I OSK 437/23

Dnia 26 lipca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. B. i A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 760/22 w sprawie ze skargi H. B. i A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 17 marca 2022 r. nr SKO.GN/41.8/27/2022/1617/WS w przedmiocie negatywnego zaopiniowania projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 26 sierpnia 2022 r. oddalił skargę H. B. i A.. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 17 marca 2022 r. nr SKO.GN/41.8/27/2022/1617/WS w przedmiocie negatywnego zaopiniowania projektu podziału nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Postanowieniem z 6 września 2021 r. Prezydent Miasta D., na podstawie art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej jako: "u.g.n.") i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 07.12.2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (t.j. Dz. U. z 2004 r., poz. 2663) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez H. B., A.. B., R. Z., M. Z., M. R., M. R., A. R. i P. R. dnia 17 czerwca 2021 r. w sprawie podziału nieruchomości położonej w D., obecnie obręb [...], składającej się z działki nr [...] (na podstawie Zarządzenia Prezydenta Miasta Nr 1918.2021 z dnia 30 lipca 2021 r. w sprawie ustalenia nowych obrębów ewidencyjnych w jednostce ewidencyjnej Miasto D. z dniem 2 października 2021 r. zniesiono dotychczasowy obręb ewidencyjny [...], ustalono granice obrębów ewidencyjnych i zmieniono dotychczasowy numer działki z [...] na [...]) - zaopiniował negatywnie wstępny projekt podziału przedmiotowej nieruchomości w zakresie zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. W uzasadnieniu tego postanowienia organ I instancji podniósł, że wstępny projekt podziału działki nr [...] "następuje" w celu wydzielenia działek budowlanych zabudowanych budynkami mieszkalnymi w zabudowie bliźniaczej oznaczonych we wstępnym projekcie podziału jako "A; B; C; D", działki "G" pod drogę dojazdową oraz działek oznaczonych jako "E; F" pod ogródki przydomowe. Teren, na którym położona jest ww. nieruchomość objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta D. dla terenów położonych w rejonie "[...]" przyjętego uchwałą [...] z dnia [...] września 2006 r. (Dz. Urz. [...]; dalej jako "m.p.z.p"). Następnie organ I instancji stwierdził, że teren działki nr [...] obręb [...] II oznaczony jest w miejscowym planie symbolami; 80MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; 8Z0 - tereny zieleni przydomowej; 33KDD1/2 i 36KDD1/2 - tereny dróg publicznych - dojazdowe; 14ZP - tereny zieleni parkowej. W ww. planie miejscowym ustalono zasady podziału dla terenów oznaczonych 80MN w rozdziale 2 § 6 ust. 2 pkt 6, w tym ustalono minimalną powierzchnię działki budowlanej przy nowych podziałach geodezyjnych dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami od 73MN do 86MN przy lokalizacji: a) budynków wolnostojących – 800 m², b) zabudowy bliźniaczej - 500m². W ocenie organu I instancji, projektowane do wydzielenia działki oznaczone we wstępnym projekcie podziału jako "A" i "D" jako działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej, działka "G" przeznaczona pod drogę dojazdową oraz działki oznaczone jako "E" i "F" przeznaczone pod ogródki przydomowe są zgodne z zapisami m.p.z.p. Natomiast działki oznaczone we wstępnym projekcie podziału symbolami "B" i "C" zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej nie spełniają wymogów określonych w rozdziale 2 § 6 ust. 2 pkt 6 lit. b) m.p.z.p. ponieważ ich powierzchnia jest mniejsza niż określona w tym przepisie. Powierzchnia projektowanych działek "B" i "C" wynosi 408 m². H. B. i A. B. złożyli zażalenie na powyższe postanowienie. Postanowieniem z 17 marca 2022 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie dokonywania podziału w oparciu o art. 93 u.g.n. nie znajdzie zastosowania wskazany przez strony postępowania § 6 ust. 4 pkt 3 m.p.z.p, zgodnie z którym, dla terenów oznaczonych symbolami od 1MN do 86MN dopuszcza się wydzielanie działek niespełniających parametrów o których mowa w ust. 2 pkt 5 i 6 wyłącznie w celu poprawy zagospodarowania nieruchomości sąsiadujących, oraz jeżeli wynika to z wydzielenia dróg publicznych i dróg dojazdowych. Zdaniem Kolegium, nie można uznać, na podstawie przedstawionego przez strony wstępnego projektu podziału nieruchomości, że wydzielenie działek "B" i "C" ma służyć wyłącznie poprawie zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej. Kolegium przyznało rację organowi I instancji, który wskazał, że działki "B" i "C", w sytuacji prowadzenia postępowania podziałowego w oparciu o przepis art. 93 u.g.n., tj. przy wymogu zgodności proponowanego podziału z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie spełniają normatywu wskazanego w § 6 ust. 2 pkt 6 lit. b) m.p.z.p. ponieważ są za małe. Kolegium wskazało, że w przypadku, w którym podział na podstawie art. 93 u.g.n. nie może zostać dokonany z uwagi na niespełnienie normatywu wskazanego w m.p.z.p. przez niektóre z projektowanych działek, to właściciele przedmiotowej nieruchomości mogą rozważyć podjęcie starań o podział swojej nieruchomości na zasadzie art. 95 pkt 7 u.g.n. w odrębnym postępowaniu. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyli H. B. i A. B. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: P.p.s.a.). Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 93 u.g.n., zgodnie z którym podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego (ust.1). Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2). Zatem podstawowym kryterium uzgodnienia projektu podziału nieruchomości jest jego zgodność z ustaleniami obowiązującego na danym terenie planu miejscowego. Z akt rozpoznawanej sprawy bezspornie wynika, ze nieruchomość, stanowiąca przedmiot projektu podziału, jest położona na terenie, objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta D. dla terenów położonych w rejonie "[...]" przyjętego uchwałą [...] z dnia [...] września 2006 r. Nie jest kwestionowane, że teren działki nr [...] obręb [...] oznaczony jest w miejscowym planie symbolami; 80MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; 8Z0 - tereny zieleni przydomowej; 33KDD1/2 i 36KDD1/2 - tereny dróg publicznych - dojazdowe; 14ZP - tereny zieleni parkowej. W m.p.z.p. ustalono zasady podziału dla terenów oznaczonych 80MN w rozdziale 2 § 6 ust. 2 pkt 6 lit. b), w tym ustalono minimalną powierzchnię działki budowlanej przy nowych podziałach geodezyjnych dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami od 73MN do 86MN przy lokalizacji: a) budynków wolnostojących - 800m² b) zabudowy bliźniaczej - 500m². Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że projekt podziału przedmiotowej nieruchomości nie spełnia wymagań określonych w powołanym wyżej § 6 ust. 2 pkt 6 lit. b planu miejscowego dla dwóch działek tj. "B" i "C", których powierzchnia wynosi poniżej 500 m² a więc niezgodnie z zapisami planu. Zdaniem Sądu I instancji, Kolegium słusznie zwróciło uwagę, że rozwiązaniem problemu dla skarżących może być skorzystanie z przepisu art. 95 ust. 7 u.g.n, która stwarza możliwość podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Analiza wstępnego projektu podziału nieruchomości nr [...] przez Sąd potwierdza, że w zaistniałych okolicznościach zrealizowanej zabudowy budynkami mieszkalnymi bliźniaczymi dla korzystania z budynków na działce "B" i "C" nie ma innej możliwości podziału tej części nieruchomości jak droga postępowania opartego o powołany wyżej przepis art. 95 ust.7 u.g.n. Dla pozostałej części nieruchomości jej podział może być zrealizowany w zgodzie z obowiązującym planem miejscowym w oparciu o tryb przewidziany w art. 93 u.g.n. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli H. B. i A. B. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dowolną, a nie swobodną ocenę tych dowodów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę podnoszonego przez stronę zarzutu, iż negatywne zaopiniowanie projektu podziału nieruchomości, wpływa w sposób znaczący na cel inwestycji, gdyż budynek mieszkalny nr [...] (wybudowany na działce [...], oznaczonej jako "B") zostaje całkowicie pozbawiony miejsca na podstawowe urządzenia wchodzące w zakres zagospodarowania działki. W ocenie skarżących kasacyjnie, negatywne zaopiniowanie projektu podziału jest więc krzywdzące dla współwłaścicieli i sprzeczne z ich słusznym interesem. Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej oceny dowodów a jedynie przyjął za prawidłowe twierdzenia zaskarżonego organu. Takie działanie w sposób jednoznaczny sprzeczne jest z podstawową zasadą swobodnej oceny dowodów oraz zasadą prawdy obiektywnej. Ta ostatnia zaś nakłada na Sąd obowiązek brania pod uwagę interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Niewątpliwym jest, iż gdyby obie te zasady zostały prawidłowo wykorzystane w tymże postępowaniu, to skarga zostałaby uwzględniona a droga do pozytywnego zaopiniowania podziału nieruchomości nadal byłaby możliwa. W ocenie skarżących kasacyjnie, przedstawiony przez nich do akceptacji podział po wybudowaniu budynków mieszkalnych nie narusza interesów współwłaścicieli ani nie zmienia ładu przestrzennego. Wydzielona działka [...] ma bezpośredni dostęp do drogi dojazdowej (tej samej co pozostałe działki). Dodatkowo zwrócono uwagę, iż przedstawiony podział działki nr [...] jest podziałem zaakceptowanym przez wszystkich współwłaścicieli. Nieruchomość jest zabudowana czterema ogrodzonymi budynkami mieszkalnymi. Przedmiotowy podział stanowić ma zniesienie współwłasności już odebranych i użytkowanych budynków/inwestycji. Nadmieniono, iż pod ziemią przebiegają dwie rury z gazem o dużych średnicach i o wysokich parametrach technicznych. Teren ten nie jest więc działką budowlaną a tym samym nie jest możliwe posadowienie tam jakichkolwiek budynków czy to mieszkalnych czy usługowych. Wobec powyższego zaistniały stan faktyczny należy traktować z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej i wzięcia pod uwagę słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Niniejsza sprawa została rozpoznana stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 328 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.") na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty nawiązują do podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Z istoty skargi kasacyjnej, jako środka odwoławczego od wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika, że podstawą naruszenia prawa procesowego jest wyłącznie naruszenie przepisów P.p.s.a. Stąd też zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., należy uznać za nieuprawniony, albowiem przepisy te nie mogły zostać naruszone przez Sąd I instancji, gdyż nie stosuje on przepisów K.p.a. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest bowiem orzeczenie sądu wojewódzkiego. Skoro skarga kasacyjna stanowi środek zaskarżenia orzeczenia sądowego, a nie decyzji administracyjnej, to również podstawa tej skargi odnosi się do postępowania, które doprowadziło do wydania wspomnianego orzeczenia. Reguły tego postępowania zostały natomiast określone w P.p.s.a. Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, z. 1 poz. 1) i przywołane tam stanowisko Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95, uznać trzeba, że zauważone uchybienie nie może bezwarunkowo, z powołaniem się na niedopełnienie wymogów określonych w art. 176 P.p.s.a., dyskwalifikować tej skargi. Jeżeli zatem strona przytoczy, w petitum skargi kasacyjnej, jako zarzut naruszenia przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, postanowienia K.p.a. zamiast przepisów o postępowaniu przed sądem administracyjnym, to zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania tego zarzutu. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny dokonał merytorycznej oceny skuteczności przedstawionych w kasacji zarzutów. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżących kasacyjnie o przekroczeniu przez Sąd pierwszej instancji zasady prawdy obiektywnej i związanej z nią zasadą swobodnej oceny dowodów. Przyjęta w sprawie faktyczna podstawa rozstrzygnięć ustalona została z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd trafnie ocenił, że organ prawidłowo wykonał obowiązki wynikające z treści powołanych wyżej przepisów k.p.a.; dostatecznie wyjaśnił, dlaczego w okolicznościach niniejszej sprawy niemożliwe jest dokonanie podziału zgodnie z przedłożonym projektem, który nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, także w kontekście obowiązujących na spornym terenie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zamieszczonych w uchwale Nr [...] z dnia [...] września 2006 r. Sąd Wojewódzki zasadnie więc uznał, że organ ustalił wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne i prawne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, a jego ocena nie nosi znamion dowolności. Na gruncie reguł i norm procesowych, jak i materialnoprawnych wyprowadził logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski i oceny. Mając na względzie powyższe, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak sentencji.