I OSK 4260/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 24 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3396/17 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów 1) oddala skargę kasacyjną; 2) oddala wniosek B. M. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 4 lipca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3396/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi B. M., uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: W dniu 3 kwietnia 2017 r. Starosta Warszawski Zachodni z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów budynków dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obręb [...] gm. Stare Babice. Decyzją z dnia [...] września 2017 r. Starosta Warszawski Zachodni, w trybie prostowania błędu z urzędu, orzekł o wprowadzeniu do operatu ewidencji gruntów zmian polegających na ujawnieniu w bazie danych punktów granicznych; modyfikacji współrzędnych i atrybutów punktów granicznych; usunięciu z bazy punktów granicznych; ujawnieniu numerycznego przebiegu granicy działki [...] położonej w obrębie [...] gmina Stare Babice; ujawnieniu numerycznego przebiegu granicy działki [...] położonej w obrębie [...] gmina Stare Babice; zmianie powierzchni działki [...] położonej w obrębie [...] gmina Stare Babice; zmianie powierzchni działki [...] położonej w obrębie [...] gmina Stare Babice; zmianie atrybutów budynków. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że analiza dostępnej dokumentacji pozwala jednoznacznie stwierdzić, że obecnie wykazany w danych ewidencji gruntów i budynków przebieg granicy między działkami [...] i [...] położonymi w obrębie [...] gmina Stare Babice na odcinku ok. 30 metrów licząc od ul. [...] w kierunku południowym jest niezgodny z dokumentacją archiwalną, tj. operatem kontroli ewidencji gruntów, operatem z uwłaszczeń oraz dokumentami własności (aktami własności ziemi). Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Warszawie decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., po rozpatrzeniu odwołania B. M., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając stanowisko w niej zawarte. Skargę na powyższą decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Warszawie wniósł B. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że organy nie spełniły wymagań w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego będącego podstawą ich wydania. Wynika to przede wszystkim z faktu, że organy nie ustaliły co było podstawą przyjęcia obecnego przebiegu granic pomiędzy ww. nieruchomościami. Organy przyjęły, że nastąpiło to w trakcie przejścia z mapy prowadzonej w postaci analogowej do postaci wektorowej, który wynikał najprawdopodobniej z błędu operatora wykonującego wektoryzację mapy ewidencyjnej. W ocenie Sądu podstawą tak istotnych ustaleń nie mogą być domniemania i przypuszczenia. Organy nie podjęły przy tym próby wyjaśnienia czy odmienne od dokonanych przez ten organ ustalenia przyjęte w trakcie wektoryzacji mogły być wynikiem odmiennych ustaleń, wynikających z obowiązujących w tym zakresie rozwiązań. Sąd zgodził się z twierdzeniami organów obu instancji, że ewidencja gruntów i budynków jedynie rejestruje zmiany stanów prawnych i faktycznych nieruchomości, natomiast sama nie może kształtować nowego stanu prawnego. Jednakże w efekcie wprowadzenia do ewidencji gruntów zmian wynikających z treści przyjętego i wprowadzonego operatu, doszło do zmian własnościowych ww. nieruchomości pomimo że przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034), nie dają podstaw do kształtowania stosunków własnościowych i związanych z tymi stosunkami, wzajemnych uprawnień i obowiązków. Zdaniem Sądu organ odwoławczy niezależnie od powyższego, dowolnie, z naruszeniem art. 80 k.p.a., ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, akceptując bezkrytycznie ustalenia geodety uprawnionego, że działki nr ew. [...] i [...] stanowiące własność skarżącego oraz jego współwłasność z bratem W. M. posiadają parametry i atrybuty tak jak przyjmuje opracowanie geodezyjne na zlecenie Starostwa Warszawskiego Zachodniego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. M., zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne polegające na błędnej wykładni tego przepisu sprowadzającej się do uznania, że błędy w operacie ewidencyjnym należy usuwać w trybie powołanego przepisu o ile nie prowadzą one do "zmian własnościowych nieruchomości", w sytuacji, gdy poprawna wykładnia przepisu prowadzi do wniosku, że w trybie powołanego przepisu należy usuwać wszystkie stwierdzone w operacie ewidencyjnym błędy. W rezultacie powyższego naruszenia, zaskarżony wyrok, zdaniem skarżącego kasacyjnie, narusza także przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit c p.p.s.a. ponieważ jego mocą została uchylona decyzja z dnia [...] listopada 2017 r. mimo, że decyzja ta odpowiadała prawu materialnemu, a przy jej wydawaniu nie naruszono przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyżej wskazane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przez skarżącego kasacyjnie według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Ponadto W. M. wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W piśmie procesowym z dnia 14 lipca 2021 r. B. M. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz wydanie rozstrzygnięcia o kosztach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W związku z wnioskiem o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie na wstępie należy wskazać, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), dalej powoływanej jako "uCOVID-19". Wyjaśnić trzeba, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. W konsekwencji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc po uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają zatem zawarte w niej podstawy. Związanie podstawami kasacyjnymi polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten jest uprawniony jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego w rzeczywistości istniały. Zakres kontroli wyznacza zatem autor skargi kasacyjnej, wskazując które normy prawa zostały naruszone. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek powołania przez skarżącego konkretnych przepisów prawa, którym jego zdaniem, uchybił Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia. W skardze kasacyjnej sformułowany został zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, polegający na błędnej wykładni tego przepisu sprowadzającej się do uznania, że błędy w operacie ewidencyjnym należy usuwać w trybie tego przepisu o ile nie prowadzą one do "zmian własnościowych nieruchomości" w sytuacji gdy poprawna wykładnia przepisu prowadzi do wniosku, że w trybie powołanego przepisu należy usuwać wszystkie stwierdzone w operacie błędy. Wskazano także, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. ponieważ jego mocą została uchylona zaskarżona decyzja, która odpowiada prawu. Powołany w zarzutach naruszenia prawa materialnego art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d stanowi, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: d) wykrycia błędnych informacji. Zarzut ten jest niezasadny, jak wynika z treści uzasadniania wyroku Sąd I instancji nie tylko nie dokonywał wykładni powołanego art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d, ale w całym uzasadnieniu nie odwołał się do art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d. Jedyne na 7 stronie uzasadnienia odwołał się do art. 24 ust. 2a stwierdzając, że "analiza art. 24 ust. 2a Prawa geodezyjnego i kartograficznego prowadzi do wniosku, że dane zawarte w ewidencji mogą podlegać aktualizacji z urzędu lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, czyli właścicieli nieruchomości (lub podmiotów władających na zasadzie samoistnego posiadania)". Przytoczone stwierdzenie zawarte na stronie 7 uzasadnienia wyroku jest jedynym odwołaniem do art. 24 ust. 2a, w uzasadnieniu wyroku Sąd nie odwołuje się do przepisu art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d i nie dokonuje wykładni tego przepisu. Stąd też stwierdzenie, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d nie znajduje potwierdzenia w treści uzasadnienia wyroku, a w konsekwencji zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego jest niezasadny. Natomiast w zarzucie dotyczącym naruszenia przepisów postępowania wskazano na naruszenie wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., czyli naruszenia tych przepisów nie powiązano z innymi przepisami. Można jedynie przypuszczać, że naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. miało pozostawać w związku z naruszeniem art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wobec jednak niezasadności zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Z kolei naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należy przede wszystkim wiązać z naruszeniami przepisów postępowania, których dopuściły się organy orzekające w sprawie, jeżeli naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na jej wynik. Samo powołanie wymienionego artykułu nie ma żadnego znaczenia prawnego, bowiem przepis ten określa jedynie sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd w sytuacji, gdy organy dopuszczą się naruszeń konkretnych przepisów postępowania, co powinno zostać ustalone w postępowaniu sądowym. W skardze kasacyjnej, z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego jej zarzutami, należy zatem wskazać konkretne przepisy procesowe, których stosowanie przez organy administracyjnie wadliwie zostało ocenione przez sąd pierwszej instancji i powiązać te przepisy z powołanym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zatem konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., ale ograniczająca tylko do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest nieprawidłowa i nie pozwala na przeprowadzenie kontroli zaskarżonego wyroku w ramach tej podstawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej w sposób jaki zostały sformułowane są niezasadne i dlatego skarga kasacyjna na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek B. M. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący nie poniósł kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, a do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata zalicza się jego wynagrodzenie za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną w terminie 14 dni od jej otrzymania. W sprawie nie została wniesiona odpowiedź na skargę kasacyjną, natomiast pismo procesowe pełnomocnika strony z dnia 14 lipca 2021 r. zostało złożone już po upływie 14 dniowego terminu od otrzymania skargi kasacyjnej.