I OSK 2140/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 986/22 w sprawie ze skargi A. A. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 17 października 2022 r. nr NSP-VIII.7581.1.225.2022.DL w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 15 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 986/22 uchylił zaskarżone przez A. A. postanowienie Wojewody Pomorskiego z 17 października 2022 r. nr NSP-VIII.7581.1.225.2022.DL w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda Pomorski postanowieniem z 17 października 2022 r. nr NSP-VIII.7581.1.225.2022.DL stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Naczelnika Miasta [...] z 21 września 1978 r. nr ...-821/4L/78 (początek numeru nieczytelny) o ustaleniu odszkodowania w kwocie 7 052 zł za grunt o pow. 653 m2, oznaczony jako działki o numerach: [1]/1, [1]/2, [1]/4 i [1]/5, obręb nr [...], "leżący na terenie budownictwa jednorodzinnego Os. [...] w [...], który zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego przeszedł na własność Skarbu Państwa". A. A. we wniosku z 13 października 2016 r. zwrócił się o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji z 21 września 1978 r. W aktach sprawy znajduje się pismo Wojewody Pomorskiego z 6 grudnia 2021 r. nr NSP-VIII.7581.4.36.2016.DL informujące wnioskodawcę o umorzeniu tego postępowania z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491). Następnie, A. A. w piśmie z 28 czerwca 2022 r. zatytułowanym "odwołanie od decyzji Zarządu Gospodarki Terenami w [...] z dn. 21.09.1978 r.", wniósł o uchylenie tej decyzji i przesłanie "powyższego odwołania do właściwego Sądu Administracyjnego". W uzasadnieniu wnioskodawca powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1255/07, przytaczając następujący fragment: "dokument w postaci nieuwierzytelnionej kserokopii nie może korzystać z mocy dowodowej ponieważ łatwo podlega sfałszowaniu". A. A. wskazał, że opisana decyzja z 21 września 1978 r. nie jest zgodna z rzetelnym oszacowaniem wartości gruntu. Powyższa decyzja nie szacuje wartości gruntu, a jedynie uprawy, które na gruncie rosły, czyli jego zagospodarowanie. Ponadto, decyzja nie posiada numeru ani też pieczątki "za zgodność z oryginałem", a więc mogła zostać sfałszowana. Wojewoda Pomorski stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000), powoływanej dalej jako "K.p.a.". Organ wskazał, że w decyzji z 21 września 1978 r. zostało zawarte pouczenie, iż "od decyzji służy stronie prawo wniesienia odwołania do Wojewody [...] w [...] za pośrednictwem Zarządu Gospodarki Terenami w [...] w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji". Wojewoda wyjaśnił, że w aktach sprawy nr NSP-VIII.7581.4.36.2016.DL, dotyczącej stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji, znajdują się uwierzytelnione kserokopie zarówno tego rozstrzygnięcia jak i potwierdzeń jego odbioru przez byłych współwłaścicieli, w tym przez A. A., który odebrał omawianą decyzję 29 września 1978 r. Zatem, jak uznał organ, ustawowy termin do wniesienia odwołania upłynął 5 października 1978 r. (to jest ponad 40 lat temu). W związku z powyższym, Wojewoda stwierdził, że A. A. złożył odwołanie po terminie, co skutkuje brakiem możliwości odniesienia się merytorycznego do jego zarzutów zawartych w odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę wniesioną przez A. A. na opisane wyżej postanowienie Wojewody Pomorskiego. Zdaniem Sądu I instancji, biorąc pod uwagę pełną treść podania skarżącego z 28 czerwca 2022 r., podanie to należało uznać za wniosek o wznowienie postępowania. Jak wyjaśnił Sąd I instancji, skarżący co prawda zatytułował podanie "odwołanie", ale z jego treści wynika, że skarżący posługuje się pojęciem "odwołanie" odnosząc je nie do nazwy środka zaskarżenia, jak błędnie przyjął organ, ale do przedmiotu żądania, to jest "odwołania decyzji", to jest uchylenia decyzji z 21 września 1978 r. z uwagi na jej sfałszowanie oraz brak oszacowania wartości gruntu. W ocenie Sądu I instancji, argumentem przemawiającym za przyjęciem takiego wniosku jest również to, że skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1255/07. Wskazany wyrok zapadł w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W wyroku tym rzeczywiście zawarte zostało stwierdzenie, że dokument w postaci nieuwierzytelnionej kserokopii nie może korzystać z mocy dowodowej oryginału dokumentu i stwierdzenie to skarżący czyni podstawą swojej argumentacji. Sąd I instancji zaznaczył, że potraktowanie pisma skarżącego jako odwołania, skutkowało wydaniem postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, w ramach którego nie następuje merytoryczne rozpatrzenie zarzutów w nim podniesionych. Z kolei, potraktowanie pisma jako wniosku o wznowienie postępowania pozwoli na merytoryczne odniesienie się do zarzutów skarżącego, oczywiście w granicach właściwych dla postępowania wznowieniowego, to jest pod kątem przesłanek wznowienia postępowania. Przy czym, Sąd I instancji podkreślił, że nie przesądza, czy powołane przez skarżącego okoliczności stanowią przesłanki wznowienia postępowania. Ponadto, Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z treści pism skarżącego, nie posługuje się on biegle językiem prawniczym. Z tego względu, organ mając na uwadze treść art. 8 i art. 9 K.p.a., tym bardziej nie powinien ograniczać się wyłącznie do tytułu pisma, ale większą wagę przyłożyć do jego rzeczywistej treści, zwłaszcza w świetle adekwatności żądania do etapu postępowania. Zatem, Sąd I instancji uznał, że Wojewoda Pomorski błędnie potraktował pismo skarżącego z 28 czerwca 2022 r. jako odwołanie od decyzji Naczelnika Miasta Wejherowo z 21 września 1978 r. Dokonując takiej kwalifikacji wyżej wskazanego podania, organ nie wziął pod uwagę jego pełnej treści i tym samym naruszył art. 134 K.p.a. oraz art. 8 i art. 9 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Pomorski zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez uwzględnienie przez Sąd I instancji skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia, mimo braku zaistnienia przesłanki do jego uchylenia, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiadało prawu, a Wojewoda Pomorski w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu nie naruszył art. 134 K.p.a. w związku z art. 8 i art. 9 K.p.a., gdyż organ administracji publicznej nie jest uprawniony do precyzowania treści żądania za stronę, a ostatecznie strona decyduje o tym, czy i ewentualnie z jakich środków prawnych chce skorzystać; zatem w okolicznościach sprawy żądanie A. A. należało zakwalifikować jako żądanie przeprowadzenia postępowania odwoławczego od decyzji Naczelnika Miasta [...] z 21 września 1978 r. a nie "postępowania wznowieniowego zakończonego decyzją Naczelnika Miasta [...] z dnia 21 września 1978 r.", które mogłoby zakończyć się dla niego niekorzystnie "z powodu upływu czasu i okoliczności, iż dzisiaj posiadana kserokopia decyzji kończącej to postępowania nie stanowiła dowodu, na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne – była bowiem wynikiem postępowania, które zakończyła.". Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ewentualnie, wniesiono o uchylanie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej, wnoszący skargę kasacyjną organ podkreślił, że pismo A. A. z 28 czerwca 2022 r. nie stanowi wniosku o wznowienie postępowania. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że zarówno tytuł pisma jak i jego treść wskazują na złożenie środka zaskarżenia w postaci odwołania od decyzji z 21 września 1978 r. Ponadto, w piśmie brak jest wskazania przesłanek wznowienia postępowania. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przesłanką wznowienia postępowania nie może być powoływanie się zarzut sporządzenia kserokopii decyzji z 21 września 1978 r. W stanie faktycznym sprawy brak jest dowodu na sfałszowanie decyzji z 21 września 1978 r. Pozostawanie w obrocie prawnym kserokopii decyzji z 21 września 1978 r. nie świadczy jeszcze o sfałszowaniu decyzji kończącej postępowanie zwykłe w I instancji. Przytoczenie przez skarżącego cytatu z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1255/07 nie oznacza również, że skarżący wnioskował o wznowienie postępowania. Wnoszący skargę kasacyjną przyznał, że w powołanym wyroku NSA była mowa o fałszywych dowodach, na podstawie których zapadła decyzja, ale skarżący w swoim piśmie nie wskazał takich dowodów, podnosząc jedynie, że decyzja stanowi nieuwierzytelnioną kopię (a więc należy ją uznać za fałszywą). Nie stanowi to jednak przesłanki wznowienia. Jak zaznaczył wnoszący skargę kasacyjną, obowiązkiem strony żądającej wznowienia postępowania jest określenie przesłanki stanowiącej podstawę tego żądania. W opinii organu, twierdzenie że nieuwierzytelniona kserokopia decyzji jest fałszywym dowodem, mogłoby ewentualnie stanowić podstawę żądania wznowienia postępowania które zostało zakończone inną decyzją, a decyzja z 1978 r. stanowiłaby w nim jedynie dowód, na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Zdaniem Wojewody Pomorskiego, samo stwierdzenie, że "powyższa decyzja nie szacuje wartości gruntu a jedynie uprawy, które na gruncie rosły czyli jego zagospodarowanie", bez uzasadnienia, również nie stanowi przesłanki wznowienia. Taka argumentacja jest charakterystyczna dla postępowania odwoławczego od decyzji a nie postępowania wznowieniowego. Zatem, pismo skarżącego nie wskazuje na żądanie wznowienia postępowania, ale dotyczy odwołania od decyzji. Z tego względu, organ nie występował o sprecyzowanie tego pisma. Wojewoda Pomorski wskazał również, że zgodnie z treścią art. 61 § 1 K.p.a., treść wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracyjnego (tak NSA w wyrokach z 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 999/10 i z 18 czerwca 2019 r. sygn. akt II FSK 690/19). Niewątpliwie, to ostatecznie strona decyduje o tym, czy i ewentualnie z jakich środków prawnych chce skorzystać, gdyż jest to sfera dyspozytywna. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, argumentem przeciwko ewentualnemu zakwalifikowaniu pisma jako żądania wznowienia postępowania jest również to, że organem administracji publicznej, właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 K.p.a. (to jest wznowienia postępowania) jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1 K.p.a.). Zatem, w niniejszym postępowaniu byłby to Starosta [...] (który obecnie jest organem I instancji w sprawach wywłaszczeń i odszkodowań) a nie Wojewoda Pomorski. Jednocześnie, zgodnie z art. 148 § 1 K.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Tymczasem, A. A. we wniosku nie wskazał od kiedy jest w posiadaniu informacji o rzekomym sfałszowaniu decyzji przez pozostawanie w obrocie kserokopii decyzji wywłaszczeniowej. Wnoszący skargę kasacyjną organ podkreślił, że żaden przepis prawa nie przyznaje organowi administracji uprawnienia do wyboru trybu bardziej korzystnego dla wnioskodawcy, w przypadku złożenia wniosku, w którym żądanie strony jest jednoznacznie określone. Dopiero w przypadku niejasnego sformułowania, organ powinien wezwać do sprecyzowania pisma. Zatem, organ nie jest uprawniony do samodzielnego wyboru żądania za wnioskodawcę, który wprost określił czego żąda z uwagi na swój interes prawny. Na koniec Wojewoda Pomorski nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, że dla A. A. bardziej korzystne byłoby potraktowanie jego pisma przez organ jako żądania wznowienia postępowania a nie jako odwołania. Jak bowiem wynika z art. 146 § 1 K.p.a., zgodnie z którym "uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat", żądanie przez skarżącego uchylenia decyzji (którą odebrał 29 maja 1978 r.) w postępowaniu wznowieniowym należy uznać za spóźnione, bez przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Mając na uwadze powyżej wskazane ograniczenia w rozpoznaniu skargi kasacyjnej, należy podkreślić, że postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych opartych na obrazie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 K.p.a. oraz w związku z art. 8 i art. 9 K.p.a. Zgodnie z art. 134 K.p.a.: "Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.". Zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. został sformułowany niedokładnie, gdyż skarżący kasacyjnie nie określił ściśle jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego stosowania zawarł w treści skargi kasacyjnej zarzut (wyrok NSA z: 5 października 2010 r. sygn. akt I GSK125/09; 23 listopada 2010 r. sygn. akt II FSK 1165/09; 1 grudnia 2010 r.; 8 grudnia 2010 r. sygn. akt I GSK 619/09; 19 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 2766/12; 14 września 2021 r. sygn. akt I OSK 411/21, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 860, nb 19). Dopiero analiza argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pozwala na przyjęcie, że zarzut ten dotyczy art. 8 § 1 K.p.a., w myśl którego: "Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.". Stosownie zaś do art. 9 K.p.a.: "Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.". Argumentacja skargi kasacyjnej uzasadniająca naruszenia powyższych przepisów postępowania wskazuje, że o treści żądania decyduje strona, a organ administracji publicznej nie jest uprawniony do precyzowania tego żądania za stronę. Strona także decyduje o tym, czy i ewentualnie z jakich środków prawnych chce skorzystać. Z tych powodów – zdaniem organu - żądanie A. A. w okolicznościach sprawy należało zakwalifikować jako żądanie przeprowadzenia postępowania odwoławczego od decyzji Naczelnika Miasta [...] z 21 września 1978 r. a nie "postępowania wznowieniowego zakończonego decyzją Naczelnika Miasta Wejherowo z dnia 21 września 1978 r.", które mogłoby zakończyć się dla niego niekorzystnie "z powodu upływu czasu i okoliczności, iż dzisiaj posiadana kserokopia decyzji kończącej to postępowania nie stanowiła dowodu, na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne – była bowiem wynikiem postępowania, które zakończyła.". Sposób sformułowania i uzasadnienia zarzutów wskazuje, że skarżący kasacyjnie organ w istocie zmierza do zakwestionowania oceny Sądu I instancji dotyczącej treści żądania A. A. zawartego w piśmie z 28 czerwca 2022 r., a dokładniej do niezaaprobowania przez Sąd I instancji oceny Wojewody Pomorskiego w tym zakresie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji uznał, biorąc pod uwagę pełną treść podania skarżącego z 28 czerwca 2022 r., że podanie to nie jest odwołaniem od decyzji z 21 września 1978 r., ale wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. Jak wyjaśnił Sąd I instancji, skarżący co prawda zatytułował pismo "odwołanie", ale z jego treści wynika, że skarżący posługuje się pojęciem "odwołanie" odnosząc je nie do nazwy środka zaskarżenia, jak błędnie przyjął organ, ale do przedmiotu żądania, to jest "odwołania decyzji", którym jest w istocie uchylenie decyzji z 21 września 1978 r. z uwagi na jej sfałszowanie oraz brak oszacowania wartości gruntu. Zarzut skargi kasacyjnej zmierza zatem do zwalczania ustaleń faktycznych sprawy, z którymi skarżący kasacyjnie nie zgadza się. Przepisy art. 134, art. 8 i art. 9 K.p.a. nie służą jednak do zwalczania ustaleń faktycznych. Stan faktyczny sprawy administracyjnej ustalany jest przez organy stosownie do wymogów zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., przy zastosowaniu art. 80 K.p.a. i to w ra mach prawidłowości ich zastosowania sąd administracyjny weryfikuje stan faktyczny sprawy administracyjnej. Jeżeli strona uważa, że Sąd I instancji wadliwie skontrolował jego ustalenia (pominął treści znajdujących się w aktach dokumentów, wskazane przez skarżącego okoliczności, itp.), to powinna zakwestionować to w ramach zarzutu naruszenia właśnie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a (jeżeli chodzi o niewyjaśnienie lub wyjaśnienie pewnych okoliczności) i art. 80 K.p.a. (jeżeli chodzi o ocenę zgromadzonych dowodów), w powiązaniu z przepisami procedury sądowoadministracyjnej, a nie w ramach zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 K.p.a. P.p.s.a. Również w powiązaniu z art. 8 § 1 i art. 9 K.p.a. ten zarzut nie może być skuteczny. Odnosząc się do pozostałej argumentacji podanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zauważenia wymaga, że dotyczy ona oceny okoliczności związanych ze skutecznością wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 21 września 1978 r. oraz oceny przesłanek wznowienia postępowania na skutek wniosku skarżącego z 28 czerwca 2022 r. Argumentacja ta jest przedwczesna. Nie może nawet stanowić polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji, gdyż Sąd ten nie przesądził, czy "powołane przez skarżącego okoliczności stanowią przesłanki wznowienia postępowania czy też nie, stanowiłoby to bowiem niedopuszczalne wkroczenie w kompetencje organu administracji." (s. 4 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Przede wszystkim jednak w skardze kasacyjnej nie podano żadnego przepisu prawa odnoszącego się do wskazanych zagadnień. Wobec powyższych uchybień w sposobie skonstruowania zarzutów kasacyjnych wyjaśnienia wymaga, że aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, ma wskazywać konkretny przepis naruszonego prawa ze wskazaniem, na czym, zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Wymóg rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że zakres rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd odwoławczy pozostawiono uznaniu strony. Skarga kasacyjna jest zatem sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. W szczególności formalizm ów wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, ma wskazywać konkretny przepis naruszonego prawa materialnego ze wskazaniem, na czym, zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie analizuje tej sprawy po raz kolejny w jej całokształcie, związany jest natomiast wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, gdyż to one nadają kierunek kontroli i badania zgodności z prawem kwestionowanego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wymaga to zatem prawidłowego i precyzyjnego określenia podstaw kasacyjnych, wyraźnego wskazania na przepisy, których naruszenia strona upatruje w kwestionowanym orzeczeniu Sądu I instancji, z uwzględnieniem konkretnych jednostek redakcyjnych (artykułu, paragrafu, ustępu itd.) przepisów prawa (por. wyroki NSA z: 29 marca 2018 r. sygn. akt I FSK 13/18, 19 września 2017 r. sygn. akt I FSK 126/16; 29 września 2017 r. sygn. akt I FSK 868/16; 19 października 2017 r. sygn. akt II GSK 1701/17). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno wskazywać na trafność sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, a zatem nawiązywać do przepisów prawa, których naruszenie skarżący zarzuca Sądowi I instancji. Tylko takie opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Treść art. 183 § 1 P.p.s.a. uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź poszukiwanie za stronę przepisów, którym ewentualnie mógł uchybić wojewódzki sąd administracyjny (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, op. cit., s. 688-690, tezy 13-16 i powołane tam orzecznictwo). Innymi słowy Sąd kasacyjny może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z 29 września 2016 r. sygn. akt II FSK 272/15). Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona. Z tych powodów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.