I OSK 395/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1742/20 w sprawie ze skargi H. S., J. W. i J. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 czerwca 2020 r. nr DAP-WOSR-7280-53/2020/AM w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz H. S., J.W. i J. W. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 marca 2021 r. I SA/Wa 1742/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. S., J. W. i J. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] czerwca 2020 r. nr [..] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty: 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Śląskiego z [...] lutego 2020 r. nr [...]; 2. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 1 oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: "ustawa zabużańska" lub "ustawa z 2005 r.") poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu w zaskarżonym wyroku, że: - w przypadku kiedy właściciel nieruchomości położonych na tzw. Kresach Wschodnich (chodzi o właściciela wg stanu przed wojną rozpoczętą w 1939 r., jak też w chwili wybuchu tej wojny) nie przemieścił się na obecne terytorium RP lub z innych powodów ustawa zabużańska nie ma do niego zastosowania, bądź nie spełnił którejkolwiek z przesłanek z art. 1 lub 2 ustawy z 2005 r., to przesłanki z tej ustawy należy badać w odniesieniu do kolejnego właściciela nieruchomości, tj. tego, który stał się nim po wybuchu II wojny światowej, co skutkowało de facto ustaleniem, że skoro M. W. (właściciel nieruchomości wg stanu na dzień 1 września 1939 r.) nie przemieścił się na obecne terytorium RP, gdyż zmarł w 1943 r. nie opuściwszy Kresów, to na skutek spadkobrania po nim - jego następcy prawni stali się po wybuchu wojny właścicielami przedmiotowej nieruchomości i to w stosunku do nich należy badać wszystkie przesłanki z art. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.; - z art. 2 w zw. z art. 1 ustawy zabużańskiej wynika, że właściciel nieruchomości pozostawionych to nie tylko osoba która była właścicielem nieruchomości położonych na tzw. Kresach Wschodnich przed wojną rozpoczętą w 1939 r. i zachowała to prawo w momencie jej wybuchu, lecz także osoba, która nabyła takie nieruchomości po wybuchu tej wojny, a przed ich pozostawieniem; - z art. 2 w zw. z art. 1 ustawy zabużańskiej nie wynika, żeby ustawodawca ograniczał prawo do rekompensaty jedynie do osoby, która w dniu wybuchu wojny była właścicielem opuszczonej nieruchomości; - złączeniu lub potraktowaniu zamiennie osób, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej z osobą, o której mowa w art. 2 tej ustawy i tym samym utożsamienie następców prawnych właściciela nieruchomości z właścicielem wobec którego zgodnie z art. 2 pkt 1 ww. ustawy należy badać wszystkie przesłanki do potwierdzenia prawa do rekompensaty, co doprowadziło de facto do przyjęcia w zaskarżonym wyroku, że skoro właściciel nieruchomości M. W. nie spełniał przesłanek z ustawy zabużańskiej, to wniosek o rekompensatę złożony w niniejszej sprawie należało traktować jako wniosek za nieruchomości pozostawione przez jego spadkobierców, gdyż to oni z chwilą jego śmierci w 1943 r. stali się w drodze dziedziczenia właścicielami nieruchomości; w sytuacji, kiedy w ocenie skarżącego kasacyjnie organu: - prawidłowa wykładnia ustawy z 2005 r. prowadzi do wniosku, że prawo do rekompensaty wiąże się z faktem pozostawienia przez obywatela polskiego swojego majątku nieruchomego, stanowiącego w momencie wybuchu II wojny światowej jego własność i to tylko w odniesieniu do takiej osoby należy badać przesłanki z art. 1 i 2 ustawy zabużańskiej, a brak spełnienia choćby jednej z nich (jak np. przesiedlenie się w granice obecnego państwa polskiego) nie może powodować zasadności badania przesłanek z tej ustawy w odniesieniu do jej następców prawnych (czy to bezpośrednich, czy kolejnych, którzy wszystkie przesłanki by spełnili); - kwestia posiadania tytułu prawnego w momencie wybuchu drugiej wojny światowej do nieruchomości pozostawionej jest konieczna dla uprawnienia wynikającego z ustawy zabużańskiej. Moment na który oceniane jest spełnienie przez właściciela mienia pozostałych przesłanek wynikających z ustawy zabużańskiej (np. obywatelstwa) nie może bowiem rozmijać się czasowo z oceną tytułu własności do nieruchomości. Poza tym, jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie wolno zamiennie traktować i łączyć, nawet niektórych tylko, przesłanek uprawniających do rekompensaty właściciela nieruchomości wynikających z art. 1 i 2 ustawy zabużańskiej z przesłankami uprawniającymi do rekompensaty jego spadkobierców, o których mowa w jej art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej; - dla potwierdzenia prawa do rekompensaty w myśl ustawy z 2005 r. ma znaczenie to, czy właściciel (przedwojenny) przemieścił się na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; - prawo do rekompensaty nie jest prawem cywilnym objętym dyspozycją art. 922 § 1 kodeksu cywilnego i z tego względu nie wchodzi w skład spadku, a co za tym idzie nie powstaje ono po stronie spadkobiercy z mocy faktu samego spadkobrania, lecz na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy z 2005 r.; - ustawowe i zamierzone przez ustawodawcę ograniczenie kręgu osób uprawnionych do rekompensaty za mienie zabużańskie nie stanowi luki prawnej, a wykładni przepisów nie można dokonywać poprzez analizę w jaki sposób ustawodawca powinien go uchwalić, aby był słuszny i sprawiedliwy i jakimi zasadami prawodawczymi powinien się kierować, gdyż celem wykładni jest ustalenie treści norm prawnych takimi, jakimi one są; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 2 i art. 1 ustawy z 2005 r. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że organy administracji publicznej były związane wydanym w przedmiotowej sprawie prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 listopada 2017 r. I SA/Wa 1634/17 również w zakresie ustaleń co do tego, kto był właścicielem nieruchomości, w sytuacji kiedy wówczas (w dacie wydawania ww. orzeczenia) kwestia ta nie pozostawała sporna pomiędzy stronami a organem, a co za tym idzie Sąd de facto jej nie rozstrzygał, lecz przytoczył jedynie w celu usystematyzowania okoliczności spornych i niespornych, aby móc omówić oraz przesądzić kwestię stanowiącą oś sporu, a dotyczącą wówczas skuteczności złożenia wniosku o rekompensatę. Tymczasem organ administracji publicznej dostrzegając swój błąd w ustaleniach faktycznych nie ma podstaw, aby w nim tkwić i do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, może, a wręcz powinien korygować swoje ustalenia w przypadkach, kiedy uzna którekolwiek z nich za niezgodne z prawdą obiektywną. Zarzucane naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby dokonano w zaskarżonym wyroku prawidłowej wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, to nie doszłoby do wadliwych w ocenie organu ustaleń, jakoby Minister naruszył przepisy prawa materialnego określone w art. 2 w zw. z art. 1 ustawy zabużańskiej, czy art. 2 w zw. z art. 1 ww. ustawy w zw. z art. 153 p.p.s.a., a w konsekwencji nie doszłoby do zastosowania w sprawie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., co przy braku zaistnienia innych podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, prowadzić by musiało do wydania wyroku w oparciu o art. 151 p.p.s.a., tj. do oddalenia skargi. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zrzekł się także rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. S., J. W. i J. W. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Ostatecznie (w piśmie z 19 czerwca 2024 r.) zrzekli się także rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zgodnie z przywołanym w skardze kasacyjnej art. 2 ustawy z 2005 r., prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (w rozumieniu wskazanych w tym artykule przepisów) oraz opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić, a także posiada obywatelstwo polskie. Z przepisu tego w żaden sposób nie wynika, jak sugeruje skarżący kasacyjnie organ, że prawo do rekompensaty przysługuje tylko temu właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, który był nim w dniu 1 września 1939 r. W orzecznictwie podnosi się bowiem od dawna, że "Przepisy ustawy z 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie wymagały i nie wymagają, aby wnioskodawca miał obowiązek wykazania by byłemu właścicielowi pozostawionego mienia przysługiwał tytuł własności do niego na dzień 1 września 1939 r. Data ta odnosiła się jedynie do legitymowania się przez byłego właściciela mienia obywatelstwem polskim i miejscem zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (...)" (por. wyrok NSA z 19.02.2015 r. I OSK 1491/13, LEX nr 1658561). Podnosi się także, że w art. 2 ustawy z 2005 r. ustawodawca posługuje się pojęciem "nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej" nie definiując go bliżej. Jednak ze sformułowania "pozostawienie nieruchomości" wnosić należy, że istotna jest tu data opuszczenia nieruchomości. Data 1 września 1939 r. przyjmowana jest w tej ustawie wyłącznie jako moment wybuchu wojny, w wyniku której nastąpiło wypędzenie lub opuszczenie dotychczasowego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art.1) oraz jako moment oznaczenia obywatelstwa polskiego i miejsca zamieszkania (art. 2) – zob. wyrok NSA z 26.11.2019 r. I OSK 3010/18. Wprawdzie przepisy ustawy z 2005 r. nie wymagają, by w samej dacie opuszczenia nieruchomości położonych na dawnych kresach opuszczający je byli ich właścicielami, o czym szerzej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 16 grudnia 2013 r. I OPS 11/13, to jednak nie powinno budzić wątpliwości, że prawo do rekompensaty wiąże się z faktem pozostawienia przez obywatela polskiego majątku nieruchomego, który co najmniej w momencie wybuchu II Wojny Światowej był jego własnością, względnie po tej dacie (a przed pozostawieniem) był przez niego na własność nabyty. Wynika to wprost z brzmienia art. 2 ustawy z 2005 r., tj. z samej istoty zdarzenia, z jakim związane jest uprawnienie, tj. pozostawienie nieruchomości w okolicznościach określonych w art. 1 powołanej ustawy (por. wyrok NSA z 13.11.2018 r. I OSK 1013/18). W konsekwencji nieuprawnione jest też utożsamianie właściciela nabytego na Kresach Wschodnich mienia przed jego opuszczeniem, w okolicznościach wskazanych w art. 1 ustawy z 2005 r., ze spadkobiercą byłego właściciela w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy z 2005 r. Ten, kto nabył (w tym przypadku w drodze spadku) mienie po osobie, która była właścicielem w dniu 1 września 1939 r. i pozostawił je w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. (art. 1 ustawy z 2005 r.), nie jest spadkobiercą byłego właściciela, w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy z 2005 r., ale jest właścicielem mienia, w rozumieniu art. 2 tej ustawy. Musi spełniać tylko pozostałe wymogi z tego ostatniego przepisu. Potwierdza to również wykładnia celowościowa powyższych przepisów, bowiem cel ustawy z 2005 r. i poprzedzających ją ustaw regulujących uprawnienia zabużan z tytułu pozostawionego na Kresach Wschodnich mienia, można określić jako odszkodowawczo – socjalny. W równym stopniu dotyczył on tych, którzy nie byli właścicielami pozostawionego mienia 1 września 1939 r., ale w związku z wojną rozpoczętą w tym dniu musieli opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej, pozostawiając tam mienie, którego stali się właścicielami przed repatriacją. W takiej sytuacji bez znaczenia jest okoliczność, czy organy administracji publicznej były związane wydanym wcześniej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 listopada 2017 r. I SA/Wa 1634/17, w zakresie ustaleń co do tego, kto był właścicielem nieruchomości. Pewne jest, że WSA we wskazanym wyroku z 2017 r. wyraził stanowisko co do tego, że nieruchomość pozostawiona stanowiła współwłasność D. W. i Z.W., którzy nabyli ją w drodze dziedziczenia po zmarłym [...] września 1943 r. we Lwowie M. W. Czy było to stanowisko wyrażone jedynie na marginesie, poza głównym przedmiotem sporu (jak sugeruje skarga kasacyjna), czy było ono wiążące, nie stanowi istoty sporu w tym postępowaniu, bowiem takie same wnioski wynikają z obecnie przyjętej wykładni prawa. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw (pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.