I OSK 399/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 października 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 450/20 w sprawie ze skarg R.P., Z.T. i E.T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków postanawia uchylić punkt II (drugi) zaskarżonego postanowienia i w tym zakresie przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach

Postanowieniem z dnia 22 października 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 450/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w sprawie ze skarg R.P., Z.T. i E.T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2020 r.) w przedmiocie odmowy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków: I. odrzucił skargę R.P. i Z.T.; II. odrzucił skargę E.T. Sąd I instancji wskazał, że 3 kwietnia 2020 r. R.P. i Z.T. wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję z [...] lutego 2020 r. Skargę podpisała E.T. jako pełnomocnik R.P. i Z.T.. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 11 maja 2020 r. II SA/Ke 450/20 wezwano R.P. do usunięcia braków formalnych skargi w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi przez złożenie własnoręcznie podpisanego egzemplarza skargi i 4 odpisów skargi i poinformowano skarżącą, że E.T., jako synowa brata, nie może być jej pełnomocnikiem w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż pełnomocnikiem strony może być adwokat lub radca prawny, a nadto inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak również małżonek, rodzeństwo, wstępni lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne. Strona dwukrotnie nie odebrała awizowanej przesyłki zawierającej to wezwanie. Wezwanie kierowane do R.P. pozostawiono w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia w dniu 12 czerwca 2020 r. Do usunięcia braków formalnych skargi w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi przez złożenie własnoręcznie podpisanego egzemplarza skargi i 4 odpisów skargi dla uczestników postępowania, zarządzeniem z 11 maja 2020 r. wezwano także Z.T. z pouczeniem, że E.T., jako synowa, nie może być jego pełnomocnikiem w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bo nie spełnia wymogów określonych w art. 35 ppsa. Powyższe wezwanie doręczono skarżącemu 29 maja 2020 r. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 11 maja 2020 r. II SA/Ke 450/20 poinformowano E.T., że nie może być pełnomocnikiem R.P. i Z.T. w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż nie spełnia wymogów ww. przepisu. Pismo doręczono E.T. 28 maja 2020 r. Dnia 1 czerwca 2020 r. do Sądu wpłynęła nadesłana przez Z.T. kopia udzielonego przez skarżącego w formie aktu notarialnego pełnomocnictwa wnukowi L.T. Pismem z 15 czerwca 2020 r. Sąd wezwał L.T. do złożenia w terminie 7 dni pełnomocnictwa do reprezentowania Z.T. przed WSA w Kielcach, pod rygorem jej odrzucenia. Powyższe wezwanie doręczono L.T. 17 czerwca 2020 r. Pismem z 10 czerwca 2020 r. E.T. wniosła o przyznanie jej prawa pomocy i nadesłała uwierzytelniony odpis pełnomocnictwa udzielonego jej przez Z.T. Sąd poinformował E.T., że zgodnie z art. 32 ppsa (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Zgodnie z art. 33 § 1 ppsa, osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Jak wynika z akt administracyjnych, skarżąca nie była stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, a jedynie w postępowaniu tym występowała, jako pełnomocnik Z.T. i R.T., w związku z czym nie jest stroną ani uczestnikiem postępowania przed sądem administracyjnym, a tylko wówczas mogłaby się ubiegać o przyznanie jej w tej sprawie prawa pomocy w postaci ustanowienia adwokata z urzędu. W piśmie z 30 czerwca 2020 r. E.T. przedstawiła rys historyczny dotyczący własności nieruchomości, których sprawa dotyczy i wskazała, że ma interes prawny, gdyż jest samoistnym posiadaczem nieruchomości. Zarządzeniem z 13 lipca 2020 r. II SA/Ke 450/20 Sąd wezwał E.T. do wskazania, czy zgłasza swój udział w sprawie ze skarg R.P. i Z.T. na decyzję z [...] lutego 2020 r. w charakterze uczestnika postępowania, czy też składając za pośrednictwem organu 7 kwietnia 2020 r. skargę działała we własnym imieniu, to jest wniosła tę skargę nie jako pełnomocnik R.P. i Z.T.. Pismem z 21 lipca 2020 r. E.T. wskazała, że składała skargę we własnym imieniu, nie jako pełnomocnik R.P. i Z.T. Skarżąca wniosła o udzielenie jej pomocy prawnej przez wyznaczenie pełnomocnika z urzędu. Pismem z 24 września 2020 r. Sąd wezwał pełnomocnika E.T. ustanowionego z urzędu, do wskazania w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, interesu prawnego E.T. do złożenia skargi. Wezwanie doręczono pełnomocnikowi skarżącej 25 września 2020 r. Pismem z 1 października 2020 r. pełnomocnik skarżącej wskazała, że E.T. ma interes prawny do wniesienia skargi, gdyż jest samoistnym posiadaczem działek objętych postępowaniem zakończonym zaskarżoną decyzją. Pełnomocnik powołała treść postanowienia z [...] listopada 2017 r. I Ns [...] Sądu Rejonowego w [...], załączając jego odpis z uzasadnieniem. Sąd I instancji uznał, że skargi R.P., Z.T. i E.T. podlegają odrzuceniu. Sąd obowiązany jest w pierwszej kolejności do zbadania z urzędu dopuszczalności skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ppsa. Zgodnie z art. 50 § 1 ppsa, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Jak wynika z art. 50 § 2 ppsa uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi, co musi wynikać expressis verbis z takiej regulacji. Istotą legitymacji skargowej jest uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Brak legitymacji skargowej powoduje, że sąd administracyjny nie może przejść do rozstrzygnięcia sporu o zgodność z prawem działania lub zaniechania organu administracji publicznej (wyrok WSA we Wrocławiu z 10.12.2019 r. II SA/Wr 656/19, lex 2778287). W celu ustalenia istnienia interesu prawnego, a tym samym możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, niezbędnym jest ustalenie istnienia związku o charakterze materialnym między sytuacją faktyczną danego podmiotu, a normą lub normami prawa materialnego kształtującymi sprawę administracyjną (wyrok NSA z 13.11.2019 r. II OSK 3224/17, lex 2778441). Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę musi mieć charakter aktualny i realny (a nie hipotetyczny), stąd też może nastąpić w sytuacji, gdy przysługujące skarżącemu konkretne prawo podmiotowe wynikające z norm prawa materialnego zostałoby naruszone zaskarżoną decyzją. E.T. nie wykazała, by na podstawie norm prawa materialnego legitymowała się interesem prawnym do zaskarżenia ww. decyzji. Właścicielami działek nr ewid. [...] położonych w gm. [...], wykazanymi w ewidencji gruntów i budynków, a których to działek ewidencyjnych dotyczyło przedmiotowe postępowanie aktualizacyjne są: R.P., J.R. i Z.T., po 1/3 każde z nich. Z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy nie wynika, aby E.T. była właścicielem lub samoistnym posiadaczem tych nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przepisem stanowiącym podstawę uprawnienia do domagania się wszczęcia postępowania aktualizacyjnego w sprawie o aktualizację danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków jest art. 24 ust. 2a pkt 2 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z "2019 r. poz. 725" [winno być "2020 r. poz. 276"], dalej pgk). Norma ta samodzielnie zakreśla krąg podmiotów mających legitymację procesową w inicjowaniu takiego postępowania, nie odwołując się do pojęcia interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa. Zakres podmiotowy takiego postępowania wyznaczony jest w sposób autonomiczny i w okolicznościach niniejszej sprawy - determinowanych istnieniem księgi wieczystej urządzonej dla przedmiotowej nieruchomości - winien obejmować właściciela lub samoistnego posiada[cza] owej nieruchomości. Art. 24 ust. 2a pkt 2 pgk stanowi normę lex specialis wobec art. 28 kpa, wyłączając ten ostatni jako podstawę wyznaczającą zakres podmiotowy postępowania aktualizacyjnego (wyrok NSA z 16.4.2020 r. I OSK 1011/19, lex 3025675). E.T. nie była stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji (występowała jako pełnomocnik stron); nie jest ujawniona w ewidencji gruntów i budynków (brak informacji o urządzonej dla tych nieruchomości księgi wieczystej) jako właściciel bądź jako samoistny posiadacz ww. nieruchomości. W świetle art. 24 ust. 2a pkt 2 pgk nie sposób uznać, że ma ona legitymację skargową w tej sprawie. Złożone do akt sądowych dokumenty w postaci postanowienia częściowego Sądu Rejonowego w [...] z [...] listopada 2017 r. I Ns [...] i jego uzasadnienia nie mogą dowodzić o istnieniu interesu prawnego do wniesienia skargi w tej sprawie, bo postanowienie to nie było na datę wniesienia skargi prawomocne. Nie może więc to postanowienie stanowić podstawy ustalenia, że E.T. jest samoistnym posiadaczem ww. działek gruntu. Niewykluczone, że taka okoliczność zostanie w przyszłości stwierdzona prawomocnym orzeczeniem sądowym, wówczas skarżąca będzie mogła wykazywać istnienie interesu prawnego do udziału w sprawie jako strona postępowania administracyjnego w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków dotyczącej ww. działek gruntu. Sąd uznał, że skarga E.T. jest niedopuszczalna i winna zostać na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ppsa odrzucona. E.T. nie mogła także w sprawie występować jako pełnomocnik R.P. - będąc synową brata i Z.T. - będąc jego synową, a także ponieważ nie może być skarżącym ani uczestnikiem postępowania, co wyżej wyjaśniono. R.P. i Z.T. legitymują się prawem do wniesienia skargi na ww. decyzję. Z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych wniesionej przez nich skargi, również podlega ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ppsa. R.P. została przez Sąd wezwana do złożenia własnoręcznie podpisanego egzemplarza skargi i 4 odpisów skargi dla uczestników postępowania. Wezwanie to zostało doręczone stronie w trybie art. 73 ppsa z dniem 12 czerwca 2020 r. W wyznaczonym siedmiodniowym terminie skarżąca nie uzupełniła braków formalnych skargi. Również Z.T. został wezwany do złożenia własnoręcznie podpisanego egzemplarza skargi i 4 odpisów skargi dla uczestników postępowania. Skarżący w wyznaczonym przez Sąd terminie do uzupełnienia braków formalnych skargi złożył co prawda pełnomocnictwo do reprezentowania skarżącego udzielone L.T. Niemniej także L.T. - po wezwaniu go jako pełnomocnika Z.T. do złożenia w terminie 7 dni pełnomocnictwa do reprezentowania Z.T. a przed Sądem w niniejszej sprawie oraz do podpisania skargi - w wyznaczonym przez Sąd terminie, który upłynął mu w dniu 1 lipca 2020 r., nie usunął tych braków formalnych skargi. Skargi R.P. i Z.T. podlegały odrzuceniu na zasadzie art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 ppsa (k. 52-63,65-68v akt sądowych). Skargę kasacyjną wywiodła E.T. (dalej skarżąca), reprezentowana przez adw. Z.C., która zaskarżyła postanowienie z 22 października 2020 r. w zakresie punktu II, zarzucając postanowieniu naruszenie art. 50 § 1 i 2 ppsa - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe ich zastosowanie przez ustalenie, że E.T. nie ma interesu prawnego w złożeniu skargi kasacyjnej, ani też nie jest uprawniona do wniesienia skargi na podstawie przepisów prawa materialnego, w sytuacji, gdy złożyła ona do akt sprawy dokumenty potwierdzające jej status samoistnego posiadacza działek, których dotyczy zaskarżona decyzja, które to naruszenie w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 24 ust. 2a pkt 2 pgk przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżąca nie jest podmiotem mającym legitymację do wniesienia skargi w rozumieniu tego przepisu, w sytuacji, gdy wykazała ona fakt samoistnego posiadania nieruchomości, co w dalszej konsekwencji skutkowało odrzuceniem skargi. Wniesiono o: uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do rozstrzygnięcia WSA w Kielcach, także w przedmiocie wynagrodzenia pełnomocnika z urzędu z tytułu sporządzenia niniejszej skargi kasacyjnej, o których zasądzenie wnoszę wg norm przepisanych, jednocześnie oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone w żadnym zakresie (k. 91-93 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Trafnie Sąd I instancji wskazał, że interes prawny do wszczęcia postepowania na podstawie art. 24 ust. 2a pkt 2 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 pgk ma właściciel lub posiadacz samoistny nieruchomości. Ten sam krąg podmiotów uprawniony jest do poddania kontroli sądowoadministracyjnej działalność organów administracji publicznej, w szczególności do zaskarżenia wydanej w sprawie decyzji (art. 50 § 1 ppsa). Osią sporu jest, czy E.T. spełnia powyższe wymagania, a konkretnie, czy jest posiadaczem samoistnym (współwłaścicielem) działek, których dotyczy decyzja z [...] lutego 2020 r., a w konsekwencji, czy może wywieść skargę na przedmiotową decyzję. Decyzją z [...] lutego 2020 r. Wojewódzki Inspektor utrzymał mocy decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2019 r. nr [...], którą odmówiono aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], polegającej na wpisaniu powierzchni działek nr [...] wynikającej z aktu własności ziemi [...]. Jak wynika z odpisu pisma Kierownika Referatu Podatków i Opłat Lokalnych Urzędu Miejskiego w [...] z 23 lipca 2018 r., Referat Podatków i Opłat Lokalnych Urzędu Miejskiego w [...] poinformował, że według oświadczeń znajdujących się w aktach podatkowych, posiadaczem samoistnym działek o numerach [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...] jest E.T. (k. 38 akt II SA/Ke 450/20). W punkcie II postanowienia częściowego z [...] listopada 2017 r. I Ns [...] Sąd Rejonowy w [...] stwierdził, że A. syn Z. i Z. oraz E. córka W. i J. małżonkowie T. nabyli przez zasiedzenie z upływem 1 stycznia 2009 r. na współwłasność na zasadzie małżeńskiej wspólności ustawowej: a) nieruchomość niezabudowaną położoną w [...], gmina [...] o powierzchni 1,44 ha (jeden hektar czterdzieści cztery ary), oznaczoną jako działki nr [...] na mapie zaewidencjonowanej w Starostwie Powiatowym w [...] za nr [...], nie mającej urządzonej księgi wieczystej ani zbioru dokumentów, objętej aktem własności ziemi nr [...]; b) nieruchomość niezabudowaną położoną w [...], gmina [...] o powierzchni 1,00 ha (jeden hektar), oznaczoną jako działka nr [...] na mapie zaewidencjonowanej w Starostwie Powiatowym w [...] za nr [...], nie mającej urządzonej księgi wieczystej ani zbioru dokumentów (k. 54-63 akt II SA/Ke 450/20). W piśmie z 1 października 2020 r. pełnomocnik skarżącej wskazała, że na postanowienie I Ns [...] została wniesiona apelacja do Sądu Okręgowego w [...] Wydział II Cywilny Odwoławczy, któremu nadano sygnaturę II Ca [...]. Wniesiono o dołączenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy Sądu Okręgowego w [...] Wydział II Cywilny Odwoławczy o sygn. II Ca [...] na okoliczność potwierdzającą posiadanie interesu prawnego przez E.T. do złożenia skargi w niniejszej sprawie (k. 52-53 akt II SA/Ke 450/20). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji przedwcześnie odrzucił skargę E.T. Okoliczność, czy danej osobie przysługuje interes prawny do wniesienia skargi poddaje się ocenie sądu administracyjnego. Sąd I instancji był obowiązany ustalić, czy skarżąca na dzień wywiedzenia skargi była przynajmniej posiadaczem samoistnych przedmiotowych działek. Zauważyć należy, że twierdzenia skarżącej nie były gołosłowne, a za ich prawdziwością przemawia pismo Kierownika Referatu Podatków i Opłat Lokalnych Urzędu Miejskiego w [...] z 23 lipca 2018 r., a przede wszystkim postanowienie częściowe I Ns [...], o czym Sąd został poinformowany pismem z 1 października 2020 r. Wprawdzie postanowienie I Ns [...] było nieprawomocne, to jednak Sąd znał sygnaturę akt postępowania apelacyjnego przed Sądem Okręgowym w Kielcach - II Ca [...]. Obowiązkiem Sądu I instancji było zobowiązać pełnomocnika skarżącej do przedłożenia orzeczenia kończącego prawomocnie postępowanie w sprawie I Ns [...], a w razie jego braku, WSA winien zastosować art. 125 § 1 pkt 1 ppsa (tj. zawiesić postępowanie II SA/Ke 450/20 do czasu prawomocnego zakończenia postępowania I Ns [...]). Wynik postępowania I Ns [...] bezpośrednio rzutuje na niniejszą sprawę, co więcej, może się okazać, że E.T. na dzień wywiedzenia skargi nie tylko była posiadaczem samoistnym przedmiotowych działek, lecz ich współwłaścicielem. Powyższe rozumowanie wzmocnione jest konstytucyjnym prawem do sądu, wobec działań podjętych przez skarżącą w celu wykazania interesu prawnego do wniesienia skargi (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Wprawdzie Sąd I instancji zaznaczył, że "Niewykluczone, że taka okoliczność zostanie w przyszłości stwierdzona prawomocnym orzeczeniem sądowym, wówczas skarżąca będzie mogła wykazywać istnienie interesu prawnego do udziału w sprawie jako strona postępowania administracyjnego w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków dotyczącej ww. działek gruntu". Sąd I instancji nie dostrzegł, że niezasadne było odrzucenie skargi na obecnym etapie, skoro prawdopodobne byłoby jego podważenie w niedalekiej przyszłości. Prawidłowe zaś było zastosowanie rozwiązań przewidzianych przez ustawodawcę (w tym art. 125 § 1 pkt 1 ppsa), by zweryfikować krąg osób, które spełniają przesłanki określone w art. 50 § 1 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.