I OSK 430/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku A.S. o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 11 lutego 2020 r., nr UD-IV-WSZ-SRII/000060/ZZ/2020 w sprawie ze skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 listopada 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 1671/24 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 8 kwietnia 2020 r., nr KOC/1577/Fa/20 w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego postanawia: odrzucić wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 11 lutego 2020 r., nr UD-IV-WSZ-SRII/000060/ZZ/2020.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 listopada 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 1671/24, oddalił skargę A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 8 kwietnia 2020 r., nr KOC/1577/Fa/20, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 11 lutego 2020 r., nr UD-IV-WSZ-SRII/000060/ZZ/2020, stwierdzającą, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego, wypłacone na rzecz M.S. w okresie od 1 czerwca 2019 r. do 30 września 2019 r., są świadczeniami nienależnie pobranymi oraz zobowiązującą A.S. do zwrotu tych świadczeń w łącznej kwocie 2000,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnioskiem zawartym w skardze kasacyjnej z 13 stycznia 2025 r. od ww. wyroku zwróciła się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 11 lutego 2020 r., nr UD-IV-WSZ-SRII/000060/ZZ/2020, w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Uzasadniając powyższy wniosek skarżąca kasacyjnie powołała się na swoją trudną sytuację majątkową wykazaną we wniosku o zwolnienie z kosztów sądowych oraz zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej "p.p.s.a."), przewiduje możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności na wniosek strony, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Stąd dyspozycją powołanego przepisu objęte są również akty wydane w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji. Powyższy przepis ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (art. 193 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku wydania przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę, wniosek o wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności dopuszczalny jest również na etapie postępowania kasacyjnego i podlega wówczas rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07). Podkreślenia wymaga, że skarżąca w swoim wniosku domaga się wyłącznie wstrzymania wykonania decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma jednolitości poglądów w sprawie dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji – bez wnoszenia o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Z jednej strony wskazuje się, że z konstrukcji art. 61 § 3 p.p.s.a. wyłaniają się dwie podstawowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zasady. Po pierwsze, postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji jest postępowaniem prowadzonym na wniosek skarżącego, a więc sąd nie jest uprawniony do działania z urzędu, a jedynie w zakresie, na jaki wskazuje skarżący w treści swego wniosku. Nie jest dopuszczalna zatem samodzielna konkretyzacja rzeczywistej woli autora wniosku przez sąd. Po drugie, postępowanie to dotyczy, co do zasady, możliwości wstrzymania zaskarżonej do sądu decyzji, choć nie wyklucza to możliwości wstrzymania również i innych aktów wydanych w granicach tej samej sprawy. Dopiero więc, gdy zaistnieją podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, sąd może, na podstawie art. 61 § 3 zdanie ostatnie p.p.s.a. wstrzymać wykonanie także decyzji wydanych w innych postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Nie jest również możliwe wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli z uwagi na brak wniosku strony skarżącej sąd nie może wstrzymać wykonania skarżonej decyzji, którą jest decyzja organu drugiej instancji (por. postanowienia NSA z: 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1835/10; 11 maja 2011 r., sygn. akt II OZ 403/11; 23 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2417/15; 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt III FSK 698/23).). Z drugiej strony wskazuje się, że zasadniczo orzeczenie o wstrzymaniu wykonania w pierwszej kolejności dotyczy zaskarżonego aktu, a w dalszej kolejności innych aktów wydanych w granicach tej samej sprawy. Nie ma jednak podstaw, aby uznawać tą regułę za bezwzględną w tym znaczeniu, że nie jest możliwe wstrzymanie wyłącznie innego aktu niż zaskarżony, o ile został on wydany w granicach tej samej sprawy (por. postanowienia NSA: z 12 grudnia 2013 r., I OSK 2861/13, z 16 stycznia 2014 r. II OZ 1231/13). Decydujące powinno być to, jaki jest charakter i przedmiot decyzji kwestionowanej przez stronę skarżącą, domagającą się ochrony tymczasowej. Dlatego sam fakt, że strona wnioskuje o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji, nie może być przyczyną oddalenia takiego wniosku. O odmowie zastosowania omawianego środka ochrony tymczasowej powinno zatem decydować stwierdzenie braku podstaw do wstrzymania wykonania decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie należy uznać za prawidłowy pogląd o niedopuszczalności wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy nie został złożony wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. żądanie strony powinno dotyczyć decyzji zaskarżonej, a w niniejszej sprawie zaskarżoną jest decyzja organu drugiej instancji, a nie organu pierwszej instancji. Dopiero konsekwencją złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest możliwość rozstrzygnięcia na podstawie art. 61 § 3 zd. 3 p.p.s.a. w przedmiocie wniosku o wstrzymanie aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy W uzupełnieniu argumentacji przytaczanej na poparcie tego poglądu należy wskazać, że decyzja organu pierwszej instancji utraciła co do zasady przymiot wykonalności z chwilą wniesienia odwołania od niej. Natomiast zaskarżona decyzja może stanowić podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego i prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie obowiązku wynikającego z zaskarżonej decyzji, chyba że zostało wstrzymane jej wykonanie. Wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji nie stałoby zatem na przeszkodzie doprowadzeniu w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonej decyzji. Ochrona tymczasowa polegająca na wstrzymaniu wykonania wyłącznie decyzji organu pierwszej instancji byłaby zatem iluzoryczna. Nie można zaakceptować takiej wykładni przepisów prawa, która czyniłaby pozornymi środki prawne przysługujące stronie postępowania sądowoadministracyjnego. Niezależnie od przyjętego wyżej stanowiska wskazać trzeba, że nawet dopuszczenie możliwości wstrzymania wykonania ww. decyzji organu pierwszej instancji nie jest jednak równoznaczne ze stwierdzeniem, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania ww. decyzji zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca uzasadniając wniosek o zastosowanie ochrony tymczasowej nie wykazała istnienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 11 lutego 2020 r., nie przedstawiła argumentacji, która mogłaby w jakikolwiek sposób wskazywać na możliwość wystąpienia niebezpieczeństw, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Lakonicznego i ogólnikowego stwierdzenia skarżącej kasacyjnie, że jej sytuacja majątkowa jest trudna, nie można bowiem utożsamiać z dostatecznym uprawdopodobnieniem, że w sprawie należy zastosować środek ochrony tymczasowej. Z wniosku skarżącej nie wynika, jaka jest jej aktualna sytuacja majątkowa, a uprzednio złożone oświadczenie o stanie rodzinnym, majątku, dochodach i źródłach utrzymania datowane jest na 25 lipca 2023 r. Nie jest zaś rolą Sądu domniemywanie, w czym wnioskodawca upatruje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudne do odwrócenia skutki w przypadku wykonania kwestionowanego aktu. Nie można zapominać, że Sąd musi mieć wiedzę o okolicznościach przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu lub czynności oraz możliwość zweryfikowania tej wiedzy, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 i 5 w zw. z art. 193 p.p.s.a, postanowił jak w sentencji.