I OSK 3957/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 150/18 w sprawie ze skargi P.R. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania oddala skargę kasacyjną

Zaskarżonym wyrokiem z 21 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 150/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę P.R. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, dalej jako "Minister", z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że pismem z [...] sierpnia 2017 r. P.R. wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania nieważnościowego, kwestionując zasadność jego zawieszenia (zawieszenie z urzędu dotyczące postępowania, zainicjowanego wnioskiem P.R., o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] czerwca 1997 r. – do czasu rozstrzygnięcia w odrębnym postępowaniu, prowadzonym obecnie przed Wojewodą [...], czy nieruchomości położone w [...], gm. [...], stanowiące dawną własność J.U., w skład których wchodzą grunty objęte komunalizacją, podlegały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej). W jej ocenie kwestia podlegania przejęciu przedmiotowej nieruchomości na własność Państwa stanowiła zagadnienie prejudycjalne w toku postępowania komunalizacyjnego i to wówczas, a nie obecnie, postępowanie to winno być zawieszone. Nie podzielając argumentów skarżącej, postanowieniem z [...] października 2017 r., utrzymanym w mocy własnym postanowieniem z [...] grudnia 2017 r., Minister odmówił podjęcia zawieszonego postanowieniem z [...] lipca 2017 r. postępowania wskazując, że przyczyna która legła u podstaw jego zawieszenia nie ustała. Skarżąca nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem, wniosła skargę do WSA, który jednak uznał ją za niezasadną. Sąd pierwszej instancji podzielił wyrażoną przez Ministra ocenę co do zaistnienia w sprawie zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego {Dz. U, z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", stanowiącego przeszkodę do prowadzenia z wniosku skarżącej postępowania nieważnościowego. Zdaniem WSA zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania jest dopuszczalne także wtedy, gdy możemy mówić o bezpośrednim wpływie (zależności merytorycznej) rozstrzygnięcia prejudycjalnego na treść (kierunek) rozstrzygnięcia w sprawie głównej, chociaż nie musi on mieć charakteru formalnego w postaci proceduralnej niemożliwości wydania decyzji w postępowaniu głównym – a z takim przypadkiem mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie: art. 28 oraz art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, dalej jako "przepisy wprowadzające", poprzez ich błędną wykładnię i uznanie przez WSA, że następcy prawni właściciela wywłaszczonej nieruchomości nie są stronami postępowania administracyjnego, dotyczącego takiej uprzednio wywłaszczonej nieruchomości, prowadzonego w trybie art. 18 ust. 1 przepisów wprowadzających oraz że nie są oni także stronami postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w następstwie przeprowadzenia takiego postępowania komunalizacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów winna prowadzić WSA do uznania, że następcy prawni właściciela wywłaszczonej nieruchomości są stronami postępowania administracyjnego, prowadzonego w trybie art. 18 ust. 1 przepisów wprowadzających, dotyczącego takiej uprzednio wywłaszczonej nieruchomości, a także stronami postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w następstwie przeprowadzenia takiego postępowania komunalizacyjnego, a w konsekwencji winna prowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia przez WSA skarżonych postanowień Organu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z zm.), dalej jako "p.p.s.a."; 2. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt. 1 lit.b p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi i nieuchyleniu przez WSA skarżonych postanowień Organu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. lit. b p.p.s.a. w następstwie dokonania przez WSA błędnej wykładni wskazanych w pkt II. 1. powyżej przepisów prawa materialnego oraz błędnego uznania przez WSA, że niewezwanie przez Organ następców prawnych wywłaszczonego do udziału w charakterze stron postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997 r., nie stanowi naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia tego (w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...]) postępowania, podczas gdy dokonanie przez WSA prawidłowej wykładni art. 28, art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 przepisów wprowadzających winno prowadzić WSA do uznania, że niewezwanie przez Organ następców prawnych wywłaszczonego do udziału w charakterze stron postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...], stanowi naruszenie prawa przez Organ dające podstawy do wznowienia tego (w sprawie o stwierdzenie nieważności) postępowania, a przez to winno prowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia przez WSA skarżonych postanowień na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. b) p.p.s.a.; 3. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj., naruszenie: art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 2 lub art. 145 § 1 pkt. 1) lit. c) polegające na nieuwzględnieniu skargi w następstwie błędnego uznania przez WSA, że Organ nie dopuścił się, mającego istotny wpływ na treść zaskarżonych postanowień Organu, rażącego naruszenia art. 97 § 1 pkt. 4) k.p.a. i w konsekwencji błędnego przyjęcia przez WSA, że treść rozstrzygnięcia, jakie winno zostać wydane przez Organ w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. zależy od treści rozstrzygnięcia, jakie zostanie wydane w sprawie o stwierdzenie niepodlegania nieruchomości - której dotyczy ww. decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. - przejęciu przez Skarb Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej prowadzonym w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, dalej jako "rozporządzenie", w następstwie wniosku H.U. (wstępnego Skarżącej Kasacyjnie) z dnia [...] grudnia 1992 r., podczas gdy treść rozstrzygnięcia, jakie zostanie wydane w sprawne o stwierdzenie niepodlegania nieruchomości, której dotyczy ww. decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. o przejęciu przez Skarb Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN w następstwie wniosku H.U. z dnia [...] grudnia 1992 r., nie ma żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, jakie winno zostać wydane przez Organ w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997 r., co uzasadniało uwzględnienie skargi i stwierdzenie przez WSA nieważności skarżonych postanowień na podstawie art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a., ewentualnie w przypadku uznania przez WSA, że naruszenie przez Organ przepisu art. 97 § 1 pkt 4) k.p.a. nie było rażące, uwzględnienie skargi i uchylenie przez WSA skarżonych postanowień na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1) lit. c) p.p.s.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej, uchylenie skarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie od Organu na jej rzecz kosztów postępowania w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm przepisanych. Oświadczyła też, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu, powołując się na uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 1999 r., OPS 15/98, skarżąca kasacyjnie podniosła, że z uwagi na prejudycjalny charakter rozstrzygnięcia, jakie zostanie wydane w postępowaniu w sprawie wszczętej wnioskiem H.U. z dnia [...] grudnia 1992 r., ww. decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 1997 r. jest decyzją wydaną z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 przepisów wprowadzających, co wywołuje konieczność, stwierdzenia przez Organ nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie potrzebę zawieszenia postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. Skarżąca wskazała także na błędne w jej ocenie stanowisko WSA (a dokładniej błędną wykładnię art. 28 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 przepisów wprowadzających), zgodnie z którym następcom prawnym J.U. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu, w którym doszło do wydania przedmiotowej decyzji Wojewody [...], a ocenę legitymacji skarżącej jako podmiotu uprawnionego do skutecznego uruchomienia postępowania nadzorczego będzie determinował dopiero wynik postępowania wszczętego wnioskiem H.U. z [...] grudnia 1992 r. Dodatkowo powyższe skutkowało niedostrzeżeniem przez WSA że dokonane przez Organ, na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie z wniosku P.R. z dnia [...] czerwca 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. nie obejmuje pozostałych następców prawnych (lub wykonawców ich testamentów) J.U., którym również przysługiwał przymiot strony w postępowaniu, w którym doszło do jej wydania, a przez to przysługuje też w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Na zakończenie skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że zaskarżony kasacyjnie wyrok WSA narusza wynikający z zasady spójności i jednolitości orzecznictwa nakaz respektowania poglądów wyrażanych w ramach utrwalonej linii orzeczniczej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota zarzutów sprowadza się do będącej przyczyną wszczęcia niniejszego postępowania, odmowy podjęcia zawieszonego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, z uwagi na prejudykat za który uznano postępowanie o niepodpadaniu pod reformę rolną spornego gruntu (rozstrzygnięcie czy w niniejszej sprawie zaszła podstawa do zawieszenia postępowania oraz jakie ewentualne skutki dla stron niesie to za sobą). Innymi słowy istota sporu sprowadzała się do oceny czy postępowanie, którego przedmiotem jest ustalenie, czy sporna nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, jest zagadnieniem wstępnym względem postępowania komunalizacyjnego prowadzonego w trybie nieważnościowym. Z odmowy tej skarżąca wywodzi naruszenie (1) art. 28 oraz art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 przepisów wprowadzających, (2) art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt. 1) lit.b) p.p.s.a. oraz (3) art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 2 lub art. 145 § 1 pkt. 1) lit. c) w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4) k.p.a. Zarzuty te sprowadzają się odpowiednio do (1) błędnego w ocenie skarżącej uznania, że następcy prawni właściciela wywłaszczonej nieruchomości nie są stronami postępowania administracyjnego, dotyczącego uprzednio wywłaszczonej nieruchomości, prowadzonego w trybie art. 18 ust. 1 ww. przepisów wprowadzających oraz że nie są oni także stronami postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w następstwie przeprowadzenia takiego postępowania komunalizacyjnego, (2) błędnego uznania przez WSA, że niewezwanie następców prawnych wywłaszczonego do udziału w charakterze stron postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] czerwca 1997 r., nie stanowi naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia tego postępowania oraz (3) błędnego uznania, że Organ nie dopuścił się rażącego naruszenia art. 97 § 1 pkt. 4) k.p.a., a w konsekwencji błędnego przyjęcia, że treść rozstrzygnięcia, jakie winno zostać wydane w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej zależy od treści rozstrzygnięcia, jakie zostanie wydane w sprawie o stwierdzenie niepodlegania spornej nieruchomości pod reformę rolną. Zawarte w skardze zarzuty zostaną zatem rozpoznanie łącznie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że nieruchomości ziemskie o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN przeszły stosownie do art. 2 ust. 1 zdanie ostatnie tego dekretu z mocy prawa na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele reformy rolnej, które zostały określone w art. 1 ust. 2 dekretu PKWN. Przejście prawa własności na podstawie dekretu następowało z mocy prawa, bez konieczności wydania decyzji przez organ administracji publicznej. Jednakże, w przypadku wątpliwości co do stanu prawnego gruntu, który uznano za znacjonalizowany na podstawie dekretu, możliwe jest wszczęcie postępowania administracyjnego weryfikującego to stwierdzenie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale w składzie siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, stwierdził, że § 5 rozporządzenia może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, według którego decyzja administracyjna wydana na podstawie § 5 rozporządzenia, stwierdzająca że określony grunt nie wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, ma charakter deklaratoryjny i wywiera skutek rzeczowy (w tym sensie, że stwierdza, iż prawo własności przysługiwało pierwotnemu właścicielowi bez konieczności powrotnego przeniesienia tego prawa). Taka decyzja stanowi wyłączną podstawę do uzyskania przez byłych właścicieli lub ich spadkobierców wiedzy, że Skarb Państwa nie nabył z mocy prawa własności nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (por.: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt I CSK 41/18, LEX nr 2652492; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II CSK 128/12 OSNC 2013/6/79). Tak więc wydanie decyzji stwierdzającej, że określona nieruchomość nie wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, przesądza o tym, że nie nastąpiło z mocy prawa (dekretu) przejście gruntu na własność Skarbu Państwa. Co więcej decyzja orzekająca, że określony grunt nie wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, jest aktem administracyjnym, który władczo stwierdza, że wskazana w nim nieruchomość nie stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie dekretu – tego rodzaju akt administracyjny poświadcza w odniesieniu do określonego gruntu, iż skutek nacjonalizacji nie nastąpił. Wspomniana decyzja, jak każdy niewzruszony w prawem przewidzianej procedurze akt administracyjny, korzysta z domniemania legalności i dowodzi tego co w jej sentencji wskazano. Jest oczywiste, że stwierdzenie w niej zawarte odnosi się do oceny prawnej własności określonego gruntu na dzień upaństwowienia - według postanowień dekretu. Rozstrzygnięcie zawarte w takiej decyzji jest w istocie oceną prawną, która dotyczy zaistnienia skutku nacjonalizacji w odniesieniu do konkretnego gruntu. Zatem decyzja wydana na podstawie § 5 rozporządzenia ma skutek wsteczny w tym sensie, że podmioty zainteresowane mogą powoływać się na jej treść i wywodzić z niej skutki prawne w odniesieniu do zdarzeń od dnia wejścia w życie dekretu, to jest daty według której grunt miał stać się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa (wyrok NSA z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2027/20). Z treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie należy się zgodzić ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu WSA, zgodnie z którym mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym. Postępowanie które ma na celu ustalenie, czy nieruchomości położone w [...], gm. [...], stanowiące dawną własność J.U., w skład których wchodzą grunty objęte komunalizacją, podlegały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej (zainicjowane przez H.U. w 1992 r. przed Wojewodą [...], dotychczas nie zakończone ostateczną decyzją wydaną w trybie § 5 rozporządzenia) można uznać za prejudykat postępowania wszczętego na skutek wniosku P.R. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. Słusznie bowiem WSA wskazał, że "zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania jest dopuszczalne także wtedy, gdy możemy mówić o bezpośrednim wpływie (zależności merytorycznej) rozstrzygnięcia prejudycjalnego na treść (kierunek) rozstrzygnięcia w sprawie głównej, chociaż nie musi on mieć charakteru formalnego w postaci proceduralnej niemożliwości wydania decyzji w postępowaniu głównym (por. wyroki NSA z: 14 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 239/10, Lex nr 1264719; 24 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 593/10 Lex 1071287)". Słuszne jest stanowisko WSA zgodnie z którym ewentualne ustalenie w postępowaniu prejudycjalnym, że sporne nieruchomości nie podlegały przejęciu na cele reformy rolnej, może podważać przynależny do nich tytuł prawno-rzeczowy Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r, który warunkował możliwość objęcia ich komunalizacją na zasadzie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Ponadto wynik tego postępowania będzie determinował ocenę legitymacji skarżącej jako podmiotu uprawnionego do skutecznego uruchomienia postępowania nadzorczego wobec decyzji Wojewody [...], które może być wszczęte z urzędu lub na wniosek strony (art. 157 § 2 k.p.a.). Skoro zaś stronami postępowania komunalizacyjnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są co do zasady: Skarb Państwa - jako dotychczasowy właściciel komunalizowanego mienia oraz gmina, na rzecz której następuje przeniesienie jego własności, a inny podmiot może być w nim stroną jedynie wówczas, gdy wykaże, że skomunalizowane mienie na dzień 27 maja 1990 r. stanowiło jego własność i tożsamy krąg podmiotów jest uprawniony do skutecznego inicjowania mających za przedmiot decyzje komunalizacyjne postępowań nadzwyczajnych to nie ulega wątpliwości, że kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy, ma kwestia prawomocnego zakończenia postępowania dotyczącego podpadania przedmiotowej nieruchomości pod reformę rolną. Powyższe powinno być również w interesie skarżącej, zwłaszcza, że skarżąca podnosi przeprowadzenie postępowania uwłaszczeniowego bez udziału spadkobierców J.U., jako stron postępowania, co prowadziło do naruszenia przez Wojewodę [...] do naruszenia art. 28 k.p.a., co z kolei w jej ocenie należy uznać za samodzielną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Nie ulega zatem wątpliwości, że ewentualne stwierdzenie, że grunt nie podpadał pod reformę rolną może mieć znaczenie dla statusu skarżącej w postępowaniu nieważnościowym. Jak wyżej wskazano przyjmuje się bowiem, że prawo strony służy także innym podmiotom, które wykażą taki przymiot, w szczególności tym, które co najmniej uprawdopodobnią prawo do nieruchomości objętej dotychczasową decyzją (w tym wypadku decyzją komunalizacyjną). Dopiero wiążące ustalenie we właściwej do tego procedurze w oparciu o § 5 rozporządzenia, że grunt nie podpadał pod przepisy o reformie rolnej mogłoby wykluczać stwierdzenie w oparciu o art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzającyc, nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie prawa własności spornej nieruchomości. Stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie ma jedynie charakteru procesowego, skutkującego ponownym rozpatrywaniem sprawy zakończonej tą decyzją, lecz służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego tylko takiej decyzji, która jest rzeczywiście dotknięta wadą nieważności, a więc gdy nie może być ponownie wydana taka sama decyzja w takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych. Nie można doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej w braku jednoznacznego wykazania, czy grunty majątku podpadały lub nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, a co za tym idzie wykazania czy art. 5 ust. 1 przepisów wprowadzających nie miał zastosowania do przedmiotowej nieruchomości (zob. wyrok NSA z 6 października 2017 r., I OSK 3011/15). Wobec powyższych słusznie uznał WSA, że w sprawie nie zachodziła sytuacja objęta hipotezą normy prawnej z art. 97 § 2 k.p.a., obligująca organ do podjęcia zawieszonego postępowania, zatem zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły zostać uwzględnione. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 605/19, w sprawie ze skargi Skarżącej dotyczącej analogicznej sprawy. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.