I OSK 43/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Jolanta Górska (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 482/22 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M.B. na rzecz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 482/22, oddalił skargę M.B. na decyzję Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia [...] maja 2022 r., nr [...]. Decyzją tą Wojewoda Warmińsko – Mazurski utrzymał w mocy, wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.), decyzję Starosty Olsztyńskiego z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...], o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej, położonej w obrębie G., gmina D., oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów i budynków numerami: [...] o powierzchni 4,1400 ha i [...] o powierzchni 21,8700 ha, poprzez udzielenie zezwolenia E. S.A. z siedzibą w G., Odział w O., na przebudowę linii napowietrznej nN 0,4 kV, wskazując, że zakres trwałego ograniczenia prawa własności na przedmiotowej nieruchomości dotyczy: na działce nr [...] - pasa technologicznego o szerokości 6 m i długości 86 m, którego powierzchnia całkowita wynosi 516 m2 a na działce nr [...] - pasa technologicznego o szerokości 6 m i długości 108 m, którego powierzchnia całkowita wynosi 648 m2 a w wyznaczonych pasach technologicznych obowiązują ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, wynikające z aktualnie obowiązujących przepisów prawa i norm dotyczących budowy oraz eksploatacji linii elektroenergetycznych. M.B. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi w sytuacji, gdy decyzja Wojewody Warmińsko – Mazurskiego oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty Olsztyńskiego zostały wydane w stanie uzasadniającym ich uchylenie w całości ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania; - art. 151 p.p.s.a. poprzez zastosowanie i w rezultacie oddalenie skargi w całości w sytuacji, gdy decyzja Wojewody – Mazurskiego oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty Olsztyńskiego zostały wydane w stanie uzasadniającym ich uchylenie w całości ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu, że ograniczenie korzystania z nieruchomości ma charakter trwały, podczas gdy skarżąca nie została pozbawiona prawa własności a ograniczenie sposobu korzystania ma jedynie charakter czasowy, jak również poprzez ustalenie stref wyłączenia, co zwykło się ustalać przy służebności przesyłu na podstawie art. 3051 k.p.c. nie zaś w ramach ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Mając to na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Skarżąca wniosła przy tym o przeprowadzenie rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, E. S.A. wniosła o jej oddalenie i o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 21 listopada 2025 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny i ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, mających znaczenie dla rozpoznania sprawy. Podstawę prawną kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji stanowił przepis art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z powołanego przepisu wynika, że w celu wydania decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości organ zobowiązany jest do ustalenia, czy na danej nieruchomości planowane jest zrealizowanie wskazanych w przepisie inwestycji, czy właściciel (użytkownik wieczysty) wyraził zgodę na jej zrealizowanie oraz czy wnioskowane ograniczenie zgodne jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub - w razie jego braku - decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W niniejszej sprawie orzekające organy ustaliły, że E. S.A. planuje realizację inwestycji celu publicznego polegającą na przebudowie istniejącej linii napowietrznej nN 0,4 kV, m.in. na działkach skarżącej a planowane prace polegać będą na zdemontowaniu przewodów istniejącej linii napowietrznej nN 0,4 kV i słupów typu ŻN, posadowieniu nowych słupów wirowych typu E, montażu nowych przewodów linii napowietrznej nN 0,4 kV. Organy ustaliły także, że przeprowadzono rokowania, które nie doprowadziły do zawarcia porozumienia. Nadto, ustalono, że zakres zajęcia nieruchomości pod planowaną inwestycję zgodny jest z postanowieniem decyzji Burmistrza D. z dnia [...] października 2021 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wszystkie te okoliczności opisane zostały w uzasadnieniach wydanych decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z powyższego wynika, że orzekające organy ustaliły wszystkie istotne okoliczności faktyczne, niezbędne dla rozpatrzenia wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z kolei, ani z przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, ani z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika na czym miałoby polegać w kontekście tych ustaleń zarzucane naruszenie przepisów postępowania przez organy administracji a także określonych nimi wzorców kontroli zgodności z prawem, które miałyby zostać naruszone przez Sąd I instancji, co w konsekwencji nie mogło być uznane za wystarczające dla skutecznego podważania okoliczności stanu faktycznego. Jeżeli bowiem w relacji do treści tychże przepisów (każdego z nich osobna lub funkcjonalnych i systemowych ich związków), zakresu ich normowania oraz wynikających z nich konsekwencji strona nie wyjaśnia, na czym miałoby polegać ich naruszenie oraz na czym miałby polegać wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, trzeba stwierdzić, że nie ma podstaw, aby podważać prawidłowość ustaleń faktycznych we wskazywanym przez stronę skarżącą zakresie (zob. wyrok NSA z dnia 20 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 502/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono jedynie, że organ I instancji naruszył zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów. Tym samym, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieskuteczne. Nadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny był zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie, że ograniczenie korzystania z nieruchomości ma charakter trwały. Wydane na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zezwolenie na zakładanie i przeprowadzanie określonych instalacji uprawnia inwestora do zajęcia nieruchomości, a w konsekwencji zobowiązuje właściciela bądź użytkownika wieczystego takiej nieruchomości do znoszenia takiego zajęcia. Skutkiem udzielonego zezwolenia jest bowiem realizacja, a następnie pozostanie wykonanych ciągów, przewodów i urządzeń na nieruchomości. Dalszą konsekwencją udzielonego zezwolenia jest ciągłe korzystanie z nieruchomości przez osobę trzecią wykorzystującą wykonane na nieruchomości ciągi, przewody i urządzenia. Decyzja, o której mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi zatem do trwałego ograniczenia prawa do nieruchomości, gdyż sprawia, że jej właściciel lub użytkownik wieczysty ma obowiązek znoszenia stanu ukształtowanego przebiegiem urządzeń infrastruktury przesyłowej (zob. wyrok NSA z dnia z 1 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2551/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 obliguje właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości do trwałego znoszenia posadowienia na jego nieruchomości określonego urządzenia przesyłowego i znoszenia związanych z tym ograniczeń w zakresie zagospodarowania nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2025 r., sygn. akt I OSK 1403/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja z art. 124 ust. 1 prowadzi zatem do trwałego ograniczenia prawa do nieruchomości, gdyż sprawia, że jej właściciel lub użytkownik wieczysty ma obowiązek znoszenia stanu ukształtowanego przebiegiem urządzeń infrastruktury przesyłowej (zob. P.Wojciechowski (w:) P.Czechowski (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, WK 2015, uwagi do art. 124). Jednocześnie, niezasadny jest pogląd skarżącej dotyczący konieczności określenia w decyzji konkretnego, czasowego zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, tj. terminu, na który udzielono zezwolenia. Taki obowiązek nie wynika bowiem z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro więc ustawodawca nie nakłada na organ orzekający w trybie art. 124 ust. 1 obowiązku wskazania w przedmiotowej decyzji terminu, to ustalenie terminu na podstawie powyższego przepisu byłoby działaniem bez podstawy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2025 r., sygn. akt I OSK 1403/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Za powyższym wnioskiem przemawiają również względy wykładni systemowej. Jeżeli bowiem ustawodawca pragnie ograniczyć obowiązek udostępnienia nieruchomości w czasie, to czyni to wyraźnie np. w art. 124b ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy (zob. E. Bończak-Kucharczyk (w:) Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025, art. 124, A. Bródka (w:) Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, red. E. Klat-Górska, Warszawa 2024, art. 124). Takiego zaś warunku nie zawiera mający zastosowanie w niniejszej sprawie przepis art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie na działce nr [...] pasa technologicznego o szerokości 6 m i długości 86 m a na działce nr [...] pasa technologicznego o szerokości 6 m i długości 108 m. Nie ulega bowiem wątpliwości, że rolą decyzji opartej na przepisie art. 124 ust. 1 jest ścisłe określenie zakresu ograniczenia praw do nieruchomości z uwagi na szczegółowe warunki techniczne konkretnej inwestycji i związane z tym potrzeby inwestora. Z tego też względu decyzja ograniczająca prawo do nieruchomości winna zawierać rozstrzygnięcie o obszarze zajętej nieruchomości, uwzględniając w tym zakresie dyrektywę, że uszczuplenie władztwa właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości może nastąpić tylko w zakresie niezbędnym do wykonania konkretnej inwestycji (zob. wyroki NSA z dnia 15 października 2024 r., sygn.. akt I OSK 924/23 i z dnia 25 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2043/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja wydana na podstawie art. 124 musi dokładnie wskazywać przebieg inwestycji przez nieruchomość oraz zakres uszczuplenia władztwa właściciela, tak aby wyznaczyć m.in. strefę ochronną (technologiczną) wokół instalacji. Powyższa konkretyzacja obszaru ograniczenia praw do nieruchomości dokonuje się jednak w granicach, w tym także przestrzennych, w których akty planistyczne przewidziały możliwość realizacji inwestycji celu publicznego. W tym zawiera się wypełnienie normy prawnej art. 124 ust. 1 wymagającej zgodności ograniczenia prawa do nieruchomości z planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis art. 124 ust. 1 powinien być interpretowany w ten sposób, że skoro ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polega na udzieleniu zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, to możliwe jest sprecyzowanie tego ograniczenia w decyzji przez ustanowienie pasa technologicznego związanego z posadowionymi na nieruchomości przewodami i urządzeniami elektrycznymi. Bowiem posadowienie lub przeprowadzenie ich na nieruchomości powoduje konieczność ograniczenia w sposobie korzystania z tej nieruchomości nie tylko przez zajęcie części tej nieruchomości przez przewody i urządzenia elektryczne ale również ograniczenie możliwości użytkowania tej nieruchomości na określonym pasie terenu, wzdłuż założonych przewodów elektroenergetycznych, na przykład przez zakaz zabudowy tego terenu lub zakaz nasadzeń przekraczających określoną wysokość. Tym samym, prawidłowa wykładnia art. 124 ust. 1 dopuszcza ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zarówno w planowanym przebiegu linii przesyłowej, jak i w przebiegu przypisanego do niej pasa technologicznego, nawet jeśli na danej nieruchomości nie zostaną posadowione fizycznie żadne urządzenia. Należy zauważyć, że pas technologiczny nie stanowi odrębnego "nowego" ograniczenia poza zakresem inwestycji, lecz jest bezpośrednio związany z posadowieniem urządzeń przesyłowych – wyznacza strefę gruntu niezbędną do prac budowlanych, późniejszej konserwacji sieci oraz zapewnienia ochrony instalacji. Uwzględnienie takiego pasa mieści się więc w dyspozycji art. 124 ust. 1 i służy realizacji celu publicznego w sposób bezpieczny i zgodny z przepisami technicznymi. Nadto, ugruntowane jest stanowisko orzecznictwa, że zakres ograniczenia nie powinien przekraczać minimum, niezbędnego do wykonania danej inwestycji. Z tego też względu musi on zostać ściśle określony w decyzji. Powyższe zaś oznacza, że akt taki powinien jednoznacznie wskazywać przebieg inwestycji i zakres przestrzenny ograniczenia władztwa, niezbędny dla wykonania prac oraz zgodny z rozwiązaniami planistycznymi, przyjętymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji lokalizacyjnej. Nie stanowi jednak naruszenia art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami samo określenie obszaru pasa technologicznego, wskazującego na dopuszczalny obszar ograniczenia władztwa nad nieruchomością, niezbędny do wykonania przedmiotowej inwestycji i jej dalszego funkcjonowania (tak NSA w wyroku z dnia 28 października 2024 r., sygn. akt I OSK 1138/23, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy tym wyjaśnić należy, że trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości, jaki powstaje na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 i służebność przesyłu ustanawiana na podstawie art. 3051 Kodeksu cywilnego, to dwa różne tytuły prawne, z których przedsiębiorca może korzystać według swego wyboru a uzyskanie jednego z nich, w zasadzie wyklucza potrzebę uzyskania drugiego (zob. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2248/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem uzyskanie decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 wyłącza konieczność uzyskania w tym zakresie ograniczonego prawa rzeczowego. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych i orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz organu orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. W odniesieniu do wniosku uczestnika postępowania o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego wskazać należy, że brak jest podstawy prawnej do zasądzenia zwrotu kosztów na rzecz uczestnika postępowania kasacyjnego, gdyż w razie oddalenia skargi kasacyjnej przepis 204 pkt 1 p.p.s.a. stanowi podstawę zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od strony, która wniosła skargę kasacyjną od wyroku sądu I instancji oddalającego skargę wyłącznie na rzecz organu.