I OSK 569/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. J. (J.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/GI 1276/23 w sprawie ze skargi S. J. (J.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia 6 czerwca 2023 r. nr SKO.4104.4.2023 w przedmiocie w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 30 listopada 2023 r. sygn. II SA/Gl 1276/23 oddalił skargę S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 6 czerwca 2023 r. nr SKO.4104.4.2023 w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. Skargę kasacyjną od wyroku złożył S. J. zarzucając Sądowi pierwszej instancji: 1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 93 ust. 1 i art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu za prawidłowe dokonanie podziału nieruchomości o numerze działki [...], k.m. 4, obręb P. , o powierzchni 0,1289 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] Sądu Rejonowego w L. , będącej własnością skarżącego w sytuacji, gdy granice wydzielonej pod drogę dojazdową kategorii gminnej działki nr [...] w sposób istotny odbiegają od ich przebiegu określonego w części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr 234/XXI/2004 Rady Miejskiej w W. z dnia 30 grudnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poszczególnych miejscowości gminy W. , co skutkowało dokonaniem podzielenia nieruchomości w sposób niezgodny z wymienionymi przepisami, nadmiernym i nie wynikającym z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozbawieniem własności skarżącego, a w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania przywołanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i narażeniem go na znaczne straty materialne. 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 1 § 1 i 2 PrSądAdm w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2023, poz. 1634 – dalej jako: “PrPostSądAdm" w zw. z art. 134 § 1 PrPostSądAdm w zw. z art. 151 PrPostSądAdm w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 KPA oraz art. 107 § 3 KPA polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 6 czerwca 2023 r. nr SKO.4104.4.2023, pomimo tego, iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono, czy podział nieruchomości o numerze działki [...], k.m. 4, obręb P. , o powierzchni 0,1289 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] Sądu Rejonowego w L. , będącej własnością skarżącego dokonany w decyzji Burmistrza W. z dnia 13 stycznia 2023 r. znak: NG.6831.25.9.2021, został dokonany w sposób zgodny z częścią graficzną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr 234/XXI/2004 Rady Miejskiej w W. z dnia 30 grudnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poszczególnych miejscowości gminy W. , co skutkowało dokonaniem podzielenia nieruchomości w sposób niezgodny z art. 93 ust. 1 i art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nadmiernym i nie wynikającym z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozbawieniem własności skarżącego i narażeniem go na znaczne straty materialne. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci: a) mapy sporządzonej na podstawie wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. , b) opracowania fotogeometrycznego sporządzonego na podstawie zdjęcia wykonanego z drona, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. oraz podziału dokonanego w decyzji Burmistrza W. z dnia 13 stycznia 2023 r. znak: NG.6831.25.9.2021 podział działki nr [...] - celem wykazania, iż dokonany w decyzji Burmistrza W. z dnia 13 stycznia 2023 r. znak: NG.6831.25.9.2021 podział działki nr [...] jest niezgodny z częścią graficzną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr 234/XXI/2004 Rady Miejskiej w W. z dnia 30 grudnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poszczególnych miejscowości gminy W. . Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Ponadto, wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024 r., poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli. Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 - art. 176 p.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3133/16, "w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego". Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia. Poczynienie powyższych uwag było konieczne ze względu na stwierdzone mankamenty ocenianej skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności, należy zauważyć, że skarga kasacyjna nieprawidłowo formułuje zarzuty naruszenia przepisów "KPA" oraz "PrSądAdm" nie definiując wskazanych skrótów, ani nie zawierając wskazań dziennika promulgacyjnego, zatem nie wiadomo, w jakim brzmieniu powoływane wzorce kontroli wskazano. Analiza treści skargi kasacyjnej doprowadziła Sąd do wniosku, że zarzuty te dotyczą ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm. - dalej jako: "k.p.a.") oraz ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 – dalej jako: "p.u.s.a.") i w tak wytyczonym zakresie Sąd skargę kasacyjną rozpoznał. Ze skargi kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to co do zasady, w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów. Warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy. Skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadniając ten zarzut wskazano, że w sprawie "nie zbadano i nie rozważono całego materiału dowodowego (...) w tym nie wyjaśniono, czy podział nieruchomości o numerze działki [...] (...) został dokonany zgodnie z częścią graficzną miejscowego planu (...)". Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów należy wskazać, że przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu pierwszej instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia natomiast zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. O naruszeniu normy wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Jednakże w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Oczekiwanego skutku nie mogły przynieść również zarzuty naruszenia przepisów art. 145 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. powiązane z naruszeniem przepisów art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Nie każdy, bowiem przypadek ustalenia, że doszło do naruszenia przepisów postępowania skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Celem przepisów procesowych jest skonkretyzowanie stosunku materialnoprawnego. Przepisy te nie mają wartości samoistnej i nie są celem, lecz narzędziem postępowania administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2021 r. sygn. II OSK 246/21). Dlatego przesłanką uchylenia decyzji administracyjnej z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co do zasady zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, który zarzuca naruszenie art. 8, art. 9, a także art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim Kolegium nie odniosło się w sposób adekwatny do zarzutu niezgodności podziału z planem. Uchybienie to wynikało z faktu, że organy w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji nie wyjaśniły w sposób przejrzysty dla skarżącego S. J. , że załącznik graficzny obrazował skutki podziału wyłącznie w odniesieniu do jego działki, co miało prawo wywołać u skarżącego mylne wrażenie o poszerzeniu drogi - wyłącznie - na wysokości jego nieruchomości. Pomimo tego stwierdzonego uchybienia proceduralnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że stwierdzone naruszenia art. 8 i art. 9 oraz art. 107 3 k.p.a. nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Skuteczność zarzutów proceduralnych zależy od wpływu na treść rozstrzygnięcia, a w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w świetle dokumentacji akt sprawy prawidłowo ocenił, że przesłanki materialnoprawne podziału zostały udokumentowane. Rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest: podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.). Prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że tym wymogom organy sprostały. Niesłusznie natomiast skarga kasacyjna argumentuje jakoby nie wyjaśniono, czy podział nieruchomości o numerze działki [...] został dokonany zgodnie z częścią graficzną miejscowego planu. Ocena taka została literalnie wyartykułowana w decyzjach organów obydwu instancji. Odrębną kwestią pozostaje trafność dokonanej przez organy oceny, w świetle materiału dowodowego. Skarga kasacyjna nie stawia jednak zarzutu naruszenia przepisu art. 80 k.p.a., co oznacza, że nie podważono dokonanej przez organy oceny materiału dowodowego zwartego w aktach sprawy. Nie wykazano też na czym konkretnie - poza odmienną - od przyjmowanej przez skarżącego kasacyjnie oceną ustalonych okoliczności faktycznych, polega zarzucane naruszenie przepisów postępowania. Załączony do akt sprawy materiał dowodowy potwierdza, że przebieg drogi jest zgodny z uchwałą Rady Miejskiej w W. Nr 234/XXI/2004 z dnia 30 grudnia 2004 r. sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poszczególnych miejscowości gminy W. (Dz.Urz. Woj. Śląskiego z 2005 r. nr 16, poz. 428). Ustaleń tych nie podważa natomiast sporządzona przez skarżącego kasacyjnie przy użyciu drona mapka. Podsumowując, w skardze kasacyjnej nie zostały skutecznie podważone ustalenia faktyczne, ani ocena materiału dowodowego dokonana przez organy i zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji. W konsekwencji, również pierwszy zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 93 ust. 1 u.g.n. (zgodność z planem) oraz art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. (niezbędność na cel publiczny) również nie mógł przynieść pożądanego efektu. Formułując zarzut naruszenia prawa materialnego, skarga kasacyjna argumentuje, że do naruszenia wskazanych przepisów doszło, bowiem podziału dokonano w sposób niezgodny z planem miejscowym. Skarżący usiłuje zatem sferę ustaleń faktycznych zwalczać poprzez zarzuty naruszenia prawa materialnego. Tymczasem, zasadność naruszenia prawa materialnego nie może zostać skutecznie podważona na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnosząc się do kwestii zarzucanej nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżącego , wskazano, że nie doszło do tzw. "ugięcia", lecz oddzielono pas działki skarżącego S. J. tak samo jak ma to miejsce w przypadku sąsiadujących z nim po tej samej stronie działki o numerze ewidencyjnym [...]. Oznacza to, że podział został dokonany w zakresie koniecznym i niezbędnym do realizacji celu publicznego, zgodnie z wiążącym planem. Te ustalenia nie zostały skutecznie podważone w skardze kasacyjnej, a tym samym, zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł przynieść oczekiwanego skutku. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.