I OSK 431/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Po 631/22 w sprawie ze skargi K.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] czerwca 2022 r. nr SKO.4132.662.193.2022.ZR w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2022 r., nr ŚR-442-413/2022, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile na rzecz K.G. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 22 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Po 631/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z [...] czerwca 2022 r. nr SKO.4132.662.193.2022.ZR w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddalił skargę. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile (dalej: "SKO", "Kolegium") decyzją z 3 czerwca 2022 r., nr SKO.4132.662.193.2022.ZR, po rozpatrzeniu odwołania K.G. (dalej: "strona") od decyzji Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz") z [...] marca 2022 r., nr ŚR-442-413/2022, w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym. K.G. 13 stycznia 2022 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym synem J.T. Burmistrz decyzją z [...] marca 2022 r., nr ŚR-442-413/2022, działając m.in. na podstawie art. 104, art. 107-110, art. 127a ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), art. 1 ust. 2 pkt 1, ust. 3, art. 2 pkt 2, art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a, ust. 1b, art. 20, art. 23 ust. 1-3, ust. 5-5c, art. 24, art. 25, art. 26 i art. 27 ust. 5 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: "u.ś.r."), odmówił stronie przyznania na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium, wydając zaskarżoną decyzję, wskazało, że J.T. – syn odwołującej – orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS I Oddziału w Poznaniu z [...] lipca 2020 r., nr 027023799, uznany został za całkowicie niezdolnego do pracy i niezdolnego do samodzielnej egzystencji do 31 lipca 2025 r. Wymagający opieki jest więc osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 21 lit. b u.ś.r. J.T. jest kawalerem i nie posiada dzieci, mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką. Faktyczną opiekę nad synem sprawuje odwołująca. Strona oświadczyła, że opiekę tę sprawuje od 2006 r., to jest od czasu wypadku komunikacyjnego, jakiemu uległ syn, co jest powodem jego niepełnosprawności. Z ustaleń wynika, że strona obecnie jest uprawniona do renty rodzinnej po zmarłym mężu, a świadczenie to nie jest przyznane w zbiegu z innym świadczeniem emerytalno-rentowym. Organ II instancji, odnosząc się do warunku określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r., przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, uznając, że organ I instancji błędnie go zastosował, bez uwzględnienia faktu, że doszło do zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życie rzeczonego wyroku eliminującego z porządku prawnego niekonstytucyjny fragment tego przepisu. Podstawą odmowy przyznania świadczenia nie może być art. 17 ust. 1b u.ś.r. i oceny spełnienia przesłanek niezbędnych do jego przyznania dokonywać należy z pominięciem wynikającego stąd kryterium. W dalszej kolejności Kolegium stwierdziło, że wnioskowane świadczenie jest świadczeniem opiekuńczym, którego zasadniczym celem jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez osobę rezygnującą z zatrudnienia lub niepodejmującą zatrudnienia w celu zapewnienia opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Niepodejmowanie zatrudnienia powinno więc wynikać z konieczności sprawowania opieki, a sprawowanie tej opieki powinno to zatrudnienie nijako uniemożliwiać. Z akt sprawy wynika, że strona obecnie nie pracuje i jest uprawniona do renty rodzinnej, którą pobiera od 16 lutego 2009 r. Odwołująca pracowała zawodowo w latach 1972-1983. Po tym czasie nie podejmowała już pracy zawodowej i uprawniona była do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Z oświadczenia z 27 maja 2022 r., jakie złożone zostało w ramach postępowania uzupełniającego, wynika, że przed uzyskaniem prawa do renty rodzinnej odwołująca uprawniona była do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Do wypadku syna odwołująca pozostawała nieaktywna zawodowo od 23 lat. W sprawie brak jest zdaniem organu II instancji związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem a koniecznością zapewnienia opieki synowi. Niepodejmowanie zatrudnienia przez stronę nie wynikało bezpośrednio z powodu konieczności zapewnienia opieki synowi, ponieważ strona w momencie, gdy syn uległ wypadkowi, już od wielu lat była nieaktywna zawodowo. Niepodejmowanie zatrudnienia przez stronę wynikało przede wszystkim z jej stanu zdrowia (częściowa niezdolność do pracy) i uprawnienia do renty. W tych okolicznościach trudno przyjąć, że odwołująca, gdyby nie konieczność zapewnienia synowi opieki, podjęłaby zatrudnienie, tym bardziej, że przed wypadkiem syna będąc na rencie z tytułu częściowej niezdolności do pracy oraz w sile wieku nie podjęła żadnego zatrudnienia choćby tymczasowo lub w niepełnym wymiarze czasu pracy. Świadczyć to może o tym, że niepełnosprawność syna nie miała wpływu na jej aktywizację zawodową. Zasady doświadczenia życiowego wskazują, że strona nie poszukiwałaby zatrudnienia nawet w sytuacji, gdyby nie musiała sprawować opieki nad synem. Przemawia za tym wiek odwołującej i jej dotychczasowy staż pracy. Trudno bezkrytycznie zaakceptować, że obecnie zatrudnienie by podjęła nawet dorywczo lub w niepełnym wymiarze godzin po ukończeniu 70 roku życia. W tej sytuacji w ocenie SKO brak jest podstaw do uznania, że odwołująca zrezygnowała z podjęcia pracy zawodowej w związku z koniecznością opieki nad synem. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Pomimo zatem, że strona faktycznie opiekuje się chorym, brak jest podstaw do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze skierowanej do Sądu skarżąca, zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. i niezasadne uznanie, że strona nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ma związku pomiędzy niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia a sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym synem. Jednocześnie skarżąca w powołaniu na art. 119 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") wniosła o rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi wskazano na naruszenie przez organ II instancji art. 17 ust. 1 u.ś.r. i podniesiono, że skarżąca nie zgadza się z oceną stanu faktycznego organu II instancji, z której wynika, że niepełnosprawność syna nie miała wpływu na brak aktywności zawodowej. W 2006 r. miała 56 lat i byłaby w stanie, pomimo częściowej niezdolności do pracy, podjąć zatrudnienie chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Nawet z dniem osiągnięcia wieku emerytalnego mogła pozostać aktywna zawodowo. Niewątpliwie stan zdrowia syna skarżącej, konieczność zapewnienia mu pomocy w codziennym funkcjonowaniu, procesie leczenia, usprawniania całkowicie uniemożliwił skarżącej powrót na rynek pracy. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. We wspomnianym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podniósł, że zaskarżona decyzja nie narusza ani prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. dawałby podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Wyjaśnił, że istota sporu sprowadza się do stwierdzenia, czy zachowany został wynikający z przepisu art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. warunek niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą, która tej opieki wymaga. Kolegium stwierdziło bowiem, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem a koniecznością sprawowania przez skarżącą opieki nad synem. Skarżąca twierdzeniu temu natomiast się przeciwstawia. Nakreślony spór – wbrew zarzutowi, jaki podniesiony został w petitum skargi – nie sprowadza się jednak do wykładni przepisów prawa materialnego, a do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W pierwszej kolejności Sąd I instancji ocenił, że Kolegium prawidłowo, odmiennie niż organ I instancji, nie uznało, aby przesłanką negatywną mogło być również niespełnienie warunku z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organy mają obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, to jest 23 października 2014 r., została uznana za niekonstytucyjną. Następnie Sąd I instancji stwierdził, że w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i poczynione na jego podstawie ustalenia faktyczne Kolegium trafnie oceniło, że nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym synem. Kolegium słusznie zwróciło uwagę, że skarżąca pracowała zawodowo w latach 1972-1983, a więc 23 lata przed powstaniem niepełnosprawności syna (2006 r.). Zaprzestanie aktywności zawodowej wynikało ze stanu zdrowia skarżącej (częściowa niezdolność do pracy) oraz uprawnienia do renty. Co za tym idzie, nie nosi żadnych cech dowolności ustalenie, iż opiekę nad niepełnosprawnym synem roztoczyła osoba już całkowicie nieaktywna zawodowo, bo od daty nabycia prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy niepodejmująca zatrudnienia w jakimkolwiek wymiarze i w jakiejkolwiek formie. Rezygnacja z zatrudnienia na rzecz pobierania świadczeń rentowych, wskutek czego powstał także stan niepodejmowania zatrudnienia, miała zatem miejsce ponad dwadzieścia lat przed wystąpieniem okoliczności uzasadniających roztoczenie opieki nad niepełnosprawnym synem. W ocenie Sądu I instancji skoro roztoczenie opieki nad niepełnosprawnym synem nie wiązało się z porzuceniem zatrudnienia, a stan niepodejmowania zatrudnienia powstał i trwał z innych przyczyn niż opieka nad synem, to organ trafnie przyjął, że brak korzystania z możliwości dorabiania początkowo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, a następnie do renty rodzinnej nie wykazuje związku z opieką roztoczoną nad niepełnosprawnym synem. O zaistnieniu takiego związku nie stanowią bowiem gołosłowne deklaracje i zapewnienia składane na potrzeby toczącego się postępowania administracyjnego. Sąd I instancji podzielił ponadto stanowisko Kolegium, że aktualnie nie tylko staż pozostawania bez pracy pracy, lecz także wiek skarżącej (ukończenie 70 lat) nie pozwala przyjąć, że podjęłaby ona zatrudnienie chociażby dorywczo lub w niepełnym wymiarze godzin. Dokonana w tym względzie ocena zgromadzonego materiału dowodowego zdaniem Sądu I instancji wskazuje na zachowanie przez organ II instancji wymogów wynikających z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w tym w szczególności nie wykracza poza granice swobodnej oceny dowodów i nie może być uznana za dowolną. Organ uwzględnił bowiem całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i na jego podstawie, korzystając ze swobodnej oceny dowodów, w tym powołując się na doświadczenie życiowe, doszedł do prawidłowego przekonania, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia z innych przyczyn niż konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem. Nie budzi bowiem w powyższych okolicznościach wątpliwości konstatacja, że skarżąca faktycznie nie była tak w dacie powstania niepełnosprawności syna, jak i w dacie złożenia wniosku, osobą zdolną i przede wszystkim gotową do podjęcia lub kontynuowania pracy zarobkowej. Odwołanie się przez Kolegium do tego, że skarżąca nawet będąc w sile wieku nie podejmowała zatrudnienia, stanowiło racjonalny argument w niniejszej sprawie. W podsumowaniu Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca nie podważyła prawidłowości powyższych ustaleń faktycznych, a jej stanowisko sprowadza się w istocie do próby polemiki z Kolegium, nie jest zaś poparte jakimkolwiek argumentem, a zwłaszcza nie odwołuje się do jakiejkolwiek okoliczności faktycznej, która dokonaną w zaskarżonej decyzji ocenę mogłaby skutecznie podważyć. Twierdzenie skarżącej, jakoby nawet z dniem osiągnięcia wieku emerytalnego mogłaby pozostać aktywna zawodowo, jakie zawarte jest w dalszej części skargi, pozostaje w tych okolicznościach jedynie hipotetycznym założeniem, które nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym i samo w sobie nie może podważyć dokonanej przez Kolegium oceny. Wobec powyższego, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., skargę oddalono. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła K.G., zastępowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: 1. naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i niezasadne uznanie, że matka niepełnosprawnego J.T. nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ma związku między rezygnacją przez nią z zatrudnienia a sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym synem; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i zaniechanie ustalenia, czy skarżąca kasacyjnie byłaby w stanie podjąć pracę zawodową, gdyby nie opieka nad niepełnosprawnym synem. Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie w całości złożonej skargi. Ewentualnie wniesiono o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i dlatego została uwzględniona. W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Ta zasada nie ma bezwzględnego charakteru. Sposób interpretacji prawa materialnego wyznacza bowiem kierunek prowadzonego postępowania dowodowego i w konsekwencji dokonywanych ustaleń. Jeżeli źródłem wadliwego dokonania ustaleń w wyniku źle przeprowadzonego postępowania jest błędna wykładnia prawa materialnego, to Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności powinien ocenić zarzutu dokonania błędnej wykładni prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie zakres postępowania dowodowego jest determinowany normą prawa materialnego, która ma być zastosowana w sprawie, dlatego zarzuty naruszenia prawa materialnego zostaną rozpoznane w pierwszej kolejności. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wedle natomiast art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że aby ustalić prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno osoba wymagająca opieki, jak i osoba sprawująca tę opiekę, muszą spełniać określone ustawą przesłanki, a także że świadczenia opiekuńcze, do których należy między innymi świadczenie pielęgnacyjne, przyznawane są z powodu niemożności wykonywania pracy zarobkowej w związku z koniecznością zapewnienia stałej opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny, a nie jedynie z tytułu sprawowania opieki. Z treści art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r. (zawierającego definicję określenia "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa") wynika, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Drugą zaś przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, spowodowane koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Z przywołanego unormowania wynika zatem, że jednym z zasadniczych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, aby osoba ubiegająca się o nie sprawowała stałą lub długotrwałą opiekę nad osobą niepełnosprawną, a jednocześnie opieka ta musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. W postępowaniu administracyjnym konieczne jest zatem ustalenie związku między rezygnacją z zatrudnienia (pracy zarobkowej) albo niepodejmowaniem zatrudnienia (pracy zarobkowej) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnoprawną, w tym ustalenie wymiaru opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16). Dlatego też musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Organ administracji rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ma więc obowiązek ustalić, czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Tym samym musi ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Podkreślić należy, że zaprzestanie lub niepodejmowanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby decydujące się na sprawowanie opieki pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd właśnie w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa, gdyż świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej, powodowanych koniecznością wykonywania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (zob. wyrok NSA z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1239/22). Treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jednoznacznie bowiem wskazuje, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana podjęciem się sprawowania opieki. Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że skarżąca podniosła, że w 2006 r. miała 56 lat i byłaby w stanie, pomimo częściowej niezdolności do pracy, podjąć zatrudnienie chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Nawet z dniem osiągnięcia wieku emerytalnego mogła pozostać aktywna zawodowo. Powrót skarżącej na rynek pracy całkowicie uniemożliwił stan zdrowia syna skarżącej, konieczność zapewnienia mu pomocy w codziennym funkcjonowaniu, procesie leczenia, usprawniania. Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów administracji, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia z innych przyczyn, niż konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem. Zdaniem Sądu I instancji nie budzi bowiem wątpliwości w okolicznościach przedmiotowej sprawy konstatacja, że skarżąca faktycznie nie była tak w dacie powstania niepełnosprawności syna, jak i w dacie złożenia wniosku, osobą zdolną i przede wszystkim gotową do podjęcia lub kontynuowania pracy zarobkowej. W ocenie Sądu I instancji skoro roztoczenie opieki nad niepełnosprawnym synem nie wiązało się z porzuceniem zatrudnienia, a stan niepodejmowania zatrudnienia powstał i trwał z innych przyczyn niż opieka nad synem, to organ trafnie przyjął, że brak korzystania z możliwości dorabiania początkowo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, a następnie do renty rodzinnej nie wykazuje związku z opieką roztoczoną nad niepełnosprawnym synem. O zaistnieniu takiego związku nie stanowią bowiem gołosłowne deklaracje i zapewnienia składane na potrzeby toczącego się postępowania administracyjnego. Sąd I instancji przywołał również stwierdzenie Kolegium, że aktualnie nie tylko staż pozostawania bez pracy, lecz także wiek skarżącej (ukończenie 70 lat) nie pozwala przyjąć, że podjęłaby ona zatrudnienie chociażby dorywczo lub w niepełnym wymiarze godzin. Twierdzenie skarżącej, jakoby nawet z dniem osiągnięcia wieku emerytalnego mogłaby pozostać aktywna zawodowo, zdaniem Sądu I instancji pozostaje w okolicznościach sprawy jedynie hipotetycznym założeniem. Należy dostrzec, że modelowe ujęcie świadczenia pielęgnacyjnego w systemie działów prawa zabezpieczenia społecznego uległo znacznej dezintegracji pod wpływem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, któremu nie towarzyszyła w pełnym zakresie aktywność prawodawcy. Pierwotnie zorientowane na wsparcie rodziców dzieci niepełnosprawnych (a zatem osób co do zasady w wieku produkcyjnym i czynnych zawodowo), ostatecznie stało się świadczeniem wypłacanym także innym kategoriom opiekunów. Dowodzi tego w szczególności wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., SK 2/17, który sprzeciwia się traktowaniu osoby mającej zabezpieczenie socjalne w postaci prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jak osoby pozbawionej prawa do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Kontrowersje dotyczące tego wyroku, związane ze składem, w jakim zapadł, nie mogą oddziaływać negatywnie na możliwość uznania praw obywateli. Należy mieć na względzie, że wyrok zapadł na skutek skargi konstytucyjnej, której wniesienie stanowi realizację uprawnienia konstytucyjnego, za pomocą którego sami obywatele mogą dochodzić ochrony swoich praw konstytucyjnych. Skutków ochronnych wynikających z zastosowania tego mechanizmu obywatele nie mogą być pozbawieni. Na zmianę kontekstu normatywnego (dowodzącego jednocześnie modyfikacji pierwotnych założeń ustawy) wpływa także rozwiązanie przyjęte w art. 12 ustawy z 29 października 2021 r. o świadczeniu wyrównawczym dla osób uprawnionych do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz. U. z 2021 r. poz. 2314). Przepis ten nie dotyczy świadczenia wyrównawczego, będącego tytułowym przedmiotem ustawy, lecz odnosi się do sytuacji osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne, które po dniu 1 stycznia 2022 r. złożyły wniosek o emeryturę lub rentę, lub rentę rodzinną z tytułu śmierci małżonka przyznaną w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, lub nauczycielskie świadczenie kompensacyjne, lub rodzicielskie świadczenie uzupełniające, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. W takim przypadku osobom tym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jeśli jest korzystniejsze, przy czym art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie stosuje się. Regulacja ta, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również potwierdza, że ustawodawca odstępuje od modelu, zgodnie z którym prawo do emerytury ma pierwszeństwo względem świadczenia pielęgnacyjnego i jego nabycie stoi na przeszkodzie do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Jakkolwiek regulacja ta dotyczy bezpośrednio tylko osób, które nabyły prawo do emerytury w toku pobierania świadczenia pielęgnacyjnego (a zatem zazwyczaj częściowo także z tego tytułu), to stanowi argument przy rozstrzyganiu, czy zgodne z zasadami równości i sprawiedliwości społecznej jest różnicowanie opiekunów ze względu na moment podjęcia się opieki. Wskazuje też, że nabycie prawa do emerytury nie jest bezwzględną przeszkodą do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli jest ono korzystniejsze dla opiekuna mającego prawo do emerytury. Nie można abstrahować, że w realnym świecie, nabyciu prawa do zabezpieczenia emerytalnego towarzyszą zarówno zachęty i nawoływania do kontynuowania aktywności zawodowej ze względu na potrzebę podwyższenia w przyszłości, zazwyczaj niskiego, świadczenia emerytalnego (co dotyczy w szczególności kobiet), jak też faktyczna potrzeba bieżącego uzupełnienia emerytury bądź renty, ze względu na ich niewystarczającą wysokość. Są to okoliczności, które muszą zostać wzięte pod uwagę przy ocenie, czy zasadne jest uznanie, iż osoba mająca jakąś formę zabezpieczenia społecznego (ze względu na spełnienie się ryzyka emerytalnego czy rentowego) i podejmująca się całościowej opieki może być uznana za znajdującą się w jakościowo innej sytuacji, niż osoba w wieku produkcyjnym, jeżeli w każdym z przypadków, uzyskaniu świadczenia towarzyszy rezygnacja z otrzymywanych dochodów, z ograniczeniem do pobieranego świadczenia pielęgnacyjnego. Wszak ustawodawca, w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, nie uzależnia jego przyznania od ogólnej sytuacji majątkowej rodziny czy opiekuna, lecz wyłącznie od utraty bieżącego dochodu z tytułu możliwej do wykonywania pracy, której zaniechanie uzasadnione jest nie względami ekonomicznymi, lecz wymuszone podjęciem opieki. Mając na uwadze realia ekonomiczne nie można zatem uznać, że decydujące znaczenie odgrywa model tego zabezpieczenia. Kryterium równości w sposób bardzo precyzyjny, z punktu widzenia zainteresowanych opiekunów, da się wyrazić właśnie w pieniądzu, i nie można się dziwić, że za wyróżnik znajdowania się w takiej samej sytuacji uznają oni z zasady fakt sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w połączeniu z brakiem możliwości zarobkowania w celu podniesienia własnych dochodów do poziomu świadczenia pielęgnacyjnego. Należy podkreślić, że osoby posiadające prawo do świadczeń emerytalno-rentowych nie są co do zasady prawnie ograniczone w możliwości podjęcia zatrudnienia. Oznacza to, że również osoba pobierająca jedno ze świadczeń emerytalno-rentowych może uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, o ile dokona wyboru tego świadczenia. Za okoliczność uzasadniającą odmowę przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie można w tej sytuacji uznać wyłącznie sytuacji osobistej wnioskodawcy, związanej z zaliczeniem do określonego reżimu zabezpieczenia. Jest to stanowisko zbieżne ze stanowiskiem przedstawionym w wyroku SK 2/17, w którym wskazano, że osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym, która ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, może więc - a zatem jest w stanie - faktycznie pracować. Co istotne, nie istnieją również legislacyjne przeciwwskazania do tego, aby podejmowała ona zatrudnienie. Wobec takich osób ustawodawca przewidział jedynie mechanizm zapobiegający pobieraniu przez nie świadczenia w określonych sytuacjach. Mechanizm ten polega na zmniejszeniu lub zawieszeniu renty w przypadku osiągnięcia określonego przychodu, według zasad wynikających z art. 103-106 ustawy emerytalno-rentowej. Zdaniem Trybunału, "wskazane w przywołanym przepisie prawo do szczególnej pomocy musi być bowiem tak ukształtowane, aby znajdujące się w trudnej sytuacji rodziny, a do takich należy zaliczyć rodziny, których członkami są niepełnosprawne dzieci, miały możliwość otrzymywania świadczeń pielęgnacyjnych w sytuacji, kiedy to osoba sprawująca opiekę w celu jej wykonywania rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zwłaszcza, jeśli minimalne świadczenie rentowe jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne". Osoby, które pobierają świadczenia z systemu ubezpieczenia społecznego, mogą podjąć zatrudnienie, ale rezygnują z tego ze względu na sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną, znajdują się w analogicznej sytuacji względem siebie, a nie tylko względem opiekunów nie posiadających uprawnienia do świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Zasada równości, która stała za rozstrzygnięciem przyjętym w wyroku SK 2/17, powinna znaleźć zastosowanie również do warunków, na jakich opiekunowie osób niepełnosprawnych, uprawnieni do świadczeń z ubezpieczenia społecznego (emerytury, renty), rezygnujący z zatrudnienia, mogą uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nakazuje ona przyjąć, że wyrok TK nie wywołał skutku polegającego na możliwości pobierania przez osoby uprawnione zarówno świadczeń z zabezpieczenia społecznego, jak i świadczenia pielęgnacyjnego, ale warunkiem jest dokonanie wyboru i rezygnacja z dotychczas pobieranego świadczenia. Tezę taką można odnaleźć również w uzasadnieniu wyroku SK 2/17, w którym Trybunał stwierdził, że "brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z tego tylko względu, że mają one przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, (zwłaszcza) jeżeli świadczenia tego nie pobierają" (teza 3.3.4. uzasadnienia wyroku). Należy ponadto przyjąć, że przesłanką odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może być fakt długotrwałego niepodejmowania pracy w przeszłości. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że wprawdzie rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale jej spełnienie nie może być sprowadzane wyłącznie do współwystępowania rezygnacji z zatrudnienia z faktem opieki nad niepełnosprawną osobą, w stosunku do której na wnioskodawcy ciążą obowiązki alimentacyjne. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć taki związek, w którym to konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej. Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować (zob.m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1575/22, z 14 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1239/22, z 21 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 794/22, z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 237/20, czy z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 584/22). Pomiędzy zaprzestaniem (bądź niepodejmowaniem) zatrudnienia a sprawowaną opieką musi zatem istnieć bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy, którego brak wyklucza możliwość przyznania świadczenia (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1096/22). W konsekwencji powyższego dla oceny spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest ustalenie wymiaru opieki, jakiej wymaga osoba niepełnosprawna, w celu zaspokojenia jej potrzeb w aspekcie braku możliwości podjęcia aktywności zawodowej przez jej opiekuna, wynikającej z konieczności sprawowania tej opieki (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1655/22, czy z 26 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1205/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego opieka uprawniająca do świadczenia pielęgnacyjnego jest takim rodzajem opieki, którego skutkiem jest brak możliwości pogodzenia jej wykonywania i jednoczesnego wykonywania czynności zarobkowych. Innymi słowy, to konieczność sprawowania określonej formy opieki stanowi przyczynę rezygnacji z zatrudnienia lub z podjęcia zatrudnienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1096/22). Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wymaga, aby podjęcie opieki nastąpiło niezwłocznie po wydaniu stosownego orzeczenia o niepełnosprawności. Z faktu ewentualnego braku lub ograniczenia aktywności zawodowej opiekuna w okresie poprzedzającym złożenie wniosku o świadczenie pielęgnacyjne nie można czynić argumentu mającego wskazywać na brak związku przyczynowego między rezygnacją z pracy i sprawowaniem opieki. Ze zwrotu "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" użytego w części końcowej art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie można mianowicie wyciągnąć wniosku, że opiekun osoby niepełnosprawnej powinien pozostawać w zatrudnieniu w okresie poprzedzającym złożenie wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. Tak więc nie można wykluczyć sytuacji, gdy opiekun pozostaje poza zatrudnieniem z innych powodów, niż konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną, i taki stan może istnieć na długo przed rozpoczęciem opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie można również wymagać, aby opiekun wystąpił o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego bezpośrednio po podjęciu opieki nad osobą niepełnosprawną. Konkludując należy stwierdzić, że organ rozpatrujący wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może odmówić przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powołując się wyłącznie na to, że wnioskodawca jest długotrwale nieaktywny zawodowo oraz że jest uprawniony do jednego ze świadczeń emerytalno-rentowych, jak również że wiek wnioskodawcy (ukończenie 70 roku życia) wyklucza możność zatrudnienia nawet dorywczo lub w niepełnym wymiarze godzin. Okoliczności tego rodzaju nie wskazują na to, że nie ma związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym synem. Organ nie jest w tego rodzaju sytuacji zwolniony z obowiązku ustalenia, czy brak możliwości podjęcia zatrudnienia przez wnioskodawcę wynika z konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Sąd I instancji naruszył zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. akceptując stanowisko organów, że nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym synem, skoro skarżąca 23 lata przed powstaniem niepełnosprawności syna zaprzestała aktywności zawodowej z powodu stanu zdrowia skarżącej (częściowa niezdolność do pracy) oraz uzyskania uprawnienia do renty, a ponadto w dacie złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne ukończyła 70 lat. W wyniku błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. Sąd I instancji naruszył art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. akceptując odstąpienie przez organy od ustalenia, czy rezygnacja z podjęcia aktywności zawodowej przez skarżącą pozostaje w związku z podjęciem opieki nad niepełnosprawnym synem. Ponownie rozpoznając sprawę organ, stosownie do oceny prawnej przedstawionej wyżej, dokona ustaleń dotyczących wymiaru czynności opiekuńczych skarżącej wobec syna oraz oceni, czy sprawowanie opieki powoduje brak możliwości podjęcia zatrudnienia przez skarżącą. Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 tej ustawy.