajdował się w budynku, który nie został wymieniony w załączniku do zaskarżonej uchwały. Oznaczało to, że w przypadku jego sprzedaży nie będzie udzielona skarżącej bonifikata. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego takie unormowanie odpowiadało treści art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n., który stanowił, że właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny. Natomiast ust. 1b tego artykułu przewidywał, że w zarządzeniu wojewody albo uchwale rady lub sejmiku, o których mowa w ust. 1, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Zarządzenie wojewody albo uchwała rady lub sejmiku stanowi akt prawa miejscowego lub może dotyczyć indywidualnych nieruchomości. W związku z tym – jak podkreślił Sąd Wojewódzki – skoro z powołanych przepisów wynikało, że organ gminy nie miał w tym przypadku obowiązku udzielania bonifikaty to mógł on o tym decydować w ramach wykonywania swoich uprawnień właścicielskich swobodnie, choć nie dowolnie. Ograniczały go bowiem zasady, wynikające z obowiązujących przepisów prawa, w tym z Konstytucji RP. W tym miejscu Sąd Wojewódzki odwołał się zatem do treści odpowiedzi na skargę, a w której (wskazując na uzasadnienie do uchwały z dnia 24 kwietnia 2019 r.) wyjaśniono, że bezprzetargowa sprzedaż lokali mieszkalnych ze znaczną bonifikatą doprowadziła w Zielonej Górze do drastycznego zmniejszenia liczby komunalnych lokali mieszkalnych, a ilość osób oczekujących na przydział zwiększała się. Dlatego też Rada Miasta uznała, że uprawnienie do otrzymania bonifikaty przy sprzedaży lokalu komunalnego będzie dotyczyło tych budynków, w których znajduje się jeden lokal komunalny. Rada Miasta podnosiła bowiem, że miała w tym przypadku na względzie koszty administrowania lokalami komunalnymi. Niezależnie bowiem od tego czy w budynku jest jeden, czy kilka lokali komunalnych, obsługa: administracyjna, konserwatorska i remontowa budynku prowadzona jest na bieżąco, a co w przypadku jednego lokalu generuje znaczne koszty. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Wojewódzki zatem uznał, że wyłączenie prawa do bonifikaty przy sprzedaży określonej kategorii lokali było w tym przypadku dopuszczalne, gdyż zastosowano tu racjonalne i przejrzyste kryteria. Miasto Zielona Góra, decydując o wyborze lokali do sprzedaży z bonifikat, miała na względzie cel w postaci zmniejszenia kosztów generowanych przez ww. lokale a także konieczność zapewnienia odpowiedniej ilości liczby lokali komunalnych. Przeznaczenie do sprzedaży z bonifikatą wyłącznie tych ostatnich lokali, znajdujących się w budynkach wymienionych w załączniku do uchwały, było zrozumiałe i uzasadnione przesłanką o charakterze ekonomicznym. Zróżnicowanie sytuacji prawnej najemców lokali komunalnych nie miało zatem charakteru arbitralnego. Nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że obowiązkiem jednostki samorządu terytorialnego było prowadzenie racjonalnej polityki komunalnej, która uzależniona była od posiadanych środków na realizację potrzeb mieszkaniowych jej mieszkańców. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca praktycznie powtórzyła część argumentacji przytoczonej w skardze wniesionej do Sądu Wojewódzkiego. W szczególności twierdziła bowiem, że fakt złożenia przez najemcę lokalu - M. S., którego ona była spadkobierczynią, wniosku o wykup przedmiotowego lokalu był wyrazem chęci skorzystania z przysługującego mu prawa pierwszeństwa, a co w konsekwencji uruchomiło procedurę przygotowania sprzedaży tego lokalu. Prawo pierwszeństwa w nabyciu wynajmowanego lokalu - zdaniem skarżącej - nie powstawało przy tym w momencie złożenia wniosku o wykup przedmiotowego lokalu, lecz przysługiwało - z mocy samego prawa - po spełnieniu jednej z trzech przesłanek ujętych w art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami a którą w tym przypadku stanowił fakt, że M. S. był najemcą lokalu. Ponadto skarżąca podkreślała również, że spadkobiercy wchodzą w sytuację prawną, w jakiej pozostawał spadkodawca, w konsekwencji czego w skład spadku wchodzą nie tylko prawa i obowiązki, ale również uzasadnione prawnie nadzieje na nabycie prawa (ekspektatywy). Dlatego też – w ocenie skarżącej - w skład spadku po M.S. wchodziła również ekspektywa prawa pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości. Poza tym strona skarżąca kwestionowała pogląd Sądu Wojewódzkiego, iż w sprawie nie doszło do uruchomienia "procedury zbycia" przedmiotowego lokalu bowiem Prezydent Miasta Zielona Góra nie wydał zarządzenia o przeznaczeniu do sprzedaży lokalu mieszkalnego położonego w Zielonej Górze przy ul. [...]. Zdaniem strony skarżącej, (cyt.): "Wojewódzki Sąd Administracyjny pomija jednak chronologię wydarzeń nie dostrzegając tym samym błędów w postępowaniu organu". Skoro bowiem organ powiadomił M. S., że po uregulowaniu stanu prawnego nieruchomości zostanie on poinformowany o możliwości sprzedaży lokalu, to (cyt.): "Tym samym organ przewidywał, iż rozpoczęta już wcześniej procedura sprzedaży nieruchomości będzie kontynuowana". Biorąc powyższe pod uwagę, skład orzekający uznał, że w analizowanym przypadku zasadnicze znaczenie miało, dokonane przez Sąd Wojewódzki, ustalenie iż w niniejszej sprawie (cyt.): "nie doszło do uruchomienia > przedmiotowego lokalu mieszkalnego (...)." Jak wspomniano zaś wyżej brak sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych obligował Sąd Kasacyjny do przyjęcia tego stanowiska Sądu I instancji. Zgodnie bowiem z poglądem jednolicie wyrażanym przez orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zarzutu związanego z kwestionowaniem ustaleń faktycznych podważać przy pomocy zarzutów prawa materialnego. W związku z tym zarzut oparty na naruszeniu przez Sąd Wojewódzki art. 34 ust. 4 u.g.n. i § 23 uchwały Rady Miasta Zielona Góra z dnia 24 kwietnia 2019 r. nr VIII.157.2019 w przedmiocie zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości - poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że (cyt.): "w sprawie nie doszło do uruchomienia procedury zbycia przedmiotowego lokalu mieszkalnego", nie mógł – już co do zasady – okazać się skutecznym. Jedynie zatem niejako "ubocznie" skład orzekający pragnie zwrócić uwagę, że w treści pisma z dnia 28 lipca 2015 r., które M. S. otrzymał od Prezydenta Miasta Zielonej Góry, a stanowiącym odpowiedź na wystąpienie o sprzedaż lokalu nr [...] znajdującego się w budynku położonym w Zielonej Górze przy ul. [...], wyraźnie wynikało, że z przyczyn braku właściwego uregulowania statusu prawnego lokali komunalnych znajdujących się w tym budynku, nie było w tamtym okresie czasu możliwości ich zbycia. Innymi słowy, skoro lokal nr [...], najmowany przez M. S. nie spełniał warunków formalno-prawnych do uznania go za lokal, mogący stanowić odrębną własność lokalową, to nie było możliwe wszczynanie jakiejkolwiek "procedury" związanej z jego zbyciem dotychczasowemu najemcy lokalu. Dlatego też – co znamienne - wniesiona początkowo przez M. S. zaliczka na koszty, związane z wykonaniem w tym przypadku operatu szacunkowego, nie została zatrzymana przez organ (do czasu powstania warunków umożliwiających zbycie lokalu) a została zwrócona najemcy. Na powyższe pozostawał bez wpływu też fakt, że najemca otrzymał od Prezydenta Miasta odpowiedź na swoje wystąpienie. Jest rzeczą bowiem oczywistą, że urząd miejski powinien w każdym przypadku udzielać odpowiedzi mieszkańcom miasta na składane przez nich na różnego rodzaju: podania, prośby, wnioski e.t.c. Natomiast zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Po myśli zaś art. 34 ust. 4 u.g.n, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 3, doręcza się zawiadomienie w formie pisemnej o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz o przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomości, pod warunkiem złożenia wniosków o nabycie w terminie określonym w zawiadomieniu. Termin ten nie może być krótszy niż 21 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Przy doręczaniu zawiadomień stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjaśnić przy tym wypada, że pojęcie owego "pierwszeństwa" w nabyciu określonej nieruchomości nie zostało ustawowo zdefiniowane. Jego treść określił natomiast Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 23 lipca 1992 r. (sygn. akt III CZP 62/92, OSNCP 1992, nr 12, poz. 214) odnosząc je do art. 30 poprzedniej ustawy "gruntowej", to jest do ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zdaniem zaś Sądu Najwyższego, wspomniane "pierwszeństwo" polega na "eliminacji innych podmiotów ubiegających się o tę samą rzecz". Zatem konstrukcja jurydyczna tej instytucji prawnej nie jest oparta na uprawnieniu, lecz na tkwiącym immamentnie w pierwszeństwie zakazie zadysponowania rzeczą w sposób ją naruszający. Realizacja więc pierwszeństwa jest możliwa dopiero wtedy, gdy adresat zakazu stworzy swoim zachowaniem sytuację, w której zakaz staje się aktualny. W tej sytuacji zasadnie więc – zdaniem składu orzekającego - Sąd Wojewódzki powoływał się na wskazane w zaskarżonym wyroku orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poglądy doktryny, zgodnie z którymi pierwszeństwo przewidziane w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. nie jest równoznaczne z roszczeniem, bo nie jest prawem podmiotowym, z którego wynikałoby roszczenie najemcy mogące przymusić gminę, będącą właścicielem nieruchomości, do jej sprzedaży. Powyższe prowadziło zatem do wniosku, że dopóki Miasto Zielona Góra nie podejmie decyzji o możliwości zbycia odrębnej własności lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] w Zielonej Górze i decyzji tej nie uzewnętrzni w formie przewidzianej prawem (nie wyrazi woli zbycia lokalu), to skarżąca nie ma możliwości skutecznego powoływania się na przysługujące jej – jako najemczyni w/w lokalu – pierwszeństwo w nabyciu tego lokalu. Momentem tym – jak słusznie stwierdził Sąd Wojewódzki - nie jest przy tym: ani skierowanie określonej nieruchomości do sprzedaży, ani nawet sporządzenie i podanie do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do zbycia lub oddania w użytkowanie, najem, dzierżawę lub użyczenie, lecz dopiero złożenie, w trybie art. 34 ust. 4 u.g.n. - oświadczenia przez osobę korzystającą z pierwszeństwa, że wyraża zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w ustawie, a zatem określoną w wykazie sporządzonym na podstawie art. 35 ust. 1 u.g.n. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1968/18). Z tych powodów zarzuty oparte na przepisach § 23 zaskarżonej uchwały w powiązaniu z art. 34 ust. 3 i 4 u.g.n nie były zasadne. Nie był także skuteczny zarzut, w którym skarżąca twierdziła, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni § 23 uchwały Rady Miasta Zielonej Góry z dnia 24 kwietnia 2019 r. nr VIII.157.2019 w zw. z art. 922 § 1 k.c. Zgodnie art. 922 § 1 k.c., prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów księgi niniejszej. Zdaniem skarżącej, przepis ten został naruszony w zaskarżonym wyroku, gdyż, Sąd Wojewódzki nie uwzględnił faktu, iż w skład spadku po byłym najemcy a który to spadek nabyła skarżąca, wchodziła (cyt.): "ekspektatywa prawa do pierwszeństwa nabycia lokalu położonego przy ul. [...]." Rzecz jednak w tym, że jak wyżej to wyjaśniono, przedmiotowe pierwszeństwo w nabyciu lokalu przez jego najemcę, nie jest żadnym prawem podmiotowym, roszczeniem czy uprawnieniem. Omawiane pierwszeństwo stwarza jedynie zakaz dla właściciela rzeczy w jej zadysponowaniu na rzecz podmiotu trzeciego. Jak ustalił zaś Sąd Wojewódzki, Prezydent Miasta Zielonej Góry nie wyraził dotąd woli zbycia w/w lokalu (nie wydał zarządzenia o przeznaczeniu do sprzedaży lokalu mieszkalnego położonego w Zielonej Górze przy ul. [...]). W tej sytuacji zatem nie można było tworzyć w sposób całkowicie sztuczny iluzji o powstaniu jakiejkolwiek ekspektatywy. Pojęcie to oznacza bowiem oczekiwanie na powstanie w przyszłości określonego prawa podmiotowego i z tego powodu oczekiwanie to podlega ochronie prawnej. Omawiana zaś instytucja pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości lokalowej takim prawem nie była. Zaskarżony natomiast przepis § 23 uchwały Rady Miasta Zielonej Góry z dnia 24 kwietnia 2019 r. nr VIII.157.2019 w przedmiocie zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości, był przepisem przechodnim i stanowił tylko, iż przepisów uchwały nie stosuje się do sprzedaży lokali, o sprzedaż których najemcy wystąpili z wnioskiem przed dniem podjęcia uchwały. Skoro zaś wniosek, wniesiony w dniu 18 czerwca 2015 r. przez spadkodawcę skarżącej nie spowodował, że została uruchomiona procedura zbycia lokalu położonego przy ul. [...] to oznaczało, że tym samym nie powstało prawnie chronione oczekiwanie skarżącej na nabycie tego lokalu. Powyższe zatem prowadziło do wniosku, iż treść § 23 w/w uchwały Rady Miasta Zielonej Góry z dnia 24 kwietnia 2019 r. nie mogła w żaden sposób naruszać jej praw. Zwłaszcza, że własny wniosek w tej mierze skarżąca złożyła dopiero w dniu 10 czerwca 2022 r. czyli po podjęciu przez Radę Miasta w/w uchwały. Okoliczność natomiast, że załącznik do wspomnianej uchwały nie zawierał lokalu, który skarżąca najmowała, nie była objęta zarzutami kasacyjnymi. Jedynie bowiem we wniosku, złożonym na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a., skarżąca wnosiła o stwierdzenie nieważności tego załącznika (cyt.): "w szczególności w zakresie wyłączającym zastosowanie przepisów uchwały do sprzedaży lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...], o sprzedaż których najemca/spadkodawca Pan M. S. wystąpił z wnioskiem przed dniem podjęcia i wejścia w życie zaskarżonej uchwały". Jak wspomniano jednak na wstępie, w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd Kasacyjny nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie a jedynie w granicach skargi kasacyjnej. Granice te precyzują zaś zarzuty kasacyjne i ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Skoro zaś w odniesieniu do załącznika do uchwały Rady Miasta Zielonej Góry z dnia 24 kwietnia 2019 r. w skardze kasacyjnej nie sformułowano żadnych zarzutów, to Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do oceny tej części zaskarżonego wyroku, w której Sąd Wojewódzki ocenił legalność owego załącznika. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieuprawnioną i – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygniecie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 204 pkt 1 p.p.s.a.