I OSK 437/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] w [...] i [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 313/23 w sprawie ze skargi [...] w [...] i [...] w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii o projekcie podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 313/23, oddalił skargę S. w W. i P. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2022 r. nr KOC/6293/Pn/22 w przedmiocie negatywnej opinii o projekcie podziału nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła S. w W. i P. w W. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. błędne zastosowanie art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi na Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt KOC/6293/Pn/22, w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego Postanowienia oraz poprzedzającego go Postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy nr 557/2022 z dnia 27 września 2022 r. co doprowadziło do naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit, a i c p.p.s.a. oraz art. 6, 7 i 8 Kpa a przejawiło się w podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie: a) poprzez przyjęcie, iż w wyniku podziału nieruchomości powstaną działki, których powierzchnia nie będzie spełniała minimum powierzchni przewidzianej dla działek budowlanych (pomijając, iż ta okoliczność nie ma znaczenia dla skuteczności samego podziału), w sytuacji gdy zapisy mpzp nie przewidują minimalnej powierzchni dla powstałej w wyniku podziału działki, a zaproponowany podział nieruchomości jest konsekwencją treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego jasno wynika, iż organ sporządzający projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na skutek zaplanowania sieci dróg publicznych stworzył de facto działki o określonych parametrach i powierzchniach, b) poprzez przyjęcie przez organy a w ślad za nimi Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób błędny, iż mpzp obowiązujący dla dzielonej nieruchomości przewiduje minimalną powierzchnię dla powstałej w wyniku podziału działki gruntu, w sytuacji gdy plan ten przewiduje wyłącznie minimalną powierzchnię dla działki budowlanej, która to nie może być utożsamiana działką powstałą w wyniku podziału, c) bez uwzględnienia faktu, iż ten sam organ w okresie obowiązywania tego samego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w oparciu o te same przepisy prawa dokonał szeregu podziałów nieruchomości zlokalizowanych w sąsiedztwie nieruchomości wnioskodawców (w tym podziału nieruchomości stanowiącej współwłasność wnioskodawców), które prowadziły do wydzielenia nieruchomości przeznaczonych w mpzp pod drogi publiczne i nie dostrzegł w dopuszczalności takiego podziału niezgodności z mpzp; i w konsekwencji przyjęcia przez Sąd, iż zaproponowany przez współwłaścicieli nieruchomości podział nieruchomości jest niedopuszczalny. II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2023, poz. 344 z późn. zm. - dalej "u.g.n.") poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż zaproponowany przez wnioskodawców wstępny projekt podziału nie jest zgodny z aktualnie obowiązującym dla terenu, na którym położona jest dz. ew. nr 155 z obrębu 1-12-16, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy: a) w sprawie dokonano niewłaściwej analizy zaproponowanego podziału nieruchomości i oceniono go przez pryzmat powstających w wyniku podziału działek ewidencyjnych nie zważając przy tym na fakt, iż powstają one z uwagi na konieczność wydzielenia nieruchomości przeznaczonych pod zaprojektowane w mpzp drogi publiczne, b) celem podziału było wydzielenie nieruchomości przeznaczonych w mpzp pod drogi publiczne i ten cel winien być oceniony, c) mpzp obowiązujący dla terenu, na którym położona jest dz. ew. nr 155 z obrębu 1-12-16 nie przewiduje minimalnej powierzchni dla nowopowstającej w wyniku podziału działki budowlanej, d) organ wykroczył poza przyznane mu kompetencje i dokonał analizy braku możliwości zagospodarowania wydzielonych w wyniku podziału działek ewidencyjnych, które to kompetencje należą do właściwego dla miejsca położenia nieruchomości organu architektonicznego (Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Ursynów), e) Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Ursynów pozytywnie zaopiniował zaproponowany wstępny projekt podziału a organ wydając Postanowienie tą opinią winien być związany; 2. naruszenie art. 93 ust. 2b u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż nieruchomości powstałe w wyniku podziału nieruchomości nie będą miały dostępu do drogi publicznej w sytuacji, gdy dostęp taki będzie istniał i będzie realizowany za pośrednictwem zaprojektowanych służebności przejścia i przejazdu oraz ul. Moczydłowskiej będącej urządzoną drogą znajdującą się we władaniu Prezydenta m.st. Warszawy; co doprowadziło do przyjęcia przez Sąd, iż zaproponowany przez właścicieli nieruchomości podział nieruchomości jest niedopuszczalny; W związku z powyższymi zarzutami wniesiono uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Nadto złożono stosowne oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Istotą niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie czy organy administracji w sposób prawidłowy - negatywnie - zaopiniowały projekt podziału nieruchomości, zaproponowany przez skarżące kasacyjnie spółdzielnie, a w konsekwencji czy Sąd Wojewódzki prawidłowo zaakceptował te rozstrzygnięcia. Należy zatem odpowiedzieć w granicach zarzutów przedłożonych w skardze kasacyjnej czy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczają podział nieruchomości w sposób zaproponowany przez skarżącą kasacyjnie. Zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W ust. 2 art. 93 u.g.n. ustawodawca doprecyzował, że zgodność projektu podziału z planem miejscowym dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Każda z powstałych w wyniku podziału działek ewidencyjnych musi zatem spełniać warunki określone w planie miejscowym, jeżeli taki obowiązuje. Wynika to z funkcji powołanych przepisów, które mają zapobiegać powstawaniu stanów sprzecznych z planem miejscowym. Powiązanie dopuszczalności podziału z możliwością zrealizowania na nieruchomości po podziale przeznaczenia określonego w mpzp oznacza, że ewidencyjny podział nieruchomości pełni wobec tego planu funkcję służebną. Funkcja ta przejawia się w tym, że to konfigurację wydzielanych w ramach podziału działek gruntu należy dostosować do możliwości inwestycyjnych określonych w mpzp, a nie ustalenia mpzp do wydzielonych działek. Podział ewidencyjny nie może zatem niweczyć przeznaczenia terenu wynikającego z mpzp. Ewidencyjny podział nieruchomości umożliwia bowiem dokonanie w przyszłości podziału prawnego tej nieruchomości, w wyniku którego wyodrębnione działki gruntu staną się odrębnymi nieruchomościami. Wobec tego już na etapie podziału ewidencyjnego niezbędne jest zapewnienie wydzielanym działkom gruntu takiej powierzchni i konfiguracji przestrzennej, która zapewni możliwość ich zagospodarowania według ustaleń obowiązującego mpzp. Zatem w sprawie, której przedmiotem jest wstępny podział nieruchomości, sąd nie może badać (i nie bada) legalności uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z 12 sierpnia 2014 r. I OSK 107/13 publik. CBOSA). Podział ewidencyjny nieruchomości umożliwia dokonanie prawnego podziału nieruchomości tak, aby wydzielone działki stały się odrębnymi nieruchomościami podlegającymi obrotowi prawnemu. Zgodność podziału z planem miejscowym polega na tym, aby wydzielone działki zostały tak ukształtowane, aby teren w ich granicach spełniał wymagania dotyczące zagospodarowania wynikającego z planu. To od planu miejscowego zależy zatem, jakie cechy powinny mieć powstające działki ewidencyjne, aby w przyszłości ich zagospodarowanie było możliwe. Skarżące kasacyjnie wystąpiły o podział nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. M., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] z obrębu [...], dla której urządzona jest księga wieczysta Nr [...] i która znajduje się na terenie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N. Z. - część "[...]" uchwalonego uchwałą Nr XX/679/2007 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 6 grudnia 2007 r., (Dz. Urz. Woj. Maz. z 24 grudnia 2007 r. Nr 266 poz. 9153). Do wniosku został dołączony wstępny projekt podziału, który następnie został skorygowany i przekazany do organu w dniu 28 stycznia 2020 r., a następnie w dniu 12 kwietnia 2021 r. Ostatecznie, wstępny projekt podziału przewidywał podział działki nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 na działki nr: [...] (o pow. 567 m2), [...] (o pow. 198 m2), [...] (o pow. 1397 m2), [...] (o pow. 171 m2), [...] (o pow. [...] m2), [...] (o pow. 206 m2), [...] (o pow. 25 m2), [...] (o pow. 110 m2), [...] (o pow. 140 m2). Zgodnie z zapisami ww. planu projektowane do wydzielenia działki znajdują się na terenie na terenie, dla którego obowiązują następujące ustalenia: - [...] (o pow. 567 m2) na terenie zabudowy mieszkaniowej rezydencjalnej o symbolu MN1, - [...] (o pow. 198 m2) w liniach rozgraniczających ulicy dojazdowej o symbolu 13KUd - [...] (o pow. 1397 m2) na terenie zabudowy mieszkaniowej rezydencjalnej o symboli MN1, - [...] (o pow. 171 m2) w liniach rozgraniczających ulicy dojazdowej o symbolu 24 KUd, - [...] (o pow. 1665 m2) na terenie ekstensywnej zabudowy jednorodzinnej o symbolu MN2, - [...] (o pow. 206 m2) w liniach rozgraniczających ulicy dojazdowej o symbolu 10 KUd, - [...] (o pow. 25 m2) na terenie ekstensywnej zabudowy jednorodzinnej o symbolu MN2, - [...] (o pow. 110 m2) w liniach rozgraniczających ulicy dojazdowej o symbolu 10 KUd, - [...] (o pow. 140 m2) na terenie ekstensywnej zabudowy jednorodzinnej o symbolu MN2. Zatem pięć z nowoprojektowanych działek leży na terenie przeznczonym pod zabudowę mieszkaniową. Przez działkę budowlaną, zgodnie z § 2 pkt 6 planu, należy rozumieć zabudowaną działkę gruntu albo działkę gruntu położoną na terenie przeznaczonym zgodnie z planem pod zabudowę, spełniającą wymagania dotyczące wielkości, dostępu do drogi publicznej oraz wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej. Z § 6 pkt 6 i § 7 pkt 6 mpzp wynika, że wielkość działki budowlanej wynosić musi odpowiednio 1500 m2 (przeznaczenie o symbolu MN1) i 750 m2 (przeznaczenie o symbolu MN2). Zauważyć w tym miejscu należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w z dnia 13 grudnia 2021r., sygn. akt I OSK 110/19 (publik. CBOSA) wskazał, że zgodność podziału z planem miejscowym polega na tym, by wydzielone działki tak zostały ukształtowane, aby teren w ich granicach spełniał wymagania dotyczące zagospodarowania wynikającego z planu. To od planu miejscowego zależy zatem, jakie cechy powinny mieć powstające, działki ewidencyjne, aby w przyszłości ich zagospodarowanie było możliwe. Takim parametrem wynikającym z planu, który w wyraźny sposób determinuje dopuszczalność podziału, jest np. minimalna powierzchnia działek na terenie przeznaczonym w planie pod zabudowę. Porównanie powierzchni projektowanych do wydzielenia działek z zapisami planu wykazuje jednoznacznie, iż nie w każdym przypadku wymagania te zostały spełnione. Jak zasadnie podniósł organ w kwestionowanym postanowieniu, projektowane do wydzielenia działki nr [...], [...],[...], [...] mają powierzchnię mniejszą niż wymagane planem miejscowym. Powyższymi zapisami planu związane były organy opiniujące podział przedmiotowej nieruchomości. Organ, który opiniuje projekt podziału nieruchomości, ma bowiem obowiązek ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych stanowiących przesłanki podziału. W szczególności zobowiązany jest do zbadania celu podziału oraz zamierzonego przeznaczenia działek powstałych w wyniku podziału. Intencją takiego rozwiązania jest, aby podział nieruchomości nie niweczył celów planowania przestrzennego i sposobów racjonalnego wykorzystania gruntów określonych w planie miejscowym. Inaczej mówiąc, geodezyjny podział nieruchomości pełni służebną rolę wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów szczególnych. Ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego determinują bowiem sposób wykonywania prawa własności przez określanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, przy czym uwzględniane są w nim także postanowienia przepisów szczególnych odnoszących się do obszaru objętego planowaniem. Tym samym wstępny projekt podziału nie spełnia określonych w planie norm powierzchniowych. Należy też wskazać, że prawidłowo przy tym organ zauważył, że przedmiotem oceny jest przedstawiony do oceny projekt podziału określonej działki , a nie ocena czy warunku te zostaną spełnione po połączeniu projektowanych działek z działkami nie objętymi podziałem. Zatem wydzielenie działek o mniejszej powierzchni należy uznać za niedopuszczalne. Dopuszczalny jest bowiem tylko taki podział nieruchomości, który gwarantuje, że działki gruntu powstałe w jego wyniku będą mogły być zagospodarowane zgodnie z celem przewidzianym dla tych gruntów w miejscowy planie zagospodarowania przestrzennego, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Prawidłowo również Sąd uznał, że projektowany podział narusza ustalenia § 13 pkt 3 planu miejscowego w zakresie sposobu dostępu do drogi publicznej. Według projektu podziału, dostęp do drogi publicznej będzie odbywał się przez ul. Moczydłowską. Obsługę komunikacyjną do tej ulicy wskazano poprzez służebności przejścia i przejazdu wskazanymi w Dziale l-Sp dzielonej nieruchomości oraz służebność przejścia i przejazdu o szerokości 5 m, która zastanie ustanowiona na projektowanych działkach: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] dla projektowanej działki nr [...]; nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]dla projektowanej działki nr [...]; nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] dla projektowanej działki nr [...]; nr [...], nr [...] i nr [...] dla projektowanej działki nr [...]; nr [...] i nr [...] dla projektowanej działki nr [...]; nr [...] dla projektowanej działki nr [...]; nr [...]dla projektowanej działki nr [...]; nr [...]i nr [...] dla projektowanej działki nr [...]. Zgodnie z § 13 pkt 3 obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, dostęp do projektowanych działek winien mieć miejsce innymi ulicami urządzonymi niż ulica M[...], a do chwili obecnej nie został zrealizowany wyznaczony planem miejscowym układ drogowo-uliczny, umożliwiający obsługę komunikacyjną urządzonymi drogami innymi niż ul. M[...]. Wskazany zatem przez wnioskodawcę dojazd do projektowanych działek od ulicy M[...] narusza ustalenia § 13 pkt 3 miejscowego planu w tym zakresie. Końcowo należy wskazać, że wskazana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 12 października 2009 r. zapadła w odmiennych stanie faktycznym i prawnym. Z jej treści (k. 6 akt sądowych) wynika, że wówczas podział był dokonywany z urzędu, a więc w innym trybie niż w badanej sprawie. Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione, a Sąd wojewódzki zasadnie zastosował art. 151 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Z godnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.