I OSK 4031/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 367/18 w sprawie ze skargi "[...] " [...],[...] Spółka Jawna w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 5 lipca 2018 r., po rozpoznaniu skargi "[...] " [...],[...] Spółka Jawna w [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. ([...]) oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza [...] z [...] stycznia 2018 r. odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego na wniosek [...], a także postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. ([...]), którym organ ten uchylił postanowienie Burmistrza [...] z [...] września 2017 r., o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Sąd I instancji uchylając powyższe postanowienia wskazał, że Kolegium powinno przeanalizować, czy [...] była legitymowana do wniesienia w swoim imieniu zażalenia na postanowienie odmawiające Wspólnocie Mieszkaniowej wznowienia postępowania oraz ewentualnie ustalić, czy zażalenie to zostało wniesione w terminie. Sąd uznał za bezprzedmiotowe odnoszenie się na tym etapie postępowania do kwestii przymiotu strony [...] w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją zezwalającą na wykonanie zjazdu, bowiem sprawa niniejsza dotyczy wznowienia postępowania na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej, a nie [...]. A że są to dwa różne podmioty świadczy, zdaniem Sądu, przepis art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 716), zgodnie z którym zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku [...] reprezentowana przez adwokata, podniosła zarzuty: I. w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenia przepisów postępowania, a to: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., polegające na ustaleniu przez Sąd I instancji stanu faktycznego niezgodnie z jego rzeczywistym przebiegiem i przyjęcie, że Skarżąca a wraz z nią inni członkowie wspólnoty działali wyłącznie w imieniu wspólnoty mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] a nie także w imieniu własnym, w konsekwencji poczynienie błędnych ustaleń faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. b) art. 28 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu i nieustalenie, że skarżąca [...] jako właściciel odrębnej własności lokalu we wspólnocie mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] jest stroną niniejszego postępowania, gdyż ma niezależny od tej wspólnoty własny interes prawny wynikający z przysługującego jej prawa własności, jak również skarżona inwestycja kreuje inne postępowania, których [...] jest bezpośrednio stroną i błędne przyjęcie, że Skarżąca nie może być stroną postępowania administracyjnego dotyczącego oprócz jej samej także wspólnoty mieszkaniowej; c) art. 62 k.p.a., który w sytuacji takiej samej podstawy faktycznej i prawnej rozstrzyganej przez ten sam organ zezwala na prowadzenie jednego postępowania o wznowienie, gdy taki wniosek składała wspólnota i niezależne od niej jej członkowie mający własny interes prawny; d) art. 16 k.p.a. poprzez przyjęcie, że stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w niniejszej sprawie narusza zasadę trwałości decyzji podczas, gdy w stosunku do uchylonej przez SKO decyzji zachodziły przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., które tę zasadę wyłączają. II. w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego : a) art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji wyrażającej zgodę na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej podmiotowi, który nie jest "właścicielem nieruchomości przyległej do drogi" przy ul. [...] w [...] oraz w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego ze względu na znaczny stopień nachylenia nawierzchni oraz znajdujący się w pobliżu zjazdu plac zabaw, co stanowi rażące naruszenie tego przepisu. Należy podkreślić, że takie usytuowanie wjazdu ogranicza prawo własności wspólnoty mieszkaniowej "[...]" w [...] i właścicieli, gdyż przebiega bezpośrednio przez grunt tej wspólnoty oraz powoduje, że od strony ul. [...] ustawiony jest znak dopuszczający "wjazd awaryjny", którego nie zna prawo o ruchu drogowym. Mając powyższe na względzie, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie wniosła o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), po wcześniejszym przesłaniu stronom informacji o zamiarze wyznaczenia posiedzenia niejawnego i umożliwieniu złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie na piśmie. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Przytoczenie w skardze kasacyjnej przyczyn wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinuje zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych. Poczynienie powyższych uwag było o tyle konieczne, gdyż wniesiony środek zaskarżenia nie w pełni odpowiada wymogom stawianym skardze kasacyjnej. Bowiem zarzuty naruszenia przepisów postępowania - art. 16, art. 28 i art. 62 k.p.a. oraz prawa materialnego – art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (DZ.U. z 2017 r., poz. 2222) nie zostały powiązane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. (lub także z innymi przepisami p.p.s.a.), a co było konieczne, bowiem Sąd I instancji samodzielnie nie stosuje przepisów prawa materialnego, i przepisów postępowania administracyjnego a wyłącznie ogranicza się do oceny wykładni bądź zastosowania tych przepisów przez organy. Wyłączną podstawę działań i rozstrzygnięć podejmowanych przez sąd administracyjny stanowią przepisy postępowania sądowoadministracyjnego. Stanowią one tzw. normy odniesienia. Normami tymi nie są przepisy prawa materialnego lub procedury administracyjnej k.p.a. Całość tych przepisów tworzy z kolei tzw. normy dopełnienia. Naruszenie norm odniesienia przez sąd polega na niedostrzeżeniu naruszenia przez organ norm dopełnienia (vide: wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r., III OSK 2714/21, publ. w CBOSA). Niezależnie od wadliwości w zakresie konstrukcji przedstawionych zarzutów, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09) jeżeli wskazano przepisy, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny. Zarzuty te jednak okazały się nieusprawiedliwione. Słusznie Sąd I instancji wskazywał na wadliwość stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zawartego w zaskarżonym postanowieniu, że organ I instancji ma obowiązek rozpoznać wniosek [...] z 11 września 2017 r. oraz skontrolować decyzję zezwalającą na lokalizację zjazdu, wszystko jedno w jakim trybie. Ów wniosek o wznowienie postępowania pochodził bowiem od Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...], co wynika zarówno z jego treści jak i oznaczenia podmiotu wnioskującego w nagłówku pisma. Prawidłowa jest więc ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, iż takie działanie Kolegium narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej, określoną w art. 16 k.p.a. Bezpodstawny jest więc zarzut naruszenia przez Sąd I instancji tego przepisu. Wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Decyzja ostateczna, a taką jest decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], korzysta bowiem z domniemania legalności. I jej wzruszenie może mieć miejsce tylko w określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnyego trybie i w wyniku działania uprawnionego podmiotu. Żeby oceniać zaś interes prawny podmiotu w konkretnym postępowaniu, to podmiot ten powinien wystapić z takim żądaniem, składając wniosek. Trafnie Sąd I instancji wskazywał, iż [...] nie składała skargi o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Przyznała to sama skarżąca, podając na rozprawie, iż nie składała we własnym imieniu wniosku o wznowienie postępowania. Pozbawiony jest zatem podstaw zarzut kasacyjny naruszenia art. 28 k.p.a., odnoszący się do braku oceny indywidualnego interesu strony, niezależnego od interesu prawnego Wspólnoty. Natomiast innym zagadnieniem było to, czy [...] mogła występować w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej. Ale ta kwestia, zdaje się, być jednoznacznie określona przez samą skarżącą kasacyjnie, która podała na rozprawie, iż nie reprezentuje Wspólnoty i nigdy nie była w Zarządzie Wspólnoty. Dodatkowych zaś ustaleń wymagało to, co wyraźnie wyartykułował Sąd Wojewódzki we wskazaniach dotyczących dalszego postępowania, a mianowicie, czy [...] była legitymowana do wniesienia w swoim imieniu zażalenia na postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...], odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej [...]. Zupełnie niezrozumiały zaś jest zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 62 k.p.a. Przepis ten znajduje zastosowanie wtedy, gdy doszło do połączenia kilku spraw administracyjnych i jednym postępowaniem objęto wiele spraw i stron postępowania. A taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszym postepowaniu i tym samym nie było warunków prawnych do zastosowania normy wynikającej z art. 62 k.p.a. Przepis ten stanowi podstawę do prowadzenia jednego postępowania jednocześnie w kilku sprawach, gdy prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z wielością spraw. Z analizy akt administracyjnych nie wynika, aby wniosek składała wspólnota i niezależne od niej jej członkowie. Prowadzenie zaś jednego postępowania w stosunku do jednej sprawy jest zasadą, która nie musi być wywodzona z art. 62 k.p.a. Jedynym zarzutem kasacyjnym, który został skierowany do sądu jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Ale nie podlega on uwzglednieniu. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. obliguje sąd do przedstawienia w uzasadnieniu wyroku zwięzłego stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (publ. ONSAiWSA 2010/3/39) przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. Nie można stwierdzić, aby wyrok Sądu I instancji nie poddawał się kontroli ze względu na wady uzasadnienia, ponieważ zawiera ono rozważania odnoszące się do wszystkich zasadniczych dla sprawy kwestii oraz wskazania dla organu odnośnie dalszego postępowania, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia Sądu w kwestionowanym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym pogląd prezentowany w orzecznictwie, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zatem z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w swoich rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (zob. wyroki NSA: z 5 października 2018 r., I OSK 2708/16, z 21 kwietnia 2020 r., II OSK 936/19, publ. w CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Zarzut skargi kasacyjnej powołany w postawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. sformułowany został jako naruszenie prawa materialnego art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji wyrażającej zgodę na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej podmiotowi, który nie jest "właścicielem nieruchomości przyległej do drogi" przy ul. [...] w [...] oraz w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego ze względu na znaczny stopień nachylenia nawierzchni oraz znajdujący się w pobliżu zjazdu plac zabaw, co stanowi rażące naruszenie tego przepisu. Nie mógł jednak ten zarzut odnieść zamierzonego skutku jako przedwczesny. Bowiem niniejsze postępowanie nie przeszło etapu formalnego badania, co uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do ostatecznej decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji w tej sprawie było postanowienie wydane w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania jest instytucją stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, dotknięte jest jedną z wad, wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Zanim jednak dojdzie do wznowienia postępowania organ bada sprawę pod kątem formalnym czyli istnienia w sprawie przesłanek przedmiotowych i podmiotowych, stanowiących przeszkodę do jego wznowienia. Stwierdzenie ich zaistnienia uzasadnia odmowę wznowienia postępowania, która zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. następuje w drodze postanowienia, tak jak to miało miejsce w sprawie niniejszej. Z kolei, konsekwencją wydania tego postanowienia jest brak podstaw prawnych do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Kontrola Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do wstępnej analizy wniosku o wznowienie postępowania oraz ustalenia, czy organy zasadnie i komu właściwie odmówiły uznania za stronę postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej decyzją o zezwoleniu na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej wydaną w oparciu o art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Stąd, podnoszony na tym etapie postępowania zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie mógł podlegać merytorycznemu badaniu. Z tych wszystkich względów, uznając że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, w myśl art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, orzekł jak w sentencji.