I OSK 411/24

Dnia 15 grudnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.H., M.A., H.R., R.O., J.O. i R.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 944/23 w sprawie ze skargi S.H., M.A., H.R., R.O., J.O. i R.O. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu na własność Państwa nieruchomości ziemskich oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 13 października 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 944/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. H., M.A., R. O., J.O., R. O. i H. R. (Skarżący) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Minister) z [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu na własność Państwa nieruchomości ziemskich. Skarżący zaskarżyli wyrok Sądu pierwszej instancji w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491, dalej: ustawa nowelizująca) w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku Skarżących w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej. W uzasadnieniu zarzuty skargi kasacyjnej zostały szerzej umotywowane. Na podstawie ww. zarzutów Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżących, zgodnie z przedłożonym spisem kosztów, a w razie jego braku według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, Jednocześnie Skarżący wnieśli o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Decyzją z [...] marca 2023 r. Minister działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] listopada 2021 r. znak: [...] stwierdzającą, że postępowanie z wniosku Skarżących z [...] maja 2020 r. w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1954 r. [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa gruntów położonych w gromadzie K. w części dotyczącej J. M. (wymienionego pod pozycją 39) zostało umorzone z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Organ podał, że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa nowelizująca. W myśl art. 2 ust. 2 ww. ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Na powyższą decyzję Skarżący wnieśli skargę wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku podzielił stanowisko organów przedstawione w niniejszej sprawie. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd kasacyjny wyjaśnia, że problematyka zastosowania art. 2 ust 2 ustawy nowelizującej była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach z 20 listopada 2025 r. I OSK 2950/23 i 7 grudnia 2025 r. I OSK 107/24. Stanowisko w nich wyrażone Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela i przyjmuje za własne uznając, że argumentacja w nich przywołana znajduje również zastosowanie w niniejszej sprawie. Skład orzekający pragnie przede wszystkim zauważyć, że wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, zarzuty w niej zawarte nie były oparte jedynie na zarzucie istotnego naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w postaci art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż na skutek powiązania tego przepisu z art. 2 ust 2 ustawy nowelizującej (a który to przepis ma charakter materialnoprawny) zaś w następnej kolejności z art. 2. art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. a także z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, należało przyjąć, że przedmiotowa skarga kasacyjna w istocie zawierała także zarzuty oparte na obrazie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ponadto należy wytknąć, że autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzuty naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. nie powiązał naruszenia tych przepisów z naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji odpowiednich przepisów ustawy p.p.s.a. Należy podkreślić, że w doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd, zgodnie z którym istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 - 240; np. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r. sygn. akt FSK 2706/04 czy wyrok NSA z 13 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 329/06, - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Samodzielną podstawę zarzutów kasacyjnych w przypadku kontroli kasacyjnej postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowić będą więc jedynie te przepisy, które w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego regulują jego przebieg. Wojewódzki Sąd Administracyjny prowadzi bowiem postępowanie na podstawie przepisów p.p.s.a. a nie przepisów k.p.a. Zatem, sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów k.p.a., a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowania, w efekcie tej kontroli, przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 216/06). Modelowo zatem, zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji może być, na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzutem skutecznym jedynie wówczas, gdy zostanie jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 19 października 2005 r. sygn. akt I FSK 109/05). Jednocześnie, pozostając na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1), należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów p.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. ONSAiWSA 2010/1/1, s. 33 i n., szczeg. s. 38-39). W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinien być potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów k.p.a. przez Sąd pierwszej instancji. Przechodząc zatem, do oceny zasadności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, wyjaśnić należy, że zaskarżoną decyzją z [...] marca 2023 r. utrzymano w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] listopada 2021 r. znak: [...]. Skarżący zarzucili organowi odwoławczemu istotne naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku Skarżących w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej choć regulacja ta – zdaniem Skarżących – była niezgodna z Konstytucją RP oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Wskazać więc przede wszystkim trzeba, iż w dniu 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa nowelizująca, która zmieniła dotychczasową treść art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ponadto ustawa ta dodała do art. 158 k.p.a. § 3, w myśl którego, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowania będące natomiast w toku podlegają zaś regulacji przepisu przejściowego, jakim jest przytoczony wyżej przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym postępowania nadzorcze, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem 16 września 2021 r. umarza się z mocy prawa. W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że organ pierwszej instancji nie mógł wydać w tym przypadku innego rodzaju decyzji jak o umorzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1954 r. Organy administracyjne nie mają bowiem żadnych uprawnień do dokonywania oceny zgodności z Konstytucją RP poszczególnych przepisów ustawowych. Stąd twierdzenie, że organ odwoławczy naruszył w sposób istotny przepisy prawa, bo nie powinien wydawać decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. było nie uzasadnione. Tym samym, zarzut, iż Sąd Wojewódzki, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł faktu, iż Minister naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., nie mógł okazać się skutecznym. Zasadnicze znaczenie w rozpoznawanym przypadku miały kwestie materialnoprawne. W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki nie podzielił poglądu Skarżących, iż w rozpoznawanej sprawie nie powinien znaleźć zastosowania powoływany wyżej art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, gdyż Sąd nie zgodził się z poglądem Skarżących, iż przepis ten był oczywiście sprzeczny z przepisami konstytucyjnymi. Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że jak wynikało z uzasadnienia ustawy nowelizującej, miała ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62). W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał podał, że stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., poprzez wprowadzenie ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Trybunał przewidział możliwość następczej akceptacji niektórych skutków wadliwej decyzji, podkreślając, że prawomocne rozstrzygnięcia organów mają za sobą konstytucyjne domniemanie wynikające z zasady praworządności. Natomiast podważenie prawomocności musi każdorazowo być przedmiotem skrupulatnego ważenia wartości. Z tego powodu, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie oraz prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze. Sąd wojewódzki stwierdził, że kwestionowane przez Skarżących przepisy ustawy nowelizującej w tym również art. 2 ust. 2 tej ustawy służą zapewnieniu stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a w konsekwencji, realizując wskazania Trybunału Konstytucyjnego zawarte w omawianym wyżej wyroku, mają na celu ochronę wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywatela do państwa oraz zasady pewności prawa. Powoływany przez Skarżących art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Sąd Wojewódzki podkreślił, że jak wynika zatem z treści powoływanego przez Skarżących przepisu, ochrona prawa własności w prawie międzynarodowym nie ma charakteru bezwzględnego. Nie można zatem uznać, że normy prawnomiędzynarodowe stanowią przeszkodę dla ustawodawcy do dokonania w akcie prawa krajowego ważenia interesów podmiotów władających mieniem na przestrzeni czasu w następstwie różnych zdarzeń prawnych, z uwzględnieniem konieczności zapewnienia przestrzegania zasady pewności prawa oraz trwałości decyzji administracyjnych. Z powyższym stanowiskiem nie zgodzili się Skarżący, którzy w skardze kasacyjnej w szczególności podnosili, iż art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodny z przepisami konstytucyjnymi, bo narusza przede wszystkim konstytucyjną zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Przedmiotowa sprawa dotyczyła stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1954 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa gruntów położonych w gromadzie K. w części dotyczącej J. M. Z uwagi zaś na to, że przez okres ponad 30 lat od zmiany ustroju i upadku PRL państwo polskie nie wprowadziło, wzorem państw sąsiednich, ustawy reprywatyzacyjnej, kompleksowo regulującej kwestie związane z bezprawnym pozbawieniem majątków osób fizycznych przez ówczesne władze komunistyczne, Skarżący skorzystali z dostępnych w polskim ustawodawstwie środków prawnych i wystąpiła o stwierdzenie nieważności orzeczenia - dotyczącego ich poprzednika prawnego. Skarżący akcentowali zatem, że prowadząc postępowanie administracyjne, nie mieli jakiegokolwiek powodu przypuszczać, że - w trakcie rozpoznawania ich sprawy - organy władzy ustawodawczej dokonają zmiany przepisów prawa w taki sposób, iż ich wniosek nie będzie podlegał merytorycznemu rozstrzygnięciu, a postępowanie zainicjowane tym wnioskiem zostanie umorzone z mocy prawa po upływie trzydziestu dni od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. W ocenie zatem Skarżących art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej godzi w zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, wywodzoną z art. 2 Konstytucji. Wprowadza on bowiem obowiązek umarzania - z mocy prawa - postępowań administracyjnych pozostających w toku, wszczętych w porządku prawnym, który pozwalał na prowadzenie takich spraw i ich merytoryczne rozpoznawanie, zaś Skarżący nie mieli realnego wpływu na długość prowadzonego postępowania administracyjnego przez organy władzy publicznej oraz na to kiedy zostanie ono zakończone. Twierdzili także, iż wnosząc wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] czerwca 1954 r. mieli prawo oczekiwać, że zostanie on merytorycznie rozpoznany przez uprawnione do tego organy władzy państwowej, a następnie rozstrzygnięcie to będzie mogło zostać poddane kontroli sądowoadministracyjnej. W ocenie autora skargi kasacyjnej, art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest także niezgodny z art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji, który stanowi o tym, że każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody jaka została mu wyrządzona za niegodne z prawem działanie organu władzy publicznej, a także o tym, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych praw lub wolności. Tymczasem, poprzez wprowadzenie regulacji umarzającej - z mocy prawa - wszczęte, a niezakończone postępowanie administracyjne, Skarżący zostali w sposób nagły i niespodziewany pozbawieni bezpowrotnie możliwości wynagrodzenia szkody, jakiej doznał w przeszłości ich poprzednik prawny za niezgodnie z prawem pozbawienie go własności nieruchomości w gromadzie K. W ocenie składu orzekającego, skarga kasacyjna nie była uzasadniona. Jako zaś, że stanowiła ona praktycznie powtórzenie treści skargi, wniesionej do Sądu Wojewódzkiego, a którego stanowisko w pełni podziela skład orzekający, odniesienie się do zarzutów kasacyjnych i ich argumentacji, ma jedynie charakter uzupełniający. W związku z powyższym należy zauważyć, że słusznie Sąd Wojewódzki, uzasadniając swoje stanowisko, odwoływał się w tym przypadku w szczególności do poglądów wynikających z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Przepisy Konstytucji RP mają bowiem charakter ogólny i abstrakcyjny a zatem, praktycznie rzecz biorąc, w każdym postępowaniu, bardziej lub mniej, ale z reguły istnieje możliwość powoływania się przez stronę postępowania, dla wsparcia prezentowanego przez nią poglądu, na treść określonego przepisu konstytucyjnego. W takim wypadku niezmiernie zatem istotne jest stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, jako organu uprawnionego do oceny zgodności danego przepisu ustawowego z zasadami wynikającymi z Konstytucji RP. Jeśli przy tym wskazywany przez stronę postępowania przepis był już poddany kontroli trybunalskiej, to wydane w takiej sprawie przez Trybunał orzeczenie przesądza najczęściej o rozstrzygnięciu zaistniałego problemu. Jeśli natomiast taka kontrola danego przepisu nie była dotąd przeprowadzana, to dla udzielenia odpowiedzi na pytanie o zgodność z Konstytucją RP określonego przepisu prawa, istotne mogą okazać się treści zawarte w innych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, zwłaszcza tych, które dotyczyły przepisów regulujących zagadnienia zbliżone do tego, które regulują przepisy, których zgodność z ustawą zasadniczą jest aktualnie kwestionowana. Biorąc powyższe pod uwagę należy więc uznać, że oceniając konstytucyjność art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, zwrócić należy uwagę na pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w wyroku z 15 maja 2000 r. (sygn. akt SK 29/99, OTK 2000/4/110). W uzasadnieniu wyroku z 15 maja 2000 r. Trybunał w sposób jasny wyraził bowiem pogląd, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych zwłaszcza wtedy, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw, nie stanowi zasady konstytucyjnej podczas, gdy wartością konstytucyjną jest stabilność stosunków prawnych. Ponadto wzruszaniu tego rodzaju decyzji Trybunał przeciwstawił też trudności dowodowe w prowadzeniu nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a wynikające z upływu czasu. Z tego powodu – zdaniem składu orzekającego - nie powinno zatem dziwić, że w niektórych rodzajach postępowań administracyjnych ustawodawca – już co do zasady - wyłączył możliwość wzruszania decyzji administracyjnej w jakimkolwiek postępowaniu nadzwyczajnym. Przykładem tego rozwiązania jest postępowanie w sprawie uregulowania własności gospodarstw rolnych (art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - Dz. U. Nr 107, poz. 464), jak również jest nim regulacja zawarta w art. 39a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (t. j. Dz.U. z 2021 r. poz. 795). Podobnie też kwestia ta została uregulowana w art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2023 r. poz. 1689 ze zm.). W myśl bowiem tego przepisu, od decyzji Prezesa Urzędu stronie nie przysługują środki prawne wzruszenia decyzji przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego, dotyczące wznowienia postępowania, uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto zwrócić także wypada uwagę, że w wyroku z 14 listopada 2006 r. (sygn. akt SK 41/0), w którym Trybunał Konstytucyjny oceniał zgodność z Konstytucją RP art. 7 ustawy z dnia 25 października 1990 r. o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodowe i organizacje społeczne w wyniku wprowadzenia stanu wojennego (Dz.U. z 1996 r. Nr 143, poz. 661 ze zm.), stwierdzone nawet zostało, że (cyt.): "Prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji nie jest samoistnym prawem konstytucyjnym, ale jednym ze środków ochrony tych praw (i wolności). Oznacza to, że do art. 78 Konstytucji nie można wprost stosować wymagań ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a więc wyjątki, o których wspomina się w zdaniu drugim art. 78, mogą być wprowadzane z innych przyczyn niż konieczność ochrony wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, zaś ustawodawca ma tutaj większy stopień swobody, przy czym uwzględnić trzeba, iż ograniczenie prawa opartego na art. 78 Konstytucji dotyczy także regulacji z art. 176 ust. 1 Konstytucji, dotyczącego zresztą tylko postępowania sądowego". Niezasadne są podnoszone w skardze kasacyjnej twierdzenia, że regulacja prawna wprowadzona art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej stanowiła dla Skarżących zaskoczenie. Zasadnie w tym zakresie Sąd pierwszej instancji odwołał się do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), zwłaszcza, że to do tego wyroku nawiązywało uzasadnienie projektu samej ustawy nowelizującej. W wyroku tym Trybunał zaś – jak wyżej wspomniano – stwierdził, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Zwrócił przy tym uwagę na konieczność dokonywania wykładni art. 156 § 2 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. czyli nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Podkreślić także w tym miejscu wypada, że wprawdzie wyrok ten dotyczył zagadnienia tzw. "gruntów warszawskich", regulowanych dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279), tym niemniej tematyka ta była również powiązana z przedmiotową sprawą. Wniosek skarżących, był bowiem rozpatrywany na podstawie przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46 poz. 339) i dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 59 poz. 318) a więc sprawa, w której została wydana zaskarżona decyzja dotyczyła także zagadnień o wymiarze już historycznym, a których istotą było pozbawienie prawa własności nieruchomości. Z tego więc powodu choć oczywiście postępowanie zainicjowane wnioskiem Skarżących oraz sprawa, której w której został wydany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. były różne, ale w obu tych postępowaniach istotną rolę odgrywał znaczny upływ czasu, licząc od dnia wydania decyzji kwestionowanej w trybie nadzorczym. Z tego powodu – wbrew stanowisku Skarżących – wyrok ten miał istotne znaczenie w niniejszym przypadku mimo, że zgodzić się trzeba ze skarżącymi, iż w rozpoznawanej sprawie nie występowała kwestia ekspektatywy, do której nawiązano w treści omawianego wyroku Trybunału. Wskazać jednak trzeba, że zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 dekretu z dnia 5 września 1947 r., przejście mienia osób przesiedlonych do Z.S.R.R. na własność państwa i datę tego przejścia ustalano w decyzji administracyjnej, a zatem dopiero wydanie takiej decyzji umożliwiało uznanie, że miał miejsce skutek w postaci przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W praktyce więc można było w tym przypadku przyjąć, że owa decyzja stanowiła niejako "podstawę nabycia prawa" przez podmiot publicznoprawny. Jako zaś, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte po niemal 66 latach od ogłoszenia orzeczenia z dnia [...] czerwca 1954 r. to nieruchomość ta z pewnością została w określony sposób zadysponowana i zagospodarowana. Powyższe prowadzi więc do wniosku, iż skoro już w 2015 r. Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę na wadliwą treść art. 156 § 2 k.p.a. dotyczącą braku wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była m. in. "podstawą nabycia prawa" to zarzuty kasacyjne wywodzone z zasady ochrony zaufania do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji RP) nie były trafne. Skarżący powinni bowiem już kilka lat przed wniesieniem wniosku liczyć się z faktem, że w każdym czasie ustawodawca, niejako wykonując w/w wyrok, może dokonać takiej zmiany przepisów prawa, które ograniczą w czasie możliwość dochodzenia roszczeń, opartych na żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Stanowisko to zatem w konsekwencji uzasadnia przyjęcie poglądu o braku podstaw do twierdzenia, że wprowadzenie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej stanowiło o zastawieniu na obywateli swego rodzaju "pułapki" przez prawodawcę. Jeśli natomiast – zdaniem Skarżących - postępowanie prowadzone na ich wniosek toczyło się zbyt wolno to mieli możliwość podejmować działania przewidziane procedurą administracyjną i sądowoadministracyjną, umożliwiające zwalczanie bezczynności organu czy prowadzenia tego postępowania w sposób przewlekły. Niezasadny również okazał się zarzut dotyczący niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Według Skarżących – jak wyżej wspomniano - poprzez wprowadzenie regulacji umarzającej - z mocy prawa - niezakończone postępowanie nadzorcze, prowadzone z ich wniosku, zostali oni pozbawieni możliwości uzyskania prejudykatu, w oparciu o który w przyszłym postępowaniu cywilnym mogliby ubiegać się o zasądzenie na ich rzecz odszkodowania z tytułu szkody, jakiej doznał w 1954 r. ich poprzednik prawny za niezgodnie z prawem pozbawienie go mienia położonego w K. Wyjaśnić zatem należy, że art. 1 Protokołu Nr 1 do w/w Konwencji, u którego podstaw leżą zasady praworządności i zasady legalizmu, wszedł w życie w stosunku do Polski z dniem 10 października 1994 r., zgodnie z treścią oświadczenia rządowego - Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 178). W myśl zaś postanowienia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 7 października 2008 r. nr 47550/06 Prussische Treuhand GmbH & Co KGA.A. przeciwko Polsce, państwo, będące stroną Konwencji dysponuje swobodą co do restytucji lub odszkodowania za uszczerbek wynikający ze zdarzeń o charakterze już historycznym (które miały miejsce przed datą ratyfikacji Konwencji). Ponadto, przepis art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, wyznaczając granice ingerencji państw w prawo własności poprzez formułowanie zasad: poszanowania mienia, pozbawienia mienia i korzystania z prywatnej własności w interesie publicznym, chroni prawo do korzystania i poszanowania mienia, a nie prawo do jego uzyskiwania czy nabywania. Kończąc wypada też wskazać, że o ile Naczelny Sąd Administracyjny ma możliwość dokonania oceny zgodności określonego przepisu ustawowego z przepisami konstytucyjnymi w ramach tzw. kontroli rozproszonej, czyli sprawowanej w odniesieniu do sprawy rozpoznawanej, o tyle nie jest już uprawniony do badania prawidłowości procesu legislacyjnego w następstwie, którego przepis ten został przez parlament uchwalony. Dlatego też zarzuty podnoszone w tym zakresie w skardze kasacyjnej nie mogły odnieść spodziewanego przez Skarżących skutku. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należało, że skarga kasacyjna nie miała uzasadnionych podstaw, a w konsekwencji podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik Skarżącej – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.