I OSK 246/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 października 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 370/20 w sprawie ze skargi Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P[...] na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S[...] z dnia 16 marca 2020 r. nr G[...] w przedmiocie dostępu do bazy danych ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 8 października 2020 r., II SA/Sz 370/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P[...] na decyzję Z[...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S[...] z dnia 16 marca 2020 r. nr GK[...]w przedmiocie odmowy dostępu do danych ewidencji gruntów i budynków. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P[...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. według art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, polegające na naruszeniu następujących przepisów: a) art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne w związku z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej oraz art. 40a ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne przez: - odmowę udostępnienia wnioskowanych danych z ewidencji gruntów i budynków (egib) w trybie on – line za pomocą portalu WebEWID albo portalu EWID 2007 albo portalu IntraEwid, w czasie rzeczywistym, po zalogowaniu się przez stronę www., a także - uznanie, że skarżący nie spełnia przesłanki niezbędności odnośnie dostępu do danych dotyczących gruntów leśnych lub z użytkiem leśnych we własności tzw. "prywatnej" (nie będących we władaniu nadleśnictw) ze względu na to, że jakoby żądanie to wykracza poza kompetencję miejscową skarżącego, - uznanie, że żądanie dostępu do ww. bazy bezterminowe jest niezgodne z ww. przepisami; II. według art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenia przepisów postępowania w takim stopniu, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu następujących przepisów: a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez uznanie, że organy I i II instancji prawidłowo wydały decyzje odmawiające dostępu skarżącemu do egib w trybie ww. przepisów w sytuacji błędnie ustalonych dla podjęcia rozstrzygnięcia istotnych okoliczności faktycznych, że jakoby skarżący domagał się dostępu do całej bazy egib prowadzonej przez Starostę D[...], niezależnie od granic swojego działania i właściwości, i że chodzi jedynie o grunty "państwowe" (te w zarządzie Nadleśnictw K[...] i M[...] w obszarze powiatu drawskiego), niezależnie od tego, że skarżący realizuje zadania publiczne w stosunku do wszystkich gruntów o użytkach leśnych (Ls), zarówno we własności "państwowej", jak i "prywatnej" i że wnioskowany dostęp do danych z egib nie jest niezbędny do realizacji zadań publicznych wskazanych we wniosku w pkt ad 1) – ochrona gruntów leśnych, ad 2) – uzgadnianie projektów decyzji o warunkach zabudowy i projektów decyzji o lokalizacji celu publicznego i ad. 7) – wydawanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Mając na uwadze powyżej wskazane podstawy kasacyjne, stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Na wstępie należy zauważyć, iż postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Analizę zarzutów kasacyjnych należało rozpocząć od wskazania, iż istota kontrowersji powstałej w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie o zasadność odmowy udzielenia skarżącemu dostępu do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działek leśnych oraz do innych działek z użytkiem leśnym, w trybie dostępu on – line za pomocą określonego portalu internetowego. Wbrew zarzutom kasacji kontrowersja ta nie dotyczy natomiast wypełnienia przez skarżącego, jako podmiot realizujący zadania publiczne, uprawień do nieodpłatnego dostępu do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działek leśnych oraz do innych działek z użytkiem leśnym, w zakresie właściwości miejscowej skarżącego. Stawiany w tym zakresie zarzut, oparty na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i wskazujący na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., uznać należy za nie odpowiadający prawdzie. Nie można zatem potwierdzić jego zasadności. W toku postępowania administracyjnego wyraźnie potwierdzono prawo wnioskodawcy do nieodpłatnego uzyskania dostępu do danych ewidencji gruntów i budynków przy użyciu środków komunikacji elektronicznej. O czym najdobitniej świadczy udostępnienie skarżącemu w dniu 24 października 2019 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, żądanych danych z ewidencji gruntów i budynków w takim formacie, który organ uznał za odpowiadający prawu. Powyższe uprawnienie skarżącego do uzyskania wnioskowanych danych ewidencji gruntów i budynków wyraźnie potwierdzone zostało także zaskarżonym wyrokiem. Tym samym istota kontrowersji mającej miejsce w niniejszej sprawie ogranicza się do kwestii formy udostępnienia skarżącemu powyższych danych. Odnosząc się do tej kwestii należy zauważyć, iż ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2020 r. poz. 346 ze zm.), którą skarżący wskazał jako podstawę prawną wniosku o dostęp do danych ewidencji gruntów i budynków, w art. 15 ust. 1 i 2 wskazuje, iż podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Dane te winny być udostępniane za pomocą środków komunikacji elektronicznej i mogą być wykorzystane wyłącznie do realizacji zadań publicznych. Istotną okolicznością, na którą trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, jest to, iż sposób, zakres i tryb udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym (Dz.U. z 2018 r. poz. 29 ze zm.), wydane na podstawie delegacji udzielonej w art. 15 ust. 3 ww. ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Przepis § 2 ust. 1 powyższego rozporządzenia wskazuje, iż dane zgromadzone w rejestrze udostępnia się podmiotom realizującym zadania publiczne na ich wniosek złożony w formie pisemnej lub elektronicznej, a ich udostępnienie następuje na warunkach, w sposób, w zakresie i w terminie określonym w przepisach, na których podstawie jest prowadzony rejestr. Przy czym, w przypadku gdy te przepisy nie określają terminu udostępnienia danych, dane udostępnia się nie później niż w terminie 14 dni od dnia doręczenia wniosku o ich udostępnienie, a podmiot prowadzący rejestr informuje w sposób powszechnie dostępny, w tym w BIP, o warunkach, sposobie, zakresie i terminie udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze oraz o formacie, w którym dane są udostępniane (§ 3 ww. rozporządzenia). W tej sytuacji trafnie Sąd I instancji odwołał się do regulacji prawnych, na podstawie których prowadzona jest ewidencja gruntów i budynków, i wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r. poz. 276 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "p.g.k.", dla obszaru całego kraju zakłada się i prowadzi w systemie teleinformatycznym bazy danych, obejmujące zbiory danych przestrzennych infrastruktury informacji przestrzennej, dotyczące ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości). Z kolei w myśl art. 40a ust. 1 p.g.k. organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny – co do zasady – udostępniają materiały zasobu odpłatnie. Wyjątkiem od tej zasady jest udostępnienie danych na podstawie ww. art. 15 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (art. 40a ust. 2 pkt 4) lit. b) p.g.k.). Jakkolwiek powyższe rozstrzyga kwestię odpłatności udostępnienia danych w trybie art. 15 ww. ustawy, to nie reguluje kwestii formy tegoż udostępnienia. Tej bowiem kwestii poświęcony jest § 51 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r. poz. 393 ze zm.) stanowiący, iż wymiana danych między bazami danych ewidencji oraz udostępnianie danych z ewidencji innym systemom informatycznym lub teleinformatycznym przy użyciu środków komunikacji elektronicznej odbywa się w postaci elektronicznej w formacie GML zgodnie ze schematem GML, zawartym w załączniku nr 4a do tegoż rozporządzenia. Definiując pojęcie "przy użyciu środków komunikacji elektronicznej" zasadnie Sąd I instancji odwołał się do ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz.U. z 2020 r. poz. 344), która pod tym pojęciem rozumie rozwiązania techniczne, w tym urządzenia teleinformatyczne współpracujące z nimi narzędzia programowe, umożliwiające indywidulane porozumienie się na odległość przy wykorzystaniu transmisji danych między systemami teleinformatycznymi, a w szczególności pocztę elektroniczną (art. 2 pkt 5 ww. ustawy). Powyższe uwagi pozwalają potwierdzić poprawność konkluzji Sądu I instancji, iż udostępnienie skarżącemu w dniu 24 października 2019 r. żądanych danych z ewidencji gruntów i budynków w formacie GML, za pośrednictwem poczty elektronicznej, znajduje oparcie w ww. przepisach i stanowi wypełnienie nałożonego na organ obowiązku udostępnienia danych ewidencji gruntów i budynków. Ponadto – co wypada podkreślić – przepisy ww. rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. nie przewidują dostępu do danych ewidencji gruntów i budynków w inny formacie, w szczególności takim, o który wnioskował skarżący, tj. dostępność on – line za pośrednictwem określonego portalu internetowego. Powyższej konkluzji nie podważa także treść art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. z 2020 r. poz. 177 ze zm.), która wskazuje jedynie na nieodpłatność udostępniania innym organom administracji, w zakresie niezbędnym do realizacji przez nie zadań publicznych, zbiorów oraz usług danych przestrzennych objętych infrastrukturą prowadzoną przez organ administracji, a nie odnosi się do zagadnienia formy tegoż udostępnienia. Ponadto należy dostrzec, iż skarżący stawiając zarzut naruszenia tegoż przepisu, pomija treść art. 14 ust. 2 tejże ustawy, który jasno wskazuje, iż przy udostępnianiu zbiorów danych organom administracji, odpowiednio stosuje się przepisy art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Tym samym, przepisy ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej, dla określenia formy dostępu do danych ewidencji gruntów i budynków przy użyciu środków komunikacji elektronicznej, nie wskazują innej podstawy prawnej, niż ta powyżej już przedstawiona. Należy zatem wskazać, iż nie są zasadne zarzuty postawione w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Przywołane w ramach tej podstawy przepisy ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej, ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz p.g.k., nie regulują bowiem kwestii dostępu do danych ewidencji gruntów i budynków w trybie on – line za pomocą portali internetowych. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.