I OSK 3952/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Tomasz Zbrojewski del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1096/17 w sprawie ze skargi J.J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 5 kwietnia 2018 r. oddalił skargę J.J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie ewidencji gruntów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności nieuwzględnienie szeregu dokumentów w postaci postanowienia Sądu Rejonowego w N. z [...] listopada 1986 r., w sprawie sygn. akt Ns 911/86, umowy przekazania gospodarstwa rolnego z [...] maja 1987 r., treści księgi wieczystej, z których to dokumentów wynika, że skarżący jest właścicielem nieruchomości składających się z działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...] oraz [...] znajdujących się w gminie Jabłonka, w miejscowości L., 2) art. 151 w zw. z art. 133 § 1 ppsa przez naruszenie zasady orzekania na podstawie akt sprawy polegające na pominięciu istotnej części tych akt, tj. postanowienia Sądu Rejonowego w N. z [...] listopada 1986 r., sygn. akt Ns 911/86, umowy przekazania gospodarstwa rolnego z [...] maja 1987 r., treści księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w N., V Wydział Ksiąg Wieczystych – [...]; 3) art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2016 r. poz. 1629, z późn. zm.), dalej: pgik, przez jego niezastosowanie i niezaktualizowane w ewidencji gruntów i budynków informacji o właścicielu po wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09, w przedmiocie uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z [...] maja 2008 r. i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów we wsi L. oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2013 r. oddalającego skargę kasacyjną; 4) art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. b pgik przez jego niezastosowanie, w wyniku czego nie zaktualizowano informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków na podstawie wpisu własności spornych działek w aktualnej księdze wieczystej na rzecz skarżącego; 5) art. 3 w zw. z art. 8 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2017 r. poz. 1007), dalej: uh, przez niezastosowanie i nieuwzględnienie, polegające na nieuwzględnieniu prawa własności skarżącego spornych działek w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z aktualną księgą wieczystej pomimo istniejącego domniemania, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym; 6) § 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016 r. poz. 1034, z późn. zm.), dalej: rozporządzenie, przez niezastosowanie polegające na nieuwidocznieniu w ewidencji gruntów i budynków prawa własności spornych działek na podstawie wpisów w aktualnej księdze wieczystej; 7) § 44 pkt 2 rozporządzenia przez niezastosowanie polegające na braku utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności zgodnie z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09, w przedmiocie uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z [...] maja 2008 r. i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów we wsi L. oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2013 r. oddalającego skargę kasacyjną, jak również z aktualną księgą wieczystą; 8) § 45 rozporządzenia przez brak wprowadzenia udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych zgodnie z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09, w przedmiocie uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z [...] maja 2008 roku i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów we wsi L. oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2013 r. oddalającego skargę kasacyjną, jak również z aktualną księgą wieczystą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucił wprawdzie wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenia przepisów materialnych, jak i procesowych, jednakże te drugie stanowią jedynie kontynuację zarzucanych naruszeń prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro organy i Sąd pierwszej instancji wadliwie zastosowały wskazane przepisy ustawy, to dopuściły się także naruszeń procedury. W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w poniższych rozważaniach skoncentruje się na wykazaniu, że kontrola legalności decyzji organów administracji dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu była prawidłowa, odnosząc się do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów materialnych. Oznacza to bowiem, że nie doszło tym samym do naruszeń przepisów postępowania. Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności należało uznać za nieuzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 2 pkt 8 pgik. Przepis ten, wbrew intencji autora skargi kasacyjnej wynikającej z uzasadnienia zarzutu, nie jest podstawą do dokonywania zmian w ewidencji gruntów i budynków, ale zawiera definicję ewidencji gruntów i budynków. Z uwagi zatem na charakter tego przepisu niemożliwe było jego naruszenie przez niedokonanie aktualizacji ewidencji na wniosek skarżącego. Odnosząc się z kolei do zarzutów związanych z brakiem aktualizacji ewidencji w oparciu o treść księgi wieczystej oraz wynik postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie postępowania scaleniowego należy wskazać, że w wyniku przywołanego postępowania sądowoadministracyjnego stan działek biorących udział w postępowaniu scaleniowym nie jest określony. Brak jest bowiem w tej sprawie rozstrzygnięcia procesowego bądź merytorycznego, które dotyczyłoby własności nieruchomości będących przedmiotem postępowania sądowego. W tym miejscu należy podkreślić, że dopiero takie rozstrzygnięcie daje podstawę do zmiany wpisu w ewidencji. Zgodnie bowiem z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych ewidencja gruntów i budynków jest operatem zawierającym informacje o gruntach, który pełniąc funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Spełnia jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Tym samym zmiany ewidencji nie nadają ani nie ujmują praw do nieruchomości (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 162/19, czy z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2479/17). Wskazanie w ewidencji skarżącego jako właściciela spornych działek wymagałoby przeprowadzenia postępowania w zakresie ustalenia istnienia tego prawa. Słusznie bowiem zauważył Sąd pierwszej instancji, że na skutek zakończenia postępowania scaleniowego zamknięte zostały księgi wieczyste obejmujące działki będące przedmiotem postępowania scaleniowego. Wprawdzie sąd administracyjny uchylił ostatecznie rozstrzygnięcia zapadłe w tym postępowaniu, ale należy zauważyć, że skutki tego uchylenia dotyczą wyłącznie warstwy administracyjnoprawnej. Oznacza to, że uchylenie rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniu scaleniowym nie spowodowało otwarcia zamkniętych ksiąg wieczystych, na co wskazuje w szczególności uczynienie przez sąd wieczystoksięgowy odpowiedniej wzmianki w nowych księgach wieczystych dotyczących działek powstałych w wyniku zakończenia uchylonego następnie postępowania scaleniowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że – wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej – brak jest obecnie dokumentów, na których podstawie można by uwidocznić w ewidencji prawo własności skarżącego do spornych działek bez konieczności prowadzenia postępowania ustalającego to prawo, czego jak wskazano powyżej, nie można dokonać w tym postępowaniu. Ewentualne prawo własności skarżącego do spornych działek może zostać wpisane do ewidencji dopiero po jego stwierdzeniu w odrębnym postępowaniu, którego wynik daje podstawę do zmiany wpisu w ewidencji. Oznacza to, że niezasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. b pgik, art. 3 w zw. z art. 8 uh, § 12 pkt 1, § 44 pkt 2 i § 45 rozporządzenia oraz powiązane z nimi zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 77 § 1 kpa i art. 151 w zw. z art. 133 § 1 ppsa przez pominięcie treści księgi wieczystej nr [...], postanowienia Sądu Rejonowego w N. z [...] listopada 1986 r., sygn. akt Ns 911/86, czy umowy przekazania gospodarstwa rolnego z [...] maja 1987 r. Dowody te były bowiem związane z zamkniętą już księgą wieczystą, niestwierdzającą aktualnego stanu właścicielskiego spornych działek. Niezależnie od powyższego należy także wskazać, że zarzut naruszenia § 12 pkt 1 rozporządzenia został sformułowany niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 176 § 1 pkt 2 i art. 183 ppsa. Odnotować bowiem należy, że § 12 rozporządzenia dzieli się na ustępy, a nie punkty, jak wskazał to autor skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny ze względu na ograniczenia wynikające z art. 183 § 1 ppsa nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Autor skargi kasacyjnej objętej przymusem radcowsko-adwokackim ma obowiązek wskazania podstaw kasacyjnych, rozumianego jako podanie konkretnych przepisów prawa, a w odniesieniu do artykułu, który nie stanowi jednej, zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, obowiązek prawidłowego wskazania jednostki redakcyjnej aktu normatywnego z podaniem numeru paragrafu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu, którą miał naruszyć sąd pierwszej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2256/20). Należy także wskazać, że wniosek skarżącego dotyczył jedynie aktualizacji wpisu ewidencji gruntów i budynków w zakresie działek, co do których skarżący wywodzi swoje prawo własności. Niemniej jednak działki te obok innych działek były przedmiotem postępowania scaleniowego, a zatem realizacja wniosku skarżącego musiałaby prowadzić także do aktualizacji wpisów dotyczących pozostałych działek będących przedmiotem postępowania scaleniowego. Należy zaznaczyć, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem niedopuszczalne jest łączenie w jednym postępowaniu trybu wnioskowego (zmiana wpisu w zakresie działek, co do których skarżący wywodzi przysługujące mu prawo własności) z trybem postępowania z urzędu (zmiana wpisów w zakresie pozostałych działek biorących udział w uchylonym postępowaniu scaleniowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2789/16, i przywołane tam orzecznictwo). Tym samym realizacja wniosku skarżącego wymagałaby wyjścia poza ustalony złożonym wnioskiem zakres postępowania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 ppsa) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ppsa. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842).