I SA/Wa 492/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Lenart sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant starszy referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2023 r. nr KOA/5909/Pn/23 w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę.

Decyzją z 20 grudnia 2023 r. nr KOA/5909/Pn/23, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpoznaniu odwołania Województwa [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 30 października 2023 r. nr GN/87/2023 w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 20 czerwca 2023 r., uzupełnionym pismem z 17 sierpnia 2023 r., A. S. wystąpił o podział stanowiącej jego własność działki nr ew. [...] położonej we wsi [...]. Postanowieniem z 17 lipca 2023 r. nr GGN.6831.1.9.2023 Wójt Gminy [...] zaopiniował pozytywnie projekt podziału powyższej nieruchomości. Postanowieniem z 5 września 2023 r. nr KOA/4628/Pn/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu zażalenia Województwa [...], utrzymało w mocy postanowienie z 17 lipca 2023 r. Decyzją z 30 października 2023 r. Wójt Gminy [...] zatwierdził podział nieruchomości objętej księgą wieczystą [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...], położona we wsi [...] gm. [...] na działki nr ew. [...] o pow. 0,0855 ha i nr ew. [...] o pow. 0,1668 ha, zgodnie z mapą sytuacyjną z projektem podziału nieruchomości, przyjętą w dniu [...] sierpnia 2023 r.do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem [...], stanowiącą integralną część decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Województwo [...]. Decyzją z 20 grudnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję z 30 października 2023 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 93 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i wskazał, że w niniejszej sprawie postanowieniem z 17 lipca 2023 r. Wójt pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału działki nr ew. [...] jako zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dotyczącym części wsi [...] - rejon [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z [...] listopada 2010 r. Kolegium zaznaczyło, że podejmowane w trybie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy postanowienie w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości jest niewątpliwie częścią postępowania administracyjnego o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości. Na poparcie powyższego stanowiska organ przywołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ odwoławczy wskazał, że działka ew. nr [...] stanowi grunt orny i jest własnością A. S.. Z kolei nowoutworzona działka ew. nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...] i [...]. Dla terenu oznaczonego symbolem [...] plan miejscowy przewiduje przeznaczenie podstawowe pod usługi nieuciążliwe oraz przeznaczenie towarzyszące: budynki gospodarcze, miejsca postojowe i garaże przewidziane do obsługi terenów [...], zieleń urządzona, obiekty małej architektury i infrastruktura techniczna. Plan dopuszcza wydzielanie nowych działek przeznaczonych pod zabudowę przy zachowaniu minimalnej powierzchni działki: 1500m2 i minimalnej szerokości frontu: 25m. Z kolei dla terenów oznaczonych symbolem [...] plan przewiduje przeznaczenie podstawowe pod drogi wewnętrzne, a przeznaczenie towarzyszące to: infrastruktura techniczna i zieleń urządzona. Natomiast działka ew. nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...] z przeznaczeniem podstawowym pod drogi publiczne klasy głównej ruchu przyspieszonego [...] jako drogi wojewódzkie oznaczone na rysunku miejscowego planu symbolem [...]. Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo organ pierwszej instancji dokonał wydzielenia działki ew. nr [...] pod drogę publiczną wojewódzką, skoro takie jej przeznaczenie przewidziano w planie miejscowym. Kolegium dodało, że w przypadku podziału nieruchomości na wniosek jej właściciela organ jest nie tylko uprawniony, ale wręcz zobowiązany do wydzielenia części działki pod drogę publiczną, jeżeli takie jest jej przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie mają przy tym znaczenia plany inwestycyjne zarządcy drogi, a jedynie przeznaczenie gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli podmiot publicznoprawny dysponujący drogą nie jest zainteresowany nabyciem gruntu pod jej poszerzenie, to może jedynie kwestionować zapisy planu miejscowego w tym zakresie. Dopóki jednak plan przewiduje przeznaczenie określonego gruntu pod poszerzenie drogi publicznej, to organ dokonujący podziału na wniosek właściciela jest zobligowany do wydzielenia niejako "przy okazji" działki pod drogę publiczną. Wydzielenie działki pod drogę publiczną może nastąpić, jeśli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Na poparcie powyższego stanowiska Kolegium przywołało orzecznictwo sądów administracyjnych. Końcowo organ odwoławczy zaznaczył, że opiniując projekt podziału nieruchomości w trybie przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji organ nie jest uprawniony do badania zgodności z prawem konkretnych zapisów planu miejscowego, którymi, co do zasady, jest związany. Zatem w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości organ nie może oceniać dopuszczalności pod względem prawnym zawarcia w planie zagospodarowania przestrzennego konkretnych zapisów, w tym dotyczących przeznaczenia nieruchomości pod drogi publiczne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyło Województwo [...] zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, to jest art. 93 ust. 1 i 3 i art. 98 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.) poprzez błędną wykładnię powołanych przepisów polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że w sprawie możliwy jest podział nieruchomości w sytuacji, w której podział został dokonany na wniosek właściciela, a w jego wyniku powstały jedynie dwie działki, z których jedna przeznaczona pod drogę publiczną, 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 7 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak odniesienia się do argumentów strony podniesionych w odwołaniu w kwestii dopuszczalności dokonania podziału wyłącznie w celu wydzielenia geodezyjnego działki przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną wojewódzką, b) art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo że powołana decyzja powinna zostać uchylona jako naruszająca przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą z 21 sierpnia 1997 r." Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy, podziału nieruchomości można dokonać jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Z kolei zgodnie z art. 93 ust. 2 ustawy, zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak też możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Powyższe kryterium dopuszczalności podziału dotyczy nieruchomości położonych na terenach, gdzie obowiązuje plan miejscowy. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95 ustawy, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 93 ust. 4 ustawy). Opinię tę wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 5 ustawy). W powołanym wyżej art. 93 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. ustawodawca posłużył się pojęciem "zgodność podziału z ustaleniami planu". Zatem w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości obowiązkiem organu jest przede wszystkim uwzględnienie przeznaczenia terenu określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ obowiązany jest więc ocenić czy projekt podziału nieruchomości realizuje to przeznaczenie, a także czy temu przeznaczeniu "służy". Dodatkowym kryterium dopuszczalności zatwierdzenia podziału nieruchomości, z punktu widzenia zgodności z ustaleniami planu miejscowego, jest określona wprost przez ustawodawcę konieczność badania możliwości przyszłego zagospodarowania nowo utworzonych działek zgodnie z celem i przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym. Zatem oceniając zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego organ musi zweryfikować czy podział służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie. Obowiązkiem organu jest więc ocena czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu określonego w planie miejscowym po zatwierdzeniu podziału nieruchomości (por. Mzyk E. (w:) Bieniek G. (red.), Kalus S., Mzyk E., Marmaj Z., Ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2007, str. 351 i n.). Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zainicjował wniosek złożony przez właściciela działki ew. nr [...] położonej we wsi [...]. W sprawie nie budzi sporu, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dotyczącym części wsi [...] - rejon [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z [...] listopada 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 219, poz. 939 z dnia 5 marca 2011 r.). Nie jest również kwestionowane, że nowoutworzona działka ew. nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...] i [...], gdzie dla terenu oznaczonego symbolem [...] plan przewiduje przeznaczenie podstawowe pod usługi nieuciążliwe oraz przeznaczenie towarzyszące: budynki gospodarcze, miejsca postojowe i garaże przewidziane do obsługi terenów [...], zieleń urządzona, obiekty małej architektury i infrastruktura techniczna. Z kolei dla terenów oznaczonych symbolem [...] plan przewiduje przeznaczenie podstawowe pod drogi wewnętrzne, a przeznaczenie towarzyszące to: infrastruktura techniczna i zieleń urządzona. Natomiast nowoutworzona działka ew. nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...] z przeznaczeniem podstawowym pod drogi publiczne klasy głównej ruchu przyspieszonego [...] jako drogi wojewódzkie oznaczone na rysunku planu symbolem [...]. Wobec powyższych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niekwestionowanych przez skarżącego, za prawidłową Sąd uznał ocenę organów, że w sprawie nie wystąpiły przeszkody, które uniemożliwiałyby zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy. W skardze zarzucono, że skoro w wyniku podziału powstały dwie działki ewidencyjne, to przedmiotowy podział został dokonany jedynie w celu wydzielenia działki pod drogę. Odnosząc się do powyższego zaznaczyć trzeba, że jak już wskazano wyżej, podział nieruchomości musi być zgodny z ustaleniami planu miejscowego, o czym stanowi art. 93 ust. 1 ustawy. W niniejszej sprawie plan obejmujący teren dzielonej działki ew. nr [...] przewiduje przebieg przez nowoutworzoną działkę ew. nr [...] drogi publicznej wojewódzkiej. Z kolei nowoutworzona działka ew. nr [...] położona jest na terenie przewidującym przeznaczenie podstawowe pod usługi nieuciążliwe oraz przeznaczenie towarzyszące: budynki gospodarcze, miejsca postojowe i garaże przewidziane do obsługi terenów [...], zieleń urządzona, obiekty małej architektury i infrastruktura techniczna, a także przeznaczenie podstawowe pod drogi wewnętrzne, a przeznaczenie towarzyszące to: infrastruktura techniczna i zieleń urządzona. Nie ulega zatem wątpliwości, że projektowany podział działki ew. nr [...] został dokonany zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd zwraca przy tym uwagę, że zarzuty skarżącego dotyczące sposobu podziału działki nr [...] mogły być podnoszone w postępowaniu w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości. Z akt administracyjnych wynika, że postanowieniem z 17 lipca 2022 r. Wójt Gminy [...] pozytywnie zaopiniował projekt podziału działki ewidencyjnej nr [...], a rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji utrzymało w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Po wydaniu powyższego postanowienia w sprawie nie wystąpiły żadne nowe okoliczności (wskazany akt nie został również wyeliminowany z obrotu prawnego), które mogłyby prowadzić do odmowy zatwierdzenia wnioskowanego podziału. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że dopóki w obrocie prawnym pozostaje postanowienie organu pozytywnie opiniujące podział nieruchomości, dopóty nie jest możliwa odmowa jej podziału na podstawie projektu podziału odpowiadającego projektowi opiniowanemu. Przeciwne stanowisko prowadziłoby ewidentnie do naruszenia zasady zaufania do organów władzy publicznej przewidzianej w art. 8 k.p.a. Przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. nie pozwalają na akceptację stanowiska o dwóch trybach postępowania w sprawie podziału nieruchomości w odniesieniu do podziału dokonywanego na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy oraz art. 98 ust. 1 ustawy. Art. 98 ust. 1 ustawy przewiduje wprawdzie szczególny skutek dokonanego podziału w postaci przejścia prawa własności terenu przewidzianego pod drogę publiczną. Nie oznacza to jednak, że w takiej sytuacji znajdzie zastosowanie odrębny tryb postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości. W przypadku gdy obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co ma miejsce w niniejszej sprawie, treść zawartych w tym akcie ustaleń przesądza o możliwości podziału nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2017 r. (sygn. akt I OSK 909/15, Lex nr 2284742). Przy tym nie sposób przyjąć aby art. 93 ust. 1 ustawy uzależniał podział nieruchomości od jej wydzielenia pod budowę drogi publicznej. Warunkiem dokonania podziału jest wyłącznie jego zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie w obowiązującym planie miejscowym gminy [...] dotyczącym części wsi [...] - rejon [...] wydzielona działka została przeznaczona pod drogę publiczną. Skoro tak określono przeznaczenie tej nieruchomości w planie to stanowiska skarżącego o niedopuszczalności dokonanego podziału nie można uznać za trafne. Jednocześnie zaznaczyć należy, że przedmiotem oceny dotyczącej podziału nieruchomości w omawianym trybie nie może być celowość czy racjonalność planowanego podziału. Tego rodzaju zarzuty można byłoby bowiem kierować do postanowień planu miejscowego, a nie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, który jest zgodny z obowiązującym planem. O wadliwości dokonanego podziału nie świadczy również brak szczegółowych rozwiązań zawartych w planie miejscowym. Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. nie wymaga bowiem aby lokalizacja planowanej drogi publicznej była potwierdzona decyzjami lokalizacyjnymi wydawanymi w trybie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy, wydzielenie działki gruntu pod drogę możliwe jest wówczas gdy z wnioskiem o podział wystąpi właściciel nieruchomości, droga musi być drogą publiczną, a jej przebieg przewiduje w dacie orzekania plan zagospodarowania przestrzennego. Dodać trzeba, że na etapie uchwalania plan miejscowy jest uzgadniany z zarządcami dróg. Wobec powyższego za niezasadne Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 93 ust. 1 i art. 98 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.. Analiza akt administracyjnych potwierdza, że w niniejszej sprawie organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrały materiał dowodowy konieczny do ustalenia okoliczności istotnych dla wyniku sprawy, a także wyjaśniły motywy wydanych rozstrzygnięć zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) orzekł jak w sentencji.