I SA/Wa 1172/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Bożena Marciniak WSA Monika Sawa po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] lutego 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] czerwca 2019 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1993 r. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 1993 r., nr [...] - działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.-Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej jako ustawa komunalizacyjna - przekazał na rzecz Gminy [...] nieodpłatnie własność nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody [...], sprecyzowanym pismem z [...] marca 2019 r., wystąpił E. S. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność jego poprzednika prawnego. Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1993 r. W uzasadnieniu podniósł, iż przedmiotowa decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z [...] czerwca 1993 r., została wydana na podstawie przepisu art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, który stanowi, że gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Następnie stwierdził, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić - zgodnie z treścią art. 157 § 2 k.p.a. - na żądanie strony, bądź z urzędu. Zaś przymiot strony postępowania ustala się w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. W świetle wskazanej normy prawnej, stroną danego postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes o którym mowa, musi mieć charakter prawny, tzn. musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności. Dodatkowo wskazał, iż interes ten musi mieć charakter realny w danej dacie - w postępowaniu komunalizacyjnym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej tj. w dniu [...] maja 1990 r. Tymczasem wnioskodawca nie przedstawił tytułu prawnego do działki nr [...] - zatem nie posiada on legitymacji prawnej do występowania w przedmiotowej sprawie jako strona. Zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem stroną postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako właściciel mienia, gmina, która mienie to przejmuje, oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że to im a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu [...] maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczyło natomiast interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego - bowiem komunalizacja nie wpływała na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmowała od Skarbu Państwa gmina (zob. wyrok NSA z 29 września 1998 r. sygn. akt I SA 57/98). W dalszej części uzasadnienia Minister wskazał, że do wniosku zostały dołączone kopie: wypisu z rejestru gruntów, sporządzonego według stanu na dzień [...] maja 1993 r.; decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] czerwca 1993 r. wraz z protokołem i kartą inwentaryzacyjną; postanowienia Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] marca 2018 r.. Nr [...]; pism [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] z [...] grudnia 2017 r. oraz [...] lutego 2019 r.; pisma wnioskodawcy z [...] grudnia 2017 r. i aktu zgonu A. S. Jednakże powyższe dokumenty nie potwierdzają tytułu prawnego wnioskodawcy do działki nr [...]. W związku z tym organ zwrócił się do niego o przedstawienie poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii dokumentów potwierdzających jego tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości (np. akty notarialne, decyzje administracyjne, czy postanowienia o nabyciu spadku). W odpowiedzi wnioskodawca przekazał odpis skrócony swojego aktu urodzenia, jak również wyjaśnił, że gdyby powyższy dokument okazał się niewystarczający to: "prosi o wskazanie precyzyjnie, jakich dokumentów trzeba dostarczyć w celu skutecznego wzruszenia sprawy, a co za tym idzie zwrotu nieruchomości będącej naszą własnością po pozostawionych na kresach wschodnich majątkach". Minister stwierdził, iż nie posiada wiedzy z jakich dokumentów wnioskodawca wywodzi swój tytuł prawny do nieruchomości dodając, że w piśmie z [...] marca 2019 r. wskazał jakiego rodzaju dokumenty mogą stanowić o tytule prawnym do nieruchomości. Wnioskodawca nie przedstawił jednak żadnych dokumentów potwierdzających, że on, bądź jego poprzednicy prawni, posiadali prawo własności do działki nr [...], jak również nie przedstawił dokumentów potwierdzających następstwo prawne po L. S. i A. S. Przy czym dokumentami wskazującymi następców prawnych są postanowienia sądu stwierdzające nabycie praw do spadku bądź notarialne akty poświadczenia dziedziczenia - natomiast nie są nimi akt zgonu A. S., bądź akt urodzenia wnioskodawcy. Jednocześnie organ zauważył, że w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1993 r., jako dokument, na mocy którego Skarb Państwa stał się właścicielem działki nr [...] wskazano ustawę z 28 czerwca 1962 r. (Dz. U. 38 poz.166) oraz decyzję o przejęciu gospodarstwa rolnego z [...] sierpnia 1964 r. Na zakończenie podkreślił, iż prowadzone postępowanie miało charakter wstępny, zmierzający do ustalenia przesłanek formalnych określających, czy podmiot inicjujący postępowanie jest do niego uprawniony. Dlatego ograniczył się jedynie do oceny przymiotu strony wnioskodawcy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] czerwca 1993 r. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdził, że wnioskodawca nie posiadał tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w dacie komunalizacji tj. w dniu 27 maja 1990 r. jak również nie posiada go obecnie. Oznacza to, iż występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie wykazał, że postępowanie to dotyczy jego interesu prawnego, a tym samym, że posiada legitymację do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 k.p.a. Nie zgadzając się z takim stanowiskiem, E. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] czerwca 2019 r. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku oraz analizy akt przedmiotowej sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] lutego 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z [...] czerwca 2019 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1993 r. Uzasadniając swoje stanowisko powtórzył wcześniejsze argumenty ponownie podnosząc, iż wnioskodawca nie posiada przymiotu strony postępowania komunalizacyjnego - wobec czego prowadzenie postępowania z jego wniosku jest bezprzedmiotowe, co spełnia przesłanki z art. 61a § 1 k.p.a. i skutkuje wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Dodatkowo wyjaśnił - w odniesieniu do podnoszonego we wniosku poglądu, iż Skarb Państwa wszedł w posiadanie przedmiotowej nieruchomości bezprawnie - że nie jest on organem właściwym do oceny prawidłowości nabycia przedmiotowej nieruchomości na podstawie ustawy z 28 czerwca 1962 r. (Dz. U. 38 poz. 166) oraz decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego z [...] sierpnia 1964 r. Ponadto kwestia komunalizacji nie ma żadnego wpływu na roszczenia wnioskodawcy, bowiem potencjalne stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej może jedynie doprowadzić do stanu, że sporne działki będą własnością Skarbu Państwa, a nie Gminy [...]. Podsumowując Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, iż wnioskodawca nie posiadał tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w dacie komunalizacji tj. w dniu [...] maja 1990 r., jak również nie posiada go obecnie. Oznacza to, że występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] czerwca 1993 r., nie wykazał, iż postępowanie to dotyczy jego interesu prawnego, a tym samym, iż posiada on legitymację do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 k.p.a. Wyjaśnił również, że w ustalonych okolicznościach sprawy nie znalazł podstaw do wydania postępowania o zawieszeniu postępowania. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył E. S. - podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1993 r. oraz o "zwrot walorów majątkowych utraconych w wyniku komunalizacji". W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Podniósł, że przedmiotowa skarga jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie, a jej uzasadnienie abstrahuje od podnoszonych w zaskarżonym postanowieniu argumentów. Ponownie podkreślił, iż postępowanie to miało charakter wstępny i bezsprzecznie dowiodło, że skarżący nie ma legitymacji prawnej do występowania w przedmiotowej sprawie jako strona, zaś Minister nie jest organem właściwym do oceny prawidłowości nabycia przedmiotowej nieruchomości na podstawie ustawy z 28 czerwca 1962 r. (Dz. U. nr 38 poz. 166) oraz decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego z [...] sierpnia 1964 r. Wskazał także, że kwestia komunalizacji nie ma wpływu na roszczenia wnioskodawcy, bowiem ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej może doprowadzić do stanu, w którym sporne działki będą własnością Skarbu Państwa, a nie gminy [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, iż skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie nie naruszają prawa. W niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] lutego 2020 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] czerwca 2019 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1993 r. przekazującej na rzecz Gminy [...] nieodpłatnie własność nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...]. Przedmiotowe postanowienia wydane zostały na podstawie art. 61a § 1i 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Celem tej regulacji jest odróżnienie postępowania wstępnego, polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty, przez wydanie decyzji administracyjnej. Ustawodawca wprowadził we wskazanym przepisie dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej - w rozumieniu art. 28 k.p.a. - do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania, do których zalicza się przypadki, które w sposób oczywisty stanowią przeszkody do wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest zatem dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. W orzecznictwie podkreśla się, że przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne - których ustalenie i wskazanie (podanie) nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny musi zaś wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego, który stanowi podstawę do orzekania o uprawnieniach lub obowiązkach prawnych danego podmiotu. Z utrwalonego stanowiska sądów administracyjnych ewidentnie wynika, iż stronami postępowania komunalizacyjnego są: Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, wyjątkowo zaś inny podmiot, gdy wykaże, że przysługuje mu tytuł prawno-rzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości, który wykluczałby uznanie, że w dniu [...] maja 1990r. prawo własności należało do Skarbu Państwa. Tymczasem - jak wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji dowodowej – E. S. nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających, że to on, bądź jego poprzednicy prawni, posiadali prawo własności do działki nr [...]. Ponieważ nie legitymował się on żadnym tytułem prawno-rzeczowym do tej nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. - zatem nie może zostać uznany za stronę postępowania komunalizacyjnego, a tym samym skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] czerwca 1993 r. Przy czym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji słusznie uznał, iż nie może badać, czy Skarb Państwa w sposób prawidłowy stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości - na podstawie ustawy z 28 czerwca 1962 r. (Dz. U. nr 38 poz. 166) oraz decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego z [...] sierpnia 1964 r. Reasumując Sąd stwierdził, że E. S. nie wykazał, iż w dniu [...] maja 1990 r. miał tytuł prawno-rzeczowy do działki nr [...] - przez co nie udowodnił posiadania interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Dlatego też Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] czerwca 1993 r. - przy czym wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy rozstrzyganiu sprawy, uzasadniając przekonująco swoje postanowienia i zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, uznając zarzuty skargi za niezasadne, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku