I OSK 15/24

Dnia 20 listopada 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 688/21 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 22 lutego 2022 r. II SA/Lu 688/212 oddalił skargę S. G. na decyzję Wojewody Lubelskiego (Wojewoda) z [...] lipca 2021 r., w przedmiocie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Wyrok Sądu Wojewódzkiego zaskarżony został skargą kasacyjną przez S. G. oraz M. A., którzy na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z 2020 r. poz. 2299, 2320, z 2021 r. poz. 54, 159, dalej jako p.p.s.a), zaskarżonemu wyrokowi zarzucili : 1. naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego przez nie uwzględnienie, iż Organ administracyjny uznał, iż wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami co skutkowało ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, pomimo nierzetelnego przeprowadzenia rokowań z właścicielem o uzyskanie zgody na wykonanie prac w zakresie planowanej inwestycji oraz nie wywiązanie się przez inwestora z zobowiązań dotyczących przesłania skarżącemu informacji w zakresie wyłączenia z produkcji rolnej gruntu należącego do M. A. i posadowienia na nim stanowiska słupowego i ewentualnych konsekwencji dla skarżącego, 2. uznanie przez Sąd I instancji, iż nie doszło ze strony organu do naruszenia przepisów postępowania, w sytuacji gdy doszło do naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez: a. poprzez prowadzenie przedmiotowego postępowania z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej zgodnie z zasadami wynikającymi wprost z tego przepisu, tj. proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; b nie uchylenie przez Sąd decyzji mimo że organ administracji publicznej nie zmierzał do prawidłowego i wyczerpującego zgromadzenia w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego oraz doręczenia decyzji z [...] maja 2020r. M. A., mimo że od [...] maja 2020r. nie było on właścicielem nieruchomości a jedynie dzierżawcą nieruchomości, co jasno wynika z umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego z [...] maja 2020 r., co doprowadziło do tego, iż zaniechano wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia, brak gruntownej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, jego niewłaściwą, błędną i tendencyjną ocenę, czego wynikiem było wydanie zaskarżonej decyzji przez Wojewodę Lubelskiego o utrzymaniu decyzji organu I instancji w mocy w odniesieniu do M. A. bez uwzględnienia interesu prawnego S. G. i wydaniu merytorycznej decyzji bez udziału aktualnego właściciela nieruchomości. Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżący wnieśli : 1) na podstawie art. 185 p.p.s.a o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie - sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2) zasądzenie kosztów postępowania od organu administracji publicznej na rzecz skarżącej w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Skarga kasacyjna S. G. odrzucona została przez Sąd Wojewódzki postanowieniem z 25 października 2023 r. W uzasadnieniu Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że skarga kasacyjna została sporządzona 3 maja, a wniesiona 4 maja 2022 r., to jest po śmierci S. G. ([...] marca 2022 r., odpis skrócony aktu zgonu, k. 132). Skarga kasacyjna została zatem wniesiona w imieniu osoby zmarłej, nie posiadającej już zdolności sądowej. Taka skarga kasacyjna jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu przez sąd I instancji, na podstawie art. 178 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki przekazał następnie do rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu skargę kasacyjną wniesioną przez M. A., spadkobiercę S.G. (Skarżący kasacyjnie). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Sądu kasacyjnego. Decyzją z [...] maja 2020 r. Starosta Łęczyński (Starosta) na wniosek [...] S.A. ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości gruntowej położonej w W., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,15 ha stanowiącej własność Skarżącego kasacyjnie w celu budowy dwutorowej linii elektroenergetycznej 400 kV relacji [...] [...] oraz posadowienia słupa elektroenergetycznego. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 124 ust. 1, 2 4 i 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U z 2020 r. poz. 65, dalej: "u.g.n."). Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego kasacyjnie, decyzją z 6 października 2020 r. Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze, argumentując, że umową darowizny z [...] maja 2020r. Skarżący kasacyjnie darował wspomnianą nieruchomość swojemu dziadkowi S. G., co oznaczało, że utracił charakter strony postępowania i nie posiadał uprawnienia do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 23 marca 2021 r., II SA/Lu 756/20 uchylił decyzję Wojewody z [...] października 2020 r. wyjaśniając, że w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji Skarżący kasacyjnie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości i do niego była adresowana decyzja, miał zatem legitymację do wniesienia odwołania. Sąd wyjaśnił również, że Skarżący kasacyjnie po wydaniu decyzji przez organ I instancji [...] maja 2020 r., aktem notarialnym z [...] maja 2020 r. darował przedmiotową nieruchomość S. G., a następnie wniósł odwołanie od decyzji. Organ odwoławczy dysponując wspomnianym dokumentem powinien zatem rozpoznać odwołanie z jego udziałem, nie było natomiast powodu do umorzenia postępowania odwoławczego. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty uznając, że spełnione zostały przesłanki dla wydania decyzji zezwalającej na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. : planowana inwestycja stanowi realizację celu publicznego, na jej realizację na spornej działce zezwala plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł., a przeprowadzone pomiędzy inwestorem a Skarżącym kasacyjnie rokowania nie doprowadziły do zawarcia porozumienia w sprawie udostępnienia nieruchomości. Stanowisko organów podzielił Sąd Wojewódzki oddalając skargę. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego, co obliguje Sąd kasacyjny do odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutów opartych na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Ustosunkowując się do tych zarzutów zwrócić należy uwagę na ich niewłaściwe sformułowanie. Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Sąd administracyjny nie orzeka na podstawie przepisów k.p.a., lecz na podstawie przepisów p.p.s.a. To na podstawie tej ustawy sąd administracyjny ocenia legalność postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie przepisów k.p.a. Stąd prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) powinien przywoływać odpowiednie przepisy procedury sądowoadministracyjnej, ale w powiązaniu z przepisami k.p.a., jak również innymi przepisami dotyczącymi postępowania jeżeli takie przepisy w danej sprawie miały zastosowanie. W niniejszej sprawie Skarżący kasacyjnie nie powiązał zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. z przepisami p.p.s.a., co oznacza, że zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany został wadliwie. Niezależnie od tej oceny, tak sformułowane zarzuty wymagają jednak wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie przywołanej za ich pomocą argumentacji (por.: uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Skarżący kasacyjnie stawiając zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w istocie kwestionuje fakt pominięcia S. G. jako strony postępowania w toku postępowania odwoławczego. Skarżący kasacyjnie podkreślał, że organ nie uznał za konieczne zapewnienie S. G. udziału w postępowaniu administracyjnym, mimo że miał wiedzę, że od [...] maja 2020 r. to S. G. jest właścicielem, tym samym powinien zostać uznany za stronę w postępowaniu odwoławczym i powinien mieć zagwarantowane uprawnienia przysługujące stronie (prawo do zapoznania się z aktami, prawo do złożenia wniosku dowodowego czy prawo do otrzymania decyzji która dotyczy nieruchomości której jest właścicielem). Organ II instancji tego prawa właścicielowi odmówił i decyzję skierował jedynie do Skarżącego kasacyjnie, co pozbawiło S. G. prawa do udziału w postępowaniu i prawo do zaskarżenia wyroku. Odnosząc się do tak uzasadnionego zarzutu wskazać należy, że wbrew twierdzeniom Skarżącego, S. G. nie został pozbawiony prawa do wniesienia skargi do Sądu. Zaskarżony wyrok Sądu Wojewódzkiego wydany został po rozpoznaniu skargi S. G. S. G. nie mógł zaś zaskarżyć wyroku Sądu Wojewódzki ponieważ zmarł [...] marca 2022 r. to jest przed datą wniesienia skargi kasacyjnej (4 maja 2022 r.). Następnie zwrócić należy uwagę, że przywołane przez Skarżącego kasacyjnie jako wzorce kontroli przepisy to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. nie regulują problematyki związanej z przymiotem strony. Zatem kwestionując pominięcie danego podmiotu jako strony postępowania Skarżący kasacyjnie winien przywoływać przepisy k.p.a. odnoszące się do definicji pojęcia strony, jak również przepisy prawa materialnego na podstawie których na dany podmiot mogą zostać nałożone określone obowiązki lub przyznane określone uprawnienia. Przepisy te nie zostały przywołane jako wzorce kontroli, nie jest zaś rolą Sądu kasacyjnego domniemywanie, jakie przepisy w ocenie autora skargi kasacyjnej zostały naruszone. Przywołane przez Skarżącego uchybienia odniesione do wskazanych przez niego przepisów można rozpatrywać w kontekście ewentualnego naruszenia art. 7 k.p.a. nakładającego na organy obowiązek stania na straży praworządności oraz podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Można je również rozpatrywać jako naruszające przepisy postępowania dowodowego poprzez zaniechanie ustalenia, jaki podmiot był właścicielem nieruchomości w dacie wydawania decyzji przez organ drugiej instancji. Zwrócić należy uwagę, że z zaskarżonej decyzji Wojewody wynika, iż miał on wiedzę o dokonanej darowiźnie a w konsekwencji o tym, że aktualnym właścicielem nieruchomości był S. G. Jednocześnie, jak wynika z akt sprawy, rozpoznając odwołanie Wojewoda dysponował pełnomocnictwem udzielonym [...] maja 2020 r. Skarżącemu kasacyjnie przez S. G. do reprezentowania go w sprawach zarządzania przedmiotową nieruchomością przed wszelkimi władzami administracji rządowej i samorządowej, sądami instytucjami, urzędami, osobami prawnymi i fizycznymi. Na okoliczność tę zwrócił uwagę również Sąd Wojewódzki. Sąd Wojewódzki wskazał że pełnomocnictwo zostało złożone wprawdzie wraz ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody z [...] października 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji Starosty w sprawie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej działki, z pewnością jednak organ dysponował nim w dacie rozstrzygania odwołania. Sąd Wojewódzki podkreślił, że akta sprawy nie zawierają informacji, z której wynikałoby, że pełnomocnictwo zostało cofnięte, sami zaś skarżący powojują się na nie w skardze. W konsekwencji Sąd Wojewódzki uznał, że nie ma podstaw do zarzucenia Wojewodzie naruszenia wskazanych w skardze przepisów kpa. W skardze kasacyjnej nie zostały zawarte żadne argumenty pozwalające na stwierdzenie, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji pełnomocnictwo udzielone Skarżącemu kasacyjnie przez S. G. było odwołane czy też by wygasło. Zatem samo wskazanie w rozdzielniku zaskarżonej decyzji, że doręczana jest ona Skarżącemu kasacyjnie, bez wskazania, że doręczenie dotyczy zarówno Skarżącego kasacyjnie jako strony postępowania jak i Skarżącego kasacyjnie jako pełnomocnika S. G. nie może być uznane za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd kasacyjny dostrzega, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ nie poinformował stron postępowania o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i zgłoszenia ewentualnych wniosków dowodowych. W skardze kasacyjnej nie został jednak podniesiony zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Sąd kasacyjny wskazuje końcowo, że Skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazywał, iż kontrola administracyjna Wojewody odnośnie wydanej decyzji była pobieżna, nie przeanalizowano wszystkich argumentów strony, co stoi w sprzeczności z zasadami postępowania administracyjnego a postępowanie przeprowadzone przez organ II instancji (czego nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny), nacechowane jest licznymi nieprawidłowościami, co prowadzi do wniosku, że organ podszedł do sprawy w sposób lekceważący, wybiórczo traktując materiał dowodowy. Tak ogólne i nieskonkretyzowane uzasadnienie postawionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania uniemożliwia Sądowi kasacyjnemu odniesienie się do nich. Nie jest bowiem rolą Sądu kasacyjnego poszukiwanie uchybień w działaniu organu, których jakoby nie dostrzegł Sąd Administracyjny, a których nie wskazuje konkretnie Skarżący kasacyjnie. W konsekwencji zarzut objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny. Stawiając zarzut objęty punktem 1 petitum skargi kasacyjnej Skarżący kasacyjnie wskazywał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n. na skutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, pomimo nierzetelnego przeprowadzenia rokowań z właścicielem o uzyskanie zgody na wykonanie prac w zakresie planowanej inwestycji oraz nie wywiązanie się przez inwestora z zobowiązań dotyczących przesłania Skarżącemu kasacyjnie informacji w zakresie wyłączenia z produkcji rolnej gruntu należącego do M. A. i posadowienia na nim stanowiska słupowego oraz ewentualnych konsekwencji dla Skarżącego kasacyjnie. Odnosząc się do tak uzasadnionego zarzutu Sąd kasacyjny wskazuje, że jak wynika z akt sprawy, inwestor kierował do Skarżącego kasacyjnie pisma 29 stycznia 2019 r, i 28 lutego 2020 r., proponując wynagrodzenie z tytułu udostępnienia nieruchomości w kwocie 5.861 złotych, która to kwota wynikała z operatu szacunkowego. Skarżący kasacyjnie w piśmie z 24 lutego 2020 r. wyraził zgodę na przeprowadzenie rokowań, które odbyły się 13 marca 2020 r. Z treści protokołu wynika, że Skarżący kasacyjnie oczekiwał przesunięcia słupa, który miał być posadowiony na jego nieruchomości oraz domagał się kwoty 230.000 złotych z tytułu wyrażenia zgody na jego posadowienie oraz ustanowienia służebności przesyłu. W ocenie Sądu kasacyjnego w świetle powyższych okoliczności faktycznych, które nie zostały zakwestionowane przez Skarżącego, słusznie Sąd Wojewódzki uznał, że spełniona została przesłanka przeprowadzenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Sąd kasacyjny wskazuje, że dla możliwości wszczęcia postępowania celem wydania decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. decydujące jest zainicjowanie rokowań, co do możliwości przeprowadzenia inwestycji na spornej nieruchomości i ich zakończenie w sposób uniemożliwiający polubowne przeprowadzenie inwestycji. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzające wymóg przeprowadzenia rokowań nie określają jakiego typu dokumenty muszą zostać sporządzone bądź przedstawione w toku rokowań, a następnie dołączone do wniosku. Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i treści rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Na gruncie powołanego przepisu ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia. Odnosząc się do argumentu Skarżącego kasacyjnie, że przeprowadzone rokowania miały na celu umożliwienie szybkiego przejścia do kolejnego etapu inwestycji nie zaś wypracowanie satysfakcjonującego dla obu stron rozwiązania zwrócić należy uwagę na rozbieżność pomiędzy kwotą proponowaną przez Inwestora a oczekiwaną przez Skarżącego kasacyjnie. Wobec takiej rozbieżności pomiędzy oczekiwaniami Skarżącego kasacyjnie a propozycją Inwestora rezygnacja z dalszych rokowań nie może świadczyć o ich pozorności. W konsekwencji, zarzut naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n. również uznać należało za niezasadny. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.