I OSK 442/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy sekretarz sądowy Aleksandra Białek po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 850/20 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 27 lutego 2020 r. nr DO-II.7610.460.2019.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 850/20 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju z 27 lutego 2020 r., nr DO-II.7610.460.2019.JL, którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 31 października 2019 r., znak: SN-V.752.55.2019.4 o odmowie stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa z mocy prawa za odszkodowaniem z dniem 1 czerwca 2003 r. prawa własności gruntu położnego w gminie W., obręb [...], ark. mapy [...], działka nr [...], o pow. 0,04 ha, zapisanego w księdze wieczystej nr [...], stanowiącego w dniu 31 maja 2003 r. własność B. i M.F. oraz stwierdzenia nabycia z tym samym dniem prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności znajdujących się na nim budynków, lokali i innych urządzeń na rzecz przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe S.A. W skardze kasacyjnej PKP S.A. zaskarżyła wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, Sądowi I instancji zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ sąd i organ I instancji m.in. nie uwzględnił faktów powszechnie znanych, które nie wymagają dowodu a także możliwości wyjaśnienia posiadanych wątpliwości dotyczących nakładów znajdujących się na nieruchomościach za pomocą innych środków dowodowych jak np. w drodze oględzin lub wystąpienia do podmiotu zarządzającego infrastrukturą kolejową, w wyniku czego doszło do niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i naruszenia przepisów: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego przez ich niezastosowanie i w konsekwencji niezastosowanie środków przewidzianych ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku czynności podjętych w granicach sprawy, czego skutkiem było zaniechanie wyczerpującego zebrania dowodów w sprawie, a także braku rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w sposób wszechstronny i kompletny, w szczególności: - nieuwzględnienie faktycznego pozostawania spornej nieruchomości we władaniu PKP S.A. w dniu 28 lutego 2003 r. oraz znajdowania się na niej naniesień w postaci rowu odwadniającego, skarpy oraz podtorza potwierdzającego przeznaczenie nieruchomości jako zajętej pod infrastrukturę kolejową linii O.-C., - nieodniesienie się przez sąd jak i organ I instancji do faktu, że rów odwadniający, skarpa oraz podtorze stanowią linię kolejową w rozumieniu niżej wskazanych przepisów, - niedokonanie analizy charakteru tych urządzeń i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, - nieuwzględnienie rzeczywistego zasięgu przestrzennego linii kolejowej O.-C. i faktu, że rów odwadniający, skarpy oraz podtorze generalnie stanowią budowlę kolejową (podbudowę toru kolejowego), - dokonanie wadliwej oceny dowodów poprzez uznanie oświadczeń złożonych przez przedstawicieli skarżącego o władaniu nieruchomością na 28 lutego 2003 r. za niewystarczające, w sytuacji gdy w aktach sprawy brak jest innych przeciwnych dowodów wskazujących, że PKP S.A. nie władało przedmiotowymi działkami — zatem organ I instancji jak i sąd zakładali, że w tej dacie była tam linia kolejowa, - nieuwzględnienie faktu, że w związku z komercjalizacją przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe została utworzona m. in. PKP PLK S.A. w Warszawie, która jest zarządcą infrastruktury kolejowej zgodnie z przepisami rangi ustawowej — PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w Warszawie, ul. Targowa 74, 03-734 Warszawa i to do niej można wystąpić o informacje w tym zakresie, co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych i oddaleniem skargi; 2. art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego wyroku z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń i nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności brak merytorycznego ustosunkowania się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania oraz do zarzutu naruszenia art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji PKP, a także użytego w art. 37a w ustępie 1 pojęcia władania przez PKP S.A. gruntem a posiadania, co uniemożliwia merytoryczną kontrolę instancyjną postępowania sądowo-administracyjnego. Il. naruszenie prawa materialnego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj: 1. art. 15 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (dalej jako "ustawa o komercjalizacji PKP") poprzez nieuwzględnienie faktu, że zarządcą infrastruktury kolejowej jest odrębny podmiot od PKP S.A., tj. PKP PLK S.A. z siedzibą w Warszawie, który należy wezwać do przedłożenia dokumentów dotyczących linii kolejowej, 2. art. 37a ust. 1 i 2 ustawy o komercjalizacji PKP przez błędne przyjęcie, iż nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji stwierdzającej, że sporna nieruchomość stała się przedmiotem użytkowania wieczystego PKP S.A.; 3. art. 37a ust. 1 i 2 ustawy o komercjalizacji PKP przez mylne przyjęcie, że sporna działka nie pozostawała w dniu 28 lutego 2003 r. we władaniu PKP S.A. i nieodniesienie się do kwestii władania linią, która nie musi być czynna; 4. art. 4 ust 2 ustawy o transporcie kolejowym - w brzmieniu obowiązującym 28 lutego 2003 r., że linia kolejowa oznacza drogę szynową wraz z przyległym pasem gruntu, a także budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego oraz zajęte pod nie grunty, a przyległy pas gruntu to pasy wzdłuż drogi szynowej usytuowane po obu jej stronach oraz przestrzeń nad i pod powierzchnią gruntu, niezbędne do bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że działka nie wchodziła w skład linii kolejowej i nie pozostawała w dniu 28 lutego 2003 r. we władaniu PKP S.A.; 5. § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie który definiuje "podtorze" jako budowlę geotechniczną wykonaną na gruncie rodzimym jako nasyp lub przekop wraz z urządzeniami zabezpieczającymi i odwadniającymi co skutkowało nieuwzględnieniem faktu, że podtorze jest elementem torowiska; 6. art. 336 k.c. przez niezbadanie kwestii zajęcia terenu pod linię i tym samym posiadania przedmiotowej nieruchomości w dniu 28 lutego 2003 r., a także nieuwzględnienie domniemania posiadania samoistnego mającego swą podstawę w art. 339 k.c. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Pozbawiona podstaw jest teza, jakoby w sprawie pominięto fakty powszechnie znane, które nie wymagają dowodu. Po pierwsze, nie skonkretyzowano, co ma w przekonaniu Spółki stanowić fakt powszechnie znany. Po drugie, kwestią sporną w sprawie było, czy objęta wnioskiem konkretna działka była zajęta pod linię kolejową w dniu 28 lutego 2003 r. Nie było sporne ani władanie tą działką przez PKP, ani stan jej zagospodarowania, lecz to, jak ten stan wyglądał we wskazanej dacie i czy wówczas wchodził w skład czynnej linii kolejowej. Tak więc, jeżeli okolicznością powszechnie znaną miałoby być istnienie linii kolejowej O.-C., to niewątpliwie okolicznością powszechnie znaną nie jest lokalizacja tej linii na określonej działce geodezyjnej. Przebieg linii w określonej dacie i po konkretnej działce jest okolicznością faktyczną wymagającą wykazania, nie jest faktem notoryjnym. Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia wyroku Sądu I instancji. Zakres środków dowodowych możliwych do przeprowadzenia w postępowaniu sądowym jest ograniczony i zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. nie obejmuje oględzin czy wystąpienia do podmiotów trzecich o przedłożenie dokumentów. Zakres postępowania wyjaśniającego wyznaczają przesłanki prawa materialnego, będącego podstawą wniosku. Zgodnie z art. 37a ust. 1 i 2 ustawy o komercjalizacji PKP, grunty wchodzące w skład linii kolejowych pozostające w dniu 28 lutego 2003 r. we władaniu PKP S.A., niestanowiące własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub PKP S.A. stają się z dniem 1 czerwca 2003 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa, a do gruntów tych PKP S.A. przysługuje z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. prawo użytkowania wieczystego i prawo własności budynków, lokali i innych urządzeń znajdujących się na tych gruntach. W sprawie konieczne było zatem ustalenie, czy w określonej dacie grunty wchodziły w skład linii kolejowej. Postępowanie było prowadzone kilkanaście lat po wskazanej w przepisie dacie, istotnej z punktu widzenia nabycia uprawnień. Jest w tej sytuacji uzasadnione stanowisko, że dowody obrazujące stan istniejący w innej dacie, znacznie późniejszej, nie mogą być podstawą do weryfikacji stanu zagospodarowania działki w dniu 28 lutego 2003 r. Prawidłowo przyjęto, że wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej, wydruk z księgi wieczystej, wypis z ewidencji środków trwałych czy oświadczenie, wszystkie pochodzące z roku 2019, nie wykazują faktu zajęcia gruntu pod linię kolejową w roku 2003 r. czy wykonania ujawnionych urządzeń infrastruktury przed tą datą. Należy podkreślić, że Wojewoda dwukrotnie zwracał się do Spółki o udzielenie dodatkowych wyjaśnień. Pierwszy raz pismem z 17 maja 2019 r., zawierającym w szczególności wezwanie do potwierdzenia kiedy urządzenia infrastruktury kolejowej zostały wybudowane i czy linii kolejowa O.-C. jest linią czynną. Drugi raz pismem z 31 lipca 2019 r. Znamienne jest, że oba pisma pozostały bez odpowiedzi. Spółka nie wskazała również na możliwość uzyskania ewentualnych dokumentów z innego źródła, w szczególności od utworzonej PKP PLK S.A. Również na etapie postępowania sądowego Spółka nie okazała żadnego dokumentu wskazującego na istnienie czynnej linii kolejowej na działce, powołując się jedynie na to, że data powstania linii kolejowej jest faktem powszechnie znanym. W tych okolicznościach prawidłowo Sąd I instancji uznał, że organy nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy wykazały wymaganą aktywność w zgromadzeniu materiału dowodowego, wskazując stronie na zakres koniecznych wyjaśnień i określając skutki zaniechania. Prawidłowo też oceniono, że dowody obrazujące stan faktyczny w roku 2019 nie są adekwatne dla stwierdzenia przesłanek nabycia praw do gruntu z dniem 1 czerwca 2003 r. Właściwa była też ocena złożonego oświadczenia w imieniu Spółki bezpośrednio zainteresowanej wynikiem postępowania, składające je osoby w żaden sposób nie uprawdopodobniły na jakiej podstawie i w jakich okolicznościach poznały stan istniejący w roku 2003, skoro żaden z równolegle składanych dokumentów nie obrazował stanu na te datę. Ocena spełnienia przesłanek z art. 37a ust. 1 i 2 ustawy o komercjalizacji PKP musi być dokonywana w oparciu o dostatecznie jednoznaczne dowody, nie można wszak pomijać, że wydawana decyzja ingeruje w prawo własności osób trzecich, prowadząc do wywłaszczenia, przy czym wniosek o odszkodowanie mógł być złożony do 31 grudnia 2007 r. Jeżeli działka nie była na dzień 28 lutego 2003 r. zajęta pod linię kolejową, jej właściciel nie musiał liczyć się z zaistnieniem z mocy prawa skutku wywłaszczenia i nie miał podstaw do składania wniosku o odszkodowanie. W postępowaniu prowadzonym kilkanaście lat późnej tym bardziej należy zwrócić uwagę na potrzebę ustalenia archiwalnego, a nie aktualnego stanu faktycznego. Wadliwa jest przy tym argumentacja skargi kasacyjnej, że brak dowodów wskazujących, że Spółka nie władała przedmiotową działką w dniu 28 lutego 2003 r. powinien prowadzić do wniosku, że działka była zajęta pod linię kolejową. Dowodzeniu nie podlegają okoliczności negatywne, nieistniejące, lecz stan faktycznie istniejący. Stan faktyczny na dzień 28 lutego 2003 r. nie został wykazany. W tej sytuacji badanie charakteru aktualnie znajdujących się na gruncie urządzeń nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie znajduje potwierdzenia zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Kwestia, czy przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, była przedmiotem kontrowersji w orzecznictwie, które stanowiły podstawę do podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały. W uchwale siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 wyjaśniono, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zaskarżony wyrok zawiera takie stanowisko, przez co umożliwia kontrolę instancyjną. Odwołanie się w skardze kasacyjnej do zarzutu naruszenia art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji PKP nie znajduje natomiast uzasadnienia w przedmiocie postępowania. Przepis art. 34 tej ustawy dotyczy uwłaszczenia PKP gruntami będącymi własnością Skarbu Państwa a znajdującymi się w posiadaniu PKP. Przedmiotowa działka nie stanowi i nie stanowiła w dniu 5 grudnia 1990 r. własności Skarbu Państwa, wobec czego wskazany przepis nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zarzutami prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń faktycznych, wobec czego wadliwie zostały postawione i nie są skuteczne zarzuty naruszenia art. 37a ust. 1 i 2 ustawy o restrukturyzacji PKP przez mylne przyjęcie, że działka nie pozostawała w dniu 28 lutego 2003 r. we władaniu PKP. Analogicznie, nie może służyć podważeniu ustaleń zarzut naruszenia art. 15 ustawy o restrukturyzacji PKP, dotyczący utworzenia spółki PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Sprawa nie dotyczy powołania tej spółki i regulacja jej dotycząca nie może służyć do podważania ustaleń faktycznych, przepis art. 15 ustawy nie jest w sprawie podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia. Jak wskazano powyżej, istotne dla sprawy było ustalenie, jak działka była zagospodarowana na dzień 28 lutego 2003 r. Materiał zebrany w sprawie nie potwierdził, że ówcześnie na działce przebiegała linia kolejowa. Kwalifikacja zagospodarowania wykazanego w dacie późniejszej nie mogła mieć wpływu na wynik postępowania. W tej sytuacji Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 4 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, jak też § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie, powodem odmowy nie było bowiem uznanie, że istniejące w dniu 28 lutego 2003 r. naniesienia na działce nie są linią kolejową, ale brak ustaleń co do tego, jak działka była zagospodarowana w relewantnej dacie. W tej sytuacji, również charakter posiadania nie odgrywał w sprawie znaczenia. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.