I OSK 478/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Instytutu [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2606/20 w sprawie ze skargi B. C. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Instytutu [...] w [...] na rzecz B. C. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 20 maja 2021 r. (sygn. akt I SA/Wa 2606/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") oraz na skutek skargi B. C. – uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 września 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 20 maja 2019 r. nr [...], wydaną w postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] w Warszawie z dnia 8 sierpnia 1988 r. znak [...] w przedmiocie wywłaszczenia, poprzez odjęcie prawa własności - na rzecz Skarbu Państwa - nieruchomości o powierzchni [...] m2, położonej w Warszawie w rejonie ul. [...], oznaczonej jako dawne działki nr [...] z nieruchomości hipotecznej "[...]". W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Instytut "[...]" w [...] zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, w postaci: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia - poprzez zbyt formalistyczną wykładnię art. 107 § 1 k.p.a. i uznanie, że wobec rozbieżności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a uzasadnieniem decyzji, w sprawie nie istniała możliwość ustalenia, jaką decyzję badał organ nadzoru - Wojewoda Mazowiecki, podczas gdy zarówno z treści sentencji Wyroku, jak i z treści samej decyzji oraz jej uzasadnienia wydanych przez organ nadzoru wynika bezsprzecznie, jaką decyzję badał organ I instancji. Doprowadziło to do bezzasadnego - bo dokonanego z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - uchylenia decyzji Wojewody Mazowieckiego, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia - poprzez błędne uznanie, że strony mogły powziąć wątpliwości co do tego, jaką decyzję badał Wojewoda Mazowiecki, podczas gdy żadna ze stron tych wątpliwości nie powzięła, o czym świadczy fakt, że żadna ze stron nie zwróciła się do Wojewody Mazowieckiego o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji administracyjnej w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżący wnosił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – B. C. wnosił o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych a które to zarzuty okazały się nieskuteczne. Przedmiotowa sprawa dotyczyła wniosku B. C. i S. D. z dnia 12 lutego 2014 r. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji "Urzędu Dzielnicy [...] w Warszawie" znak [...] z dnia 8 sierpnia 1988 r. w sprawie wywłaszczenia nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] oraz o umorzenie postępowania wywłaszczeniowego, z uwagi na nie doręczenie decyzji wszystkim stronom postępowania. Rozpatrując powyższy wniosek, Prezydent m. st. Warszawy, decyzją z dnia 20 maja 2019 r. nr [...], odmówił jego uwzględnienia, to jest orzekł o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia w/w decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] w Warszawie z dnia 8 sierpnia 1988 r. znak [...]. W dniu 28 września 2020 r. Wojewoda Mazowiecki wydał natomiast decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy (cyt.): "zaskarżoną decyzję organu", wskazując jednocześnie (w komparycji swojej decyzji), iż orzeka po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez B. C. od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 20 maja 2019 r. nr [...], (cyt.): "w której orzeczono o stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wydanej przez Naczelnika Dzielnicy [...] w Warszawie w dniu 08.08.1988 r. znak [...] dotyczącej wywłaszczenia poprzez odjęcie prawa własności na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o powierzchni [...] m2 położonej w Warszawie w rejonie ul. [...], oznaczonej jako dawne działki nr [...] z nieruchomości hipotecznej >". Powyższa decyzja Wojewody stała się następnie przedmiotem skargi, którą B. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a którą to skargę Sąd Wojewódzki uwzględnił, choć – jak podkreślił - z innych powodów aniżeli te, które zostały wskazane w skardze. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, zaskarżona decyzja nie poddawała się kontroli merytorycznej, gdyż B. C. złożył odwołanie od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 20 maja 2019 r. nr [...], w której orzeczono o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wydanej przez Naczelnika Dzielnicy [...] w Warszawie w dniu 08.08.1988 r. znak [...], a nie od decyzji, w której orzeczono o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji Naczelnika Dzielnicy [...]. Następnie Sąd Wojewódzki zauważył, że (cyt.): "W aktach administracyjnych brak jest decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z tej samej daty i o tym samym numerze, w której orzeczono by o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji Naczelnika Dzielnicy [...], które to rozstrzygnięcie byłoby de facto zgodne z wnioskiem skarżącego. Wskazane uchybienie proceduralne organu rozpoznającego sprawę, w sytuacji gdy dodatkowo w uzasadnieniu rozstrzygnięcia te są rozbieżne, skutkowało tym, że Sąd nie miał możliwości dokonania kontroli instancyjnej przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu decyzji bowiem, w pierwszej jego części, Wojewoda powołuje się na decyzję, którą stwierdzono wygaśnięcie decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] wskazując, że została ona wydana zgodnie z prawem aby następnie w podsumowaniu wskazać, że Prezydent m.st. Warszawy prawidłowo odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Naczelnika Dzielnicy [...]. Sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli prawidłowości działań organu na podstawie kryterium legalności. W sytuacji natomiast istnienia rozbieżności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a uzasadnieniem decyzji Sąd nie ma możliwości dokonania kontroli instancyjnej gdyż nie jest w stanie ustalić jaką decyzję badał organ, jaka rzeczywiście jest treść rozstrzygnięcia i jaki był tok rozumowania organu. Uzasadnienie decyzji natomiast zgodnie z treścią art. 107 § 1 kpa powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Celem uzasadnienia jest bowiem przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących, dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. W przypadku gdy organ w komparycji i sentencji decyzji powołuje się na decyzję, która nie istnieje a następnie przedstawia w uzasadnieniu stanowiska, które pozostają ze sobą w sprzeczności sąd jest pozbawiony możliwości kontroli rozstrzygnięcia gdyż nie jest w stanie ustalić, które z nich organ uznaje za prawidłowe. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna ponadto pozwolić, także podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, odczytać kierunek rozważań oraz tok rozumowania organu. Zaprezentowany przez organ sposób uzasadnienia w zestawieniu z treścią rozstrzygnięcia nie spełnia wyżej opisanych kryteriów, co uniemożliwia sądowi ocenę prawidłowości i legalności działań organu. Podkreślić także należy, że zgodnie z art. 107 § 3 kpa, relacje pomiędzy uzasadnieniem a rozstrzygnięciem decyzji są ścisłe i nie może być między nimi rozbieżności. Obie części stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym, żadna z nich nie może istnieć oddzielnie w obrocie prawnym i powinny być ze sobą spójne wewnętrznie. Wskazana rozbieżność pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji, a jej uzasadnieniem oraz w samym uzasadnieniu obligowała Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 107 k.p.a". W związku z tym w wytycznych dla organu Sąd Wojewódzki polecił by przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględnił wyżej podniesione uwagi oraz rozstrzygnął w zakresie odwołania, które dotyczyło decyzji Prezydenta m.st. Warszawy o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji i jednocześnie zważył, że relacje pomiędzy uzasadnieniem a rozstrzygnięciem decyzji są ścisłe i nie może być między nimi rozbieżności. Nie zgadzając się treścią w/w wyroku, Instytut "[...]" w [...] w skardze kasacyjnej zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie istotne naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 107 § 1 k.p.a. i art. 113 § 2 k.p.a. Zdaniem bowiem skarżącego Instytutu, zaskarżony wyrok zawierał zbyt formalistyczną wykładnię dotyczącą rozbieżności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a jego uzasadnieniem, a ponadto skarżący twierdził, że skoro strony postępowania nie wystąpiły do Wojewody o stosowne wyjaśnienie co do zapadłego rozstrzygnięcia, oznaczało to, że strony nie miały w tym przypadku żadnych wątpliwości. Biorąc powyższe pod uwagę, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki – już na wstępie swoich rozważań – wskazał, że zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. (cyt.): "W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania." Ze względu zatem na ową kognicję sądów administracyjnych, Sąd Wojewódzki wyraził w tej sprawie zapatrywanie, że (cyt.): " zaskarżona decyzja nie poddawała się kontroli merytorycznej, gdyż B. C. złożył odwołanie od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 20 maja 2019 r. nr [...], w której orzeczono o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wydanej przez Naczelnika Dzielnicy [...] w Warszawie w dniu 08.08.1988 r. znak [...], a nie od decyzji, w której orzeczono o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji Naczelnika Dzielnicy [...]". Okoliczność natomiast, że w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki jednocześnie omówił treść art. 107 § 1 k.p.a., który określa elementy, z jakich winna składać się decyzja administracyjna a także (niejako uzupełniając swoje stanowisko) wskazał również na treść art. 113 § 1 k.p.a. a który to przepis reguluje zasady prostowania przez organ administracyjny błędów i oczywistych omyłek w wydanych przez ten organ decyzjach), zdaniem składu orzekającego, nie dowodziła, że uchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji było spowodowane naruszeniem w postępowaniu administracyjnym tylko w/w przepisów proceduralnych. Powodem wydania zaskarżonego wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jak wyżej wskazano, był bowiem głównie fakt, że decyzja Wojewody już w samej sentencji utrzymywała w mocy decyzję organu I instancji o stwierdzeniu wygaśnięcia Naczelnika Dzielnicy [...] w Warszawie podczas, gdy odwołanie było wniesione od decyzji odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia takiej decyzji. Dodać też trzeba, że mimo, iż tok myślowy, zawarty w uzasadnieniu decyzji Wojewody był podporządkowany decyzji Prezydenta m. st. Warszawy o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] w Warszawie to w tym samym uzasadnieniu Wojewoda mimo wszystko kilkakrotnie stwierdził, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy (od której rozpoznawał odwołanie) orzekała o stwierdzeniu wygaśnięcia w/w decyzji Naczelnika. W takiej zatem sytuacji Sąd Wojewódzki, wychodząc z zakresu ustawowych kompetencji sądu administracyjnego, przyjął brak możliwości dokonania w tym przypadku kontroli merytorycznej zaskarżonej decyzji. Tymczasem w skardze kasacyjnej nie sformułowano żadnych zarzutów, które miałyby swoje oparcie w przepisach ustrojowych, normujących zasady funkcjonowania sądów administracyjnych. W związku z tym - już zatem tylko z tego powodu - nie można było skutecznie zarzucać Sądowi I instancji, że dokonana przez ten Sąd kontrola zaskarżonej decyzji była zbyt formalistyczna. Niejako więc tylko ubocznie skład orzekający pragnie w tym miejscu zauważyć, że stanowisko Sądu Wojewódzkiego było uzasadnione. Sąd administracyjny nie jest bowiem kolejną instancją odwoławczą od decyzji administracyjnej a jego kompetencje polegają na kontroli legalności decyzji ostatecznej, wydanej przez organ administracyjny. Z tego powodu sąd administracyjny nie ma uprawnień ani do poprawiania zaskarżonego orzeczenia administracyjnego, ani do orzekania na zasadzie domyślania się w danym przypadku intencji organu. Z tych zatem względów, biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieskuteczną i – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 204 pkt 2 p.p.s.a.