I OSK 1538/23

Dnia 12 marca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 190/22 w sprawie ze skargi P.S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 5 grudnia 2022 r. I SA/Wa 190/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie (Skarżący) na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii (Minister) z [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu. Skarżący zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu : 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 146 ze zm" dalej jako u.PKP) poprzez bezzasadne przyjęcie, iż Polskie Koleje Państwowe S.A. nie nabyły z dniem 27 października 2000 r. ex lego prawa użytkowania wieczystego Nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1) art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji, 2) art. 7 oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca I960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: KPA), poprzez brak działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; 3) art. 77 § 1 KPA oraz art. 80 KPA w zw. z art. 75 §1 ab initio KPA, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku I przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od Organu na jego rzecz, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organy obu instancji odmówiły Skarżącemu stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w G., oznaczonego na k.m. [...], obręb G., obejmującego działkę nr [...] o pow. 885 m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. W uzasadnieniu wyjaśniły, że Skarżący nie wykazał, by posiadał sporną działkę 5 grudnia 1990 r., zaś wykazanie przesłanki posiadania gruntu było podstawowe dla możliwości stwierdzenia nabycia jego użytkowania wieczystego w trybie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"(Dz. U. z 2021 r., poz. 146 z póżn. zm., dalej "ustawa o komercjalizacji"). Ustalenia faktyczne organów i dokonaną przez nie ich ocenę prawną podzielił Sąd Wojewódzki oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania objęte punktem 2.2 i 2.3 petitum skargi kasacyjnej są oczywiście niezasadne. Na wstępie Sąd kasacyjny wyjaśnia, że dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd, w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Sąd administracyjny nie orzeka na podstawie przepisów k.p.a., lecz na podstawie przepisów p.p.s.a. To na podstawie tej ustawy sąd administracyjny ocenia legalność postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie przepisów k.p.a. Stąd prawidłowo sformułowany zarzut naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) powinien przywoływać odpowiednie przepisy procedury sądowoadministracyjnej, ale w powiązaniu z przepisami k.p.a., jak również innymi przepisami dotyczącymi postępowania jeżeli takie przepisy w danej sprawie miały zastosowanie. W niniejszej sprawie Skarżący nie powiązał zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. z przepisami p.p.s.a., co oznacza, że zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany został wadliwie. Niezależnie od tej oceny, tak sformułowane zarzuty wymagają jednak wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie przywołanej za ich pomocą argumentacji (por.: uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Skarżący podnosząc zarzut naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. (nie precyzując jednocześnie, która jednostka redakcyjna art. 8 k.p.a. została naruszona przez organ, którego to naruszenia nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji) wskazuje, że nie podjęto działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. Jednak stawiając powyższy zarzut Skarżący nie wyjaśnia, jakie jeszcze czynności mające na celu ustalenie stanu faktycznego i wyjaśnienie sprawy winny zostać podjęte przez organ, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. Podkreślić należy w tym miejscu (na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji), że Skarżący nie przedstawił poza oświadczeniem swoich przedstawicieli datowanym na 15 grudnia 2005 r. żadnego dokumentu potwierdzającego, że przedmiotowa działka w dniu 5 grudnia 1990 r. była w wyłącznym posiadaniu Polskich Kolei Państwowych. Jak zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, Wojewoda podjął dodatkowe działania zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego nieruchomości na datę 5 grudnia 1990 r. i wezwał Skarżącego do przedłożenia dokumentów potwierdzających posiadanie przez niego na dzień 5 grudnia 1990 r. przedmiotowej działki. Skarżący takich dokumentów nie przedłożył i wyraźnie przy tym oświadczył, że na przedmiotowej działce nie znajduje się infrastruktura kolejowa. Sąd kasacyjny podziela stanowisko, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18) W konsekwencji zarzut objęty punktem 2.1 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny. Odnosząc się do zarzutu objętego punktem 2.2 petitum skargi kasacyjnej wyjaśnić należy że rzeczywiście, w aktach sprawy znajdowało się oświadczenie z 15 grudnia 2004 r., podpisane przez osoby uprawnione do działania w imieniu Skarżącego, w świetle którego sporna działka [...] zajęta była pod infrastrukturę kolejową w rozumieniu art. 4 ust. 1 i ust. 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. nr 86 poz. 789). Sąd kasacyjny przypomina, że celem potwierdzenia posiadania nieruchomości, co do której wydana miała być decyzja stwierdzająca ustanowienie na niej na rzecz Polskich Kolei Państwowych użytkowania wieczystego, konieczne było przedstawienie jednego z dokumentów wymienionych w § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz. U. z 2001 r. Nr 4, poz. 29, dalej "rozporządzenie"). Dokumenty wymienione w cytowanym przepisie to: 1) odpis z księgi wieczystej, zaświadczenie z księgi wieczystej zamkniętej lub ze zbioru dokumentów dla nieruchomości, jeżeli treść takiego odpisu lub zaświadczenia świadczy o posiadaniu gruntów przez PKP, 2) wypis z ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości), 3) wypis z ewidencji środków trwałych, prowadzonej przez przedsiębiorstwo PKP, dotyczący budynków, budowli lub innych urządzeń trwale związanych z gruntem, 4) umowa najmu, dzierżawy, użyczenia lub inna umowa, 5) decyzja lokalizacyjna, 6) pozwolenie na budowę, 7) dokument poświadczający fakt ponoszenia przez PKP opłat z tytułu użytkowania nieruchomości lub zarządu nieruchomością albo płacenia podatków od nieruchomości, 8) inne dokumenty potwierdzające realizację inwestycji na posiadanym gruncie i świadczące o poniesieniu przez PKP własnych środków finansowych na finansowanie budowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy oraz modernizacji lub likwidacji budynków, innych urządzeń i lokali, w szczególności takie, jak sprawozdania dotyczące finansowania inwestycji (a), decyzje o przekazaniu środków finansowych na inwestycje (b), umowy o współfinansowaniu kosztów inwestycji (c), orzeczenia i protokoły z badania bilansów (d). Stosownie natomiast od ust. 2 cytowanego paragrafu, jeżeli nie zachowały się dokumenty wymienione powyżej, stwierdzenia dotychczasowego posiadania gruntów przez PKP można dokonać zgodnie z brzmieniem art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie Skarżący nie twierdził, że nie zachowały się dokumenty, o których mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia. Przedłożył jedynie oświadczenie datowane na 15 grudnia 2004 r. Uwzględniając brzmienie § 2 ust. 2 rozporządzenia, prowadzenie postępowania dowodowego na podstawie przepisów art. 75 k.p.a. a zatem przeprowadzenie dowodu z ewentualnych oświadczeń czy zeznań możliwe byłoby jedynie w razie wyraźnego wskazania przez Skarżącego, że dokumenty wymienione w § 2 ust. 1 rozporządzenia nie zachowały się. Skoro Skarżący nie wskazywał, by dokumenty wymienione w § 2 ust. 1 rozporządzenia nie zachowały się samo oświadczenie to nie mogło być zatem uznane za dowód potwierdzający posiadanie przez poprzednika prawnego Skarżącego spornego gruntu 5 grudnia 1990 r. Sąd kasacyjny zwraca dodatkowo uwagę, że z oświadczenia z 15 grudnia 2004 r. nie wynika na podstawie jakich źródeł składające je osoby ustaliły, że sporny grunt znajdował się w posiadaniu PKP 5 grudnia 1990 r., a więc czternaście lat wcześniej. Co więcej, oświadczenie to stoi w sprzeczności z treścią pisma Skarżącego z 20 września 2021 r., w którym poinformował on, że na przedmiotowej działce brak jest urządzeń infrastruktury kolejowej. Nie doszło zatem w sprawie do naruszenia art. 75 § 1 i 80 k.p.a. Dokonanej przez organy i podzielonej przez Sąd pierwszej instancji ocenie przedłożonego przez Skarżącego oświadczenia z 15 grudnia 2004 r. nie można postawić zarzutu dowolności, sprzeczności z zasadami logiki czy doświadczenia życiowego. Skoro Skarżący nie powoływał się na utratę dokumentów, o których mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia, przedłożone przez niego oświadczenie nie zawierało odwołania do jakichkolwiek źródeł wiedzy składających je osób a dodatkowo stało w sprzeczności z późniejszymi twierdzeniami Skarżącego, nie mogło zostać uznane za dowód potwierdzający spełnienie przesłanki posiadania spornego gruntu przez Skarżącego 5 grudnia 1990 r. W tej sytuacji nie można również uznać, by organy obowiązane były do dalszego prowadzenia postępowania dowodowego i poszukiwania dowodów potwierdzających spełnienie przesłanek z art. 34 ustawy o komercjalizacji. Sąd kasacyjny podziela stanowisko, że jakkolwiek zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., inicjatywa dowodowa w toku prowadzonego postępowania administracyjnego spoczywa na organie administracji publicznej, to obowiązek ten nie zwalnia stron postępowania z czynnego udziału w toczącym się postępowaniu i inicjowania przeprowadzenia określonych środków dowodowych (por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 11 grudnia 2024 r. I OSK 1785/21 i przywołane w nim orzecznictwo). Skarżący, jako podmiot inicjujący postępowanie administracyjne, powinien mieć najpełniejszą wiedzę co do tego jakie nieruchomości posiadał, w tym czy są one zabudowane infrastrukturą kolejową. Z tego też powodu to Skarżący miał realną możliwośćprzedstawienia dokumentacji potwierdzającej władztwo nad gruntem i zajęcie go pod infrastrukturę kolejową w dacie istotnej dla wydania decyzji potwierdzającej prawo użytkowania wieczystego. Określone w k.p.a. obowiązki organu związane z prowadzeniem postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim akcentowany przez Skarżącego obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, podlegającego następnie swobodnej ocenie, nie zwalnia strony ze współdziałania z organem w celu uzyskania pozytywnego dla niej rozstrzygnięcia. Tym bardziej nie można wnioskować, że organ ma prowadzić postępowanie tak długo i skutecznie, aż znajdzie dowody potwierdzające żądanie strony. W konsekwencji zarzut objęty punktem 2.3 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny. W sprawie nie doszło zatem do niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji stanowi, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 27 października 2000 r.), z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Z przepisu tego wynikają trzy przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby PKP mogły zostać uwłaszczone: po pierwsze, grunt, który ma być przedmiotem uwłaszczenia stanowi własność Skarbu Państwa, po drugie, grunt ten w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdował się w posiadaniu PKP i po trzecie, PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tego gruntu w formie prawem przewidzianej i nie legitymowało się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych. W sprawie ustalono spełnienie jedynie dwóch z wymienionych przesłanek: grunt stanowi własność Skarbu Państwa, a spółka nie legitymuje się dokumentami o jego przekazaniu w formie przewidzianej przepisami. Nie wykazano natomiast spełnienia trzeciej z przesłanek, związanej z posiadaniem gruntu przez PKP w dniu 5 grudnia 1990 r. Nie mając podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, Sąd I instancji postąpił prawidłowo skargę oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd kasacyjny wskazuje, że przepis ten zawiera trzy jednostki redakcyjne wskazujące na trzy odmienne podstawy, których zaistnienie obliguje sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonego aktu. Skarżący nie sprecyzował jednak, która konkretnie ze wskazanych podstaw zaistniała w sprawie i uzasadniała uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik Skarżącego– na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.