I OSK 425/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku W.N. i P.N. o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w sprawie ze skargi kasacyjnej W.N. i P.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 413/20 w sprawie ze skargi W.N. i P.N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji ustalającej opłatę adiacencką postanawia odmówić wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]

Wyrokiem z dnia 6 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 413/20 (dalej wyrok II SA/Łd 413/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę W.N. i P.N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji ustalającej opłatę adiacencką. W.N. i P.N. (dalej skarżący) wywiedli skargę kasacyjną od wyroku II SA/Łd 413/20 (k. 28, 83-85 akt sądowych). Wnioskiem z 16 kwietnia 2021 r. skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2015 r.; k. 181, 185 akt II SA/Łd 413/20). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 ppsa, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji możliwe jest wówczas, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 Sędziów NSA z 16.4.2007 r. I GPS 1/07, ONSAiWSA 2007/4/77 przyjął, że na podstawie powołanego przepisu dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu także w postępowaniu kasacyjnym, wszczętym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę. Pogląd ów w pełni akceptuje doktryna i orzecznictwo (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lexis Nexis 2012, s. 231, uw. 18; przykładowo postanowienie NSA z: 13.11.2013 r. I OSK 2546/13; 13.11.2013 r. II OSK 2158/12; 13.11.2013 r. II OSK 2159/12; 7.11.2013 r. II OSK 2656/13; 7.11.2013 r. II OSK 2672/13, cbosa). Rozpoznanie wniosku z 16 kwietnia 2021 r. jest możliwe mimo faktu, że postanowieniem z 25 marca 2021 r. I OSK 425/21 Naczelny Sąd Administracyjny - już po wywiedzeniu skargi kasacyjnej - odmówił wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] (k. 171-173 akt sądowych). Wstrzymanie wykonania decyzji z [...] lipca 2015 r. byłoby możliwe jednak jedynie w oparciu o niepodniesione wcześniej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym okoliczności, istotne z uwagi na kryteria wynikające z art. 61 § 3 ppsa. W postanowieniu z 25 marca 2021 r. I OSK 425/21 NSA uznał, że skarżący kasacyjnie nie przedstawili argumentów uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, w szczególności nie wskazali, na czym polegałaby ewentualna znaczna szkoda lub nieodwracalne skutki, o których mowa w art. 61 § 3 ppsa. W tym względzie nie wystarczy ogólnikowe stwierdzenie, że pojawił się nowy dowód, który podważa prawidłowość wydanych w tej sprawie rozstrzygnięć, gdyż uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione. Strona wnioskująca o wstrzymanie przywołała argumentację, która dotyczy kwestii merytorycznych, wskazując na odkrycie nowego dowodu, potwierdzającego istnienie w tej sprawie przesłanki wznowieniowej. Twierdzenia o wadliwości decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, jak też zaskarżonego postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w tej sprawie, nie mieszczą się w granicach przesłanek warunkujących pozytywne załatwienie wniosku. Sąd na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania aktu, nie bada ani jego legalności, ani nie ocenia prawdopodobieństwa jego uchylenia w razie skutecznego wznowienia postępowania, a jedynie dokonuje oceny wystąpienia ustawowych przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania aktu. Art. 61 § 3 ppsa warunkuje uzyskanie ochrony tymczasowej od spełnienia przynajmniej jednej z dwu przesłanek, tj. zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a nie od kwestii ewentualnej wadliwości decyzji. Składający wniosek nie uprawdopodobnili, by w okolicznościach tej sprawy na skutek wykonania decyzji objętych wnioskiem mogła zajść któraś z przesłanek z art. 61 § 3 ppsa. Biorąc pod uwagę zarówno charakter zaskarżonego aktu (postanowienie o odmowie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji ustalającej opłatę adiacencką), jak i uzasadnienie wniosku, należało odmówić wstrzymania wykonania wskazanych decyzji. We wniosku z 16 kwietnia 2021 r. skarżący wskazali, że wykonanie decyzji z [...] lipca 2015 r. wywoła znaczną szkodę (wysokość opłaty adiacenckiej wynosi 8.130 zł) w trudnym okresie spowodowanym pandemią COVID-19 dla pięcioosobowej rodziny, która ma kredyt bankowy na bieżące potrzeby. Kwota 8.130 zł jest w stanie pokryć trzymiesięczne podstawowe utrzymanie rodziny. Nieruchomość będąca przedmiotem opłaty adiacenckiej stanowi wyłącznie część gospodarstwa rolnego, z którego utrzymuje się rodzina (k. 181 akt sądowych). Przedstawione okoliczności nie wyczerpują przesłanek, od zajścia których ustawodawca uzależnił możliwość zastosowania art. 61 § 3 ppsa. Z konstrukcji art. 61 § 3 ppsa wynika, że to na wnoszącym o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa obowiązek wykazania konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Winien on zatem w sposób wnikliwy uzasadnić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, przedstawiając spójną argumentację, popartą faktami i ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, tak by przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że podstawą badania zasadności wstrzymania wykonania decyzji lub aktu jest prawidłowo uzasadniony wniosek i zwracano uwagę na obowiązki ciążące w tym zakresie na wnioskodawcy. Skarżący w żaden sposób nie odnieśli się do aktualnej sytuacji majątkowej, co czyni nieweryfikowalnym ich wniosek. W szczególności nie przedstawili wysokości swych dochodów, wydatków i oszczędności, co uniemożliwia ocenę, czy konieczność zapłaty kwoty 8.130 zł może skutkować wywołaniem znacznej szkody. Skarżący nie są narażeni na nieuzasadnioną stratę finansową, ponieważ zwrot środków finansowych ma charakter odwracalny, a ewentualnym dłużnikiem byłby podmiot publiczny (co do zasady wypłacalny). Sąd badając zasadność wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności nie jest władny brać pod uwagę zasadności skargi albo skargi kasacyjnej. Postępowanie z art. 61 ppsa jest postępowaniem wpadkowym i w żaden sposób nie rzutuje na merytoryczną ocenę zarzutów skierowanych w stosunku do zaskarżonego aktu lub czynności. Zarzuty skierowane wobec zaskarżonego aktu (czynności) nie są też brane pod uwagę w postępowaniu o wstrzymanie. Rację mają skarżący, że postanowieniem z 26 listopada 2015 r. II SA/Łd 853/15 WSA w Łodzi wstrzymał wykonanie decyzji z [...] lipca 2015 r. Wnioskodawcy nie zwrócili jednak uwagi, że Sąd zastosował art. 61 § 3 i 5 ppsa z uwagi na art. 9 ugn (pozwalający wstrzymać wykonanie decyzji "w sprawach, o których mowa w przepisach działu III...; niezależnie od argumentacji powołanej we wniosku o wstrzymanie, czy też jej braku lub lakonicznych stwierdzeniach we wniosku"; s. 3 akapit 2 postanowienia z 26 listopada 2015 r. - odpis w aktach administracyjnych), który to przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie (przedmiotem postępowania II SA/Łd 853/15 była kontrola decyzji z [...] lipca 2015 r., gdy niniejsze postępowanie dotyczy odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] lipca 2015 r.). Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 ppsa, orzekł jak w sentencji.