I OSK 458/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2631/20 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 16 września 2020 r. nr DLI-IX.7615.183.2020.AR w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2631/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 16 września 2020 r. nr DLI-IX.7615.183.2020.AR w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 19 czerwca 2020 r., nr GN-II.7570.10.250.2019.SK; 2. zasądził od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz [...] kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rozwoju (dalej też Minister, decyzja Ministra z 2020 r.) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 19 czerwca 2020 r. (dalej też Wojewoda, decyzja Wojewody z 2020 r.) orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości 48.415,50 zł na rzecz [...] z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym 1 - Miasto Modliborzyce, gmina Miasto Modliborzyce, oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,2170 ha oraz nr [...] o pow. 0,1323 ha. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister stwierdził, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności opisanej wyżej nieruchomości stanowił operat szacunkowy z 1 października 2019 r. sporządzony na zlecenie Wojewody Lubelskiego przez rzeczoznawcę majątkowego [...] (uprawnienia nr 2260). Organ odwoławczy przytoczył § 36 ust. 4 i § 55 ust. 2 rozporządzenia i stwierdził, że operat szacunkowy z 1 października 2019 r. nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. Zdaniem Sądu ocena zaprezentowana w tej sprawie przez organy jest wadliwa. Organ I instancji, a za nim Minister Rozwoju dokonał błędnej wykładni prawa materialnego i bezzasadnie przyjął, że w sytuacji w której nieruchomość w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Modliborzyce ma przeznaczenie rolne oraz w zaświadczeniu Burmistrza Modliborzyc z 9 stycznia 2019 r. widnieje informacja, że położona jest na terenie obszarów rolniczych oznaczonych symbolem RP, może być wyceniona w oparciu o § 36 pkt 4 cytowanego wyżej rozporządzenia wykonawczego. Biegły, w oparciu o pozyskane dane zastosował zasadę korzyści wynikającą z art. 134 ust. 4 u.g.n. Podkreślenia jednakże wymaga, że wskazana reguła ma zastosowanie tylko w takiej sytuacji gdy nieruchomość w planie miejscowym zagospodarowania lub studium jest przeznaczona pod drogę w części lub w całości. Jeżeli natomiast, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, nieruchomość w studium nie jest przeznaczona pod drogę zastosowanie znajduje § 36 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego. Tym samym dla możliwości stosowania w procesie szacowania zasady korzyści przewidzianej w ustawie o gospodarce nieruchomościami decydujące znaczenie ma przeznaczenie wycenianej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania lub studium. Skoro stanowiący podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie operat szacunkowy sporządzony został wbrew wskazanym wyżej założeniom, to uznać należy, że organy rozpoznające sprawę naruszyły art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 36 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie tych przepisów było z kolei wynikiem wadliwej oceny dowodu, jakim jest operat i naruszenia tym samym art. 80 k.p.a. oraz art. 7, 77 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Minister Rozwoju Pracy i Technologii zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 134 ust. 4 ustawy z dnia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 poz. 1990, ze zm.), dalej: ugn i § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555), poprzez ich błędną wykładnię oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie powinien mieć zastosowanie § 36 ust. 3 rozporządzenia, II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 80 oraz art. 7, 77 § 1 kpa, poprzez błędne przyjęcie, iż dokonano wadliwej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym koszów zastępstwa procesowego, oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła [...] dochodząc jej oddalenia i zasądzenia kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należało, że skarga kasacyjna jest niezasadna. W rozpoznawanej sprawie sporna nieruchomość została zajęta na inwestycję celu publicznego. Decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia 24 maja 2019 r. znak IF.I.7820.12.2018.BT udzielono zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S19 Lublin-Rzeszów. Powyższa decyzja zatwierdziła podział nieruchomości dokonany w celu wydzielenia gruntów niezbędnych do realizacji w/w inwestycji drogowej. Na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej przeznaczone zostały działki: nr [...] o pow. 0,2170 ha oraz nr [...] o pow. 0,1323 ha. Wydzielone pod inwestycję działki są niezabudowane, stanowią rolniczy teren w całości obsadzony plantacją aronii objętą "Certyfikatem zgodności roślinnej produkcji ekologicznej". Działki położone są w zachodniej, peryferyjnej części miejscowości Modliborzyce, w otoczeniu terenów użytkowanych rolniczo (uprawy połowę, użytki zielone, zadrzewienia). Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Modliborzyce, przedmiotowe działki położone są w terenach obszarów rolniczych - symbol RP. Dokonane przez organ ustalenia dotyczą stanu nieruchomości w dniu wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W konsekwencji przedstawionego stanu faktycznego w odniesieniu do zarzutu materialnego wskazać zatem należy, że w uchwale siedmiu sędziów z dnia 27 maja 2025 r., sygn. akt I OPS 1/24 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Określenie wartości nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 311), która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, powinno nastąpić na podstawie § 49 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832), a przed zmianą stanu prawnego na podstawie § 36 ust. 4 uchylonego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555, ze zm.), uwzględniając zasadę korzyści określoną w art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145)." Podstawę materialnoprawną rozpoznawanej sprawy stanowią przepisy znajdujące się w art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1363, dalej: specustawa drogowa), oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 - dalej: u.g.n.) a także przepisy obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, ze zm.). W świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zajętego w ww. wymienionej uchwale, a także w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie oraz w konsekwencji zastosowanych w sprawie i przywołanych powyżej przepisów specustawy drogowej oraz u.g.n. - nie jest trafny zarzut błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 134 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia (obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji). W skardze kasacyjnej nie zaprzeczono ustaleniom faktycznym, że działka wydzielona pod drogę publiczną na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie była przeznaczona pod drogę, a stanowiła tereny użytkowane rolniczo (w całości obsadzony plantacją aronii). Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Modliborzyce, przedmiotowe działki położone były (na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) na terenach obszarów rolniczych. W tych okolicznościach uzasadnione jest stanowisko Sądu I instancji, że przy sporządzeniu operatu szacunkowego i ustaleniu odszkodowania zastosowanie powinien znaleźć § 36 ust. 3 rozporządzenia. Stanowisko to było już uprzednio podzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny, przykładowo w wyrokach z 9 lutego 2017 r., I OSK 823/15; z 21 lutego 2019 r., I OSK 691/17; z 10 lipca 2019 r., I OSK 2430/17; z 10 listopada 2023 r. I OSK 1574/22; z 15 grudnia 2023 r. I OSK 1848/22; z 5 kwietnia 2024 r. I OSK 389/21; z 25 września 2024 r. I OSK 957/21; z 23 października 2024 r. I OSK 1122/21; z 30 października 2024 r. I OSK 1784/21. Skład orzekający w pełni podziela i przyjmuje za własne stanowisko wyrażone w powyższych wyrokach oraz w przywołanej uchwale NSA uznając, że zawarta w nich argumentacja znajduje także odpowiednie zastosowanie również w niniejszej sprawie. Zakres stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wyznaczony jest charakterem odesłania. W niniejszej sprawie oznacza to, że przy stosowaniu przepisów u.g.n. należy uwzględniać w pierwszej kolejności regulacje zawarte w specustawie drogowej, zaś w zakresie nieuregulowanym w niej, przepisy o gospodarce nieruchomościami, w tym o randze wykonawczej a kolejno przepisy rozporządzenia dotyczącego wyceny nieruchomości. Przepisy u.g.n. w całości i bez żadnych modyfikacji znajdą zastosowanie do ustalenia i wypłaty odszkodowania wyłącznie w sytuacji, kiedy kwestie te nie zostały uregulowane odmiennie przez przepisy odnoszące się do przejęcia nieruchomości z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego w trybie specustawy drogowej. W doktrynie i orzecznictwie dość zgodnie przyjmuje się, że wyjątek, na tle zasady określania wartości nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, stanowi określenie wartości nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne w trybie specustawy drogowej. Na gruncie tej regulacji, w szczególny sposób określa się wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu jej wywłaszczenia lub przejęcia z mocy prawa (E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023 r., uwagi do art. 134; P. Czechowski (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, WK 2015, uwagi do art. 134; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2019 r., I OSK 691/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2019 r., I OSK 2430/17). Zwrócenie uwagi na przepisy specustawy drogowej ma istotne znaczenie, albowiem to właśnie ta ustawa jest podstawą prawną ustalenia odszkodowania, specustawa drogowa nie reguluje jednak kompleksowo problematyki odszkodowania za przejętą nieruchomość, stąd też odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami. Odesłanie zawarte w art. 12 ust. 5 specustawy drogowej ma dwie istotne cechy: po pierwsze jest to odesłanie do odpowiedniego stosowania, a nie wprost, a po drugie jest to odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami (a nie ustawy o gospodarce nieruchomościami), a więc zarówno ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zwrócenie uwagi na treść art. 12 ust. 5 specustawy i wynikający z niego zakres odesłania jest istotne, jeżeli weźmie się pod uwagę, że specustawa zawiera jeszcze drugie odesłanie w art. 23, który stanowi, że "W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami". Odesłanie zawarte w art. 23 specustawy odsyła do stosowania wprost (a nie odpowiednio) przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (a nie przepisów o gospodarce nieruchomościami). Wobec powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalając stan prawny, który powinien mieć zastosowanie dla ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość na podstawie specustawy, nie można pomijać relacji prawnej, jaka zachodzi pomiędzy specustawą a ustawą o gospodarce nieruchomościami, wyznaczonej przez art. 12 ust. 5 specustawy drogowej. Drugim istotnym zagadnieniem, jakie pojawia się przy określeniu stanu prawnego, który powinien mieć zastosowanie przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie specustawy drogowej, jest kwestia relacji, jaka zachodzi pomiędzy art. 134 ust. 4 u.g.n. a § 36 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia. Powołany art. 134 ust. 4 u.g.n. stanowi, że "Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia". Powszechnie przyjmuje się, że przepis art. 134 ust. 4 u.g.n. statuuje "zasadę korzyści", a zasada ta ma charakter ogólny, tak jak ogólny charakter mają zasady wynikające z art. 134 u.g.n., dotyczące podstaw ustalenia odszkodowania. Natomiast § 36 rozporządzenia dotyczy ustalania wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalania odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, czyli specustawy drogowej. Dla ustalenia relacji miedzy tymi przepisami niezbędne jest odwołanie się do art. 159 u.g.n., w którym zawarta jest delegacja ustawowa do wydania rozporządzenia, a szczególnie do zakresu tej delegacji, aby móc zbadać, czy nie doszło do przekroczenia zakresu delegacji. Powołany art. 159 u.g.n. stanowi, że Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając: pkt 1 do pkt 7. Jak podkreśla NSA w przywoływanej wyżej uchwale: "(...). Z treści omawianego upoważnienia nie wynika, aby ustawodawca dopuścił w nim możliwość wyłączenia zasady wynikającej z art. 134 ust. 4 u.g.n., uzależniając jej stosowanie od rodzaju, czy przeznaczenia nieruchomości, co pozostaje w zgodzie ze ściśle wykonawczą rolą rozporządzeń względem przepisów ustawowych. W świetle poczynionych rozważań należy przyjąć, że z prawidłowej wykładni § 49 ust. 4 rozporządzenia z 2023 r. (poprzednio § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r.), wynika, iż podstawą ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie specustawy pod drogę publiczną, przeznaczone na dzień wydania decyzji pod inwestycję drogową, są nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, jeżeli drogowy cel wywłaszczenia zwiększa wartość wywłaszczonej nieruchomości (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Oznacza to, że określenie wartości nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311), która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, powinno nastąpić na podstawie § 49 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 23 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832), a przed zmianą stanu prawnego na podstawie § 36 ust. 4 uchylonego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555, ze zm.), uwzględniając zasadę korzyści określoną w art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145)" – uchwała NSA z dnia 27 maja 2025 r. sygn. akt I OPS 1/24. Stąd też w § 36 rozporządzenia określono sposoby ustalania wartości nieruchomości przejętych pod drogi publiczne na podstawie specustawy drogowej. W przypadku nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych na podstawie specustawy drogowej, należy stosować § 36 rozporządzenia, jeżeli zaś przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, zastosowanie ma § 36 ust. 3 rozporządzenia. Zgodnie z § 36 ust. 3, w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Natomiast § 36 ust. 4 rozporządzenia ma zastosowanie w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową. Wówczas wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Bezspornie zatem ta zasada (§ 36 ust. 4 rozporządzenia) nie ma zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy, albowiem na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, była to nieruchomość rolna (stanowiące rolniczy teren w całości obsadzony plantacją aronii objętą "Certyfikatem zgodności roślinnej produkcji ekologicznej"), dla przedmiotowej nieruchomości nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie ze Studium, położona była ona na terenach rolniczych. Mając powyższe na uwadze, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 134 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 i ust. 3 rozporządzenia przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie jest niezasadny. W konsekwencji, operat szacunkowy wskazujący wartość wywłaszczonej nieruchomości określoną na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia nie mógł zostać uznany za dowód, który w rozpoznawanej sprawie mógł przesądzać o wartości ustalonego odszkodowania. Jak bowiem wskazano powyżej, wartość nieruchomości wskazana w operacie została ustalona tak, jakby była ona przeznaczona zgodnie z dokumentami planistycznymi na cele drogowe, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Tak przygotowany operat nie odpowiadał stanowi faktycznemu sprawy i nie stanowił prawidłowego dowodu. Oznacza to, że również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony. W świetle przedstawionej argumentacji oraz prawidłowo dokonanej analizy sprawy przez Sąd I instancji, odmówić słuszności należy zarzutom skargi kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.