I OSK 4348/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 829/17 w sprawie ze skargi J[...] i M[...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K[...] z dnia 15 maja 2017 r. nr SKO[...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2018 r., III SA/Kr 829/17 oddalił skargę J[...] i M[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 maja 2017 r. nr SKO[...] stwierdzającą niedopuszczalność odwołania S[...], M[...] i J[...] od decyzji Burmistrza Gminy A[...] z dnia 3 kwietnia 2017 r. nr OŚPN[...] o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w obrębie Ź[...], będącej własnością W[...] (działka nr 32/2), a nieruchomościami sąsiednimi stanowiącymi własność: Skarbu Państwa (działki nr 32/1, nr 33, nr 18/5), Gminy B[...] (działka nr 24), S[...] i Z[...] (działka nr 31/1) i Z[...](działka nr 31/2). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M[...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.2017.2101 ze zm.), dalej jako "p.g.k.", skutkujące przyjęciem, że stronie postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości przysługuje wyłącznie prawo żądania, w przypadku niezadowolenia z rozstrzygnięcia organu administracji, przekazanie sprawy do sądu powszechnego, podczas gdy, jak wynika z treści przywołanego przepisu, prawo takie służy wyłącznie stronie niezadowolonej z ustalenia przebiegu granicy, co skutkowało tym, że skarżącemu, który nie kwestionuje przebiegu granicy, a jedynie prawidłowość formalną czynności postępowania rozgraniczającego, odmówiono prawa do skutecznego odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K[...]. Mając na uwadze powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej postawiony zarzut szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Regulacja ta nie przewiduje konieczności uzyskania zgody strony na rozpoznanie sprawy w powyższym trybie. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Ocenę zasadności zarzutu kasacyjnego należy rozpocząć od wskazania, iż autor skargi kasacyjnej nieprawidłowo przypisał zarzut naruszenia art. 33 ust. 3 p.g.k. do podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten nie jest bowiem normą prawa materialnego, gdyż nie określa praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego, lecz wskazuje procesową drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych, a zatem służy realizacji uprawnień określonych normami prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., OSK 1735/04; wyrok NSA z dnia 10 maja 2006 r., II OSK 1356/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższa nieumiejętność w klasyfikowaniu zarzutu kasacyjnego nie stanowi bariery w jego ocenie w toku niniejszej sprawy (vide: uchwała NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przechodząc do oceny zarzutu wypada zauważyć, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a.). Odwołanie może być niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, a ustawowe wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego stanowi jedną z przyczyn przedmiotowych. Prawo odwołania się od nieostatecznego rozstrzygnięcia jest podmiotowym prawem obywatela, którego ograniczenie może nastąpić wyłącznie przepisem szczególnym rangi ustawy (art. 78 Konstytucji RP). Ograniczenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wprowadzone przez przepisy szczególne wiążą się zwykle z uprawnieniem do uruchomienia w miejsce odwołania, innego środka zaskarżenia powodującego rozpatrzenie danej sprawy (art. 16 § 1 k.p.a.) albo rozpatrzenie owej sprawy przed sądem powszechnym. Przepisy p.g.k. w sprawach o rozgraniczenie nieruchomości przewidują model postępowania oparty na przepisach postępowania administracyjnego, wszczynanego i prowadzonego przez organ jednostki samorządu terytorialnego (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Dzieje się tak, mimo iż sprawy o rozgraniczenie ze swej natury mają charakter cywilnoprawny, a powodem ich wszczynania jest wyznaczenie granic przestrzennych prawa własności nieruchomości (vide: postanowienie SN z dnia 1 czerwca 1964 r., III CR 27/64, OSNCP/1965/45). Pomimo cywilnego charakteru powyższego sporu jego rozstrzygnięcie zastało poddane kognicji organu administracji, w postępowaniu uregulowanym przepisami k.p.a. Postępowanie to może zakończyć się m.in. decyzją o rozgraniczeniu nieruchomości (art. 33 ust. 1 p.g.k.), która – w razie uzyskania przymiotu ostateczności – rozstrzygać będzie o przebiegu granicy między nieruchomościami, a w konsekwencji o zasięgu przestrzennym prawa własności. Jednakże strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy w toku postępowania administracyjnego może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi (art. 33 ust. 3 p.g.k.). Powyższa regulacja wyłącza dopuszczalność drogi administracyjnego postępowania odwoławczego stanowiąc wyjątek, o którym mowa w art. 78 Konstytucji RP. Oznacza to, że tryb administracyjny, w przypadku decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, kończy się decyzją organu I instancji, a dalsze kwestionowanie ustalenia przebiegu granicy jest możliwe tylko na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Powyższe uniemożliwia wniesienie odwołania od decyzji o rozgraniczeniu i rozpoznanie tego środka zaskarżenia w administracyjnym toku instancji (vide wyrok SN z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 15/99, OSNAPiUS 2000/10/378; wyrok NSA z dnia 29 września 1999 r., II SA 1580/99, Lex nr 46210; postanowienie NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., I OZ 212/2010, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zarzuty kasacyjne nie podważają ustaleń faktycznych, a zatem należy zauważyć, iż organ I instancji w sposób należyty wywiązał się z obowiązku pouczenia stron postępowania o treści art. 33 ust. 3 p.g.n., skoro wskazał, że strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy, może żądać przekazania sprawy sądowi. Pomimo tego pisma, które wnieśli w toku dalszego postępowania S[...], J[...] i M[...], wyraźnie wskazywały, że wolą ich autorów jest ocena legalności decyzji Burmistrza Gminy A[...] przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K[...], a nie przez sąd powszechny. W tej sytuacji prawidłowo Sąd I instancji uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K[...] miało podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności wniesionych odwołań od decyzji organu I instancji (art. 134 k.p.a. w związku z art. 33 ust. 3 p.g.k.). Dodatkowo należy także zauważyć, iż zarzuty postawione w odwołaniach wniesionych od decyzji organu I instancji mają charakter zarówno procesowy jak i materialny. Podważają bowiem m.in. legalność czynności geodety dokonanych na gruncie ale także kwestionują tytuł własności rozgraniczanych nieruchomości. W takiej sytuacji właściwy do rozstrzygnięcia sprawy jest wyłącznie sąd powszechny (vide: E.Stefańska [w:] J.Lang, J.Maćkowiak, T.Myśliński, E.Stefańska, Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, WPK 2018 r., uwagi do art. 33 ). Żądanie przekazania sprawy sądowi, o którym mówi art. 33 ust. 3 p.g.k., zostało przez ustawodawcę przewidziane jako środek bezwzględnie anulacyjny, co oznacza, że z chwilą przekazania sprawy do sądu uprzednio prowadzone postępowanie administracyjne nie wywołuje skutków prawnych, a decyzja o rozgraniczeniu traci moc i przestaje obowiązywać (vide: postanowienie SN z dnia 31 sierpnia 1963 r., III CR 136/63, OSNCP 1964/10/203; J.Łętowski, Sądy powszechne i praworządność w administracji, Ossolineum 1967, s. 104-106). Sąd powszechny pozostaje zatem właściwy we wszystkich sporach o własność, a więc i o granice będącej przedmiotem własności nieruchomości (vide: wyrok NSA z dnia 1 czerwca 1998 r., II SA 497/98, Lex nr 41762). Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.