I OSK 393/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka (sprawozdawca) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Zieliński-Baran po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 107/22 w sprawie ze skargi W. F. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 października 2021 r. nr SZ.gn.613.12.2020 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 12 lipca 2022 r. (sygn. akt I SA/Wa 107/22), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) – oddalił skargę W.F. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 października 2021 r. nr SZ.gn.613.12.2020 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, W. F. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie naruszenie: - prawa materialnego tj. art. 2 Konstytucji RP stosowanej bezpośrednio - poprzez jego niezastosowanie i naruszenie w ten sposób zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i prawa i stanowionego przez nią prawa, naruszenie zasady praw nabytych oraz zasady interesów w toku poprzez oddalenie skargi na decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w toku, bez żadnego rozstrzygnięcia, - prawa procesowego tj. art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., mającego wpływ na wynik niniejszej sprawy - poprzez oddalenie wniosku o zawieszenie postępowania w związku z faktem, iż przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. akt K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w zakresie jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, ze względu na fakt, iż w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego skarżący będzie mógł złożyć wniosek o wznowienie postępowania, podczas gdy zasady ekonomii procesowej, a zwłaszcza stabilność orzecznicza sądów wskazują za uwzględnieniem wniosku o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy K 2/22 przez Trybunał Konstytucyjny. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Ponadto strona wnosiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych. Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., czyli na obrazie prawa materialnego w postaci art. 2 Konstytucji RP stosowanej bezpośrednio i na istotnym naruszeniu przepisu postępowania - art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odnosząc się do powyższych zarzutów, wskazać na wstępie należy, że zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego decyzja z dnia 20 października 2021 r. została wydana na skutek wniosku W. F. z dnia 23 kwietnia 2020 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w Bydgoszczy z dnia 15 lipca 1949 r. nr UR.Os/C-1/36/49 o uchyleniu orzeczenia Powiatowego Urzędu Ziemskiego w Toruniu z dnia 16 maja 1946 r. unieważniającego, wydany W. F. dokument nadania z dnia 18 maja 1946 r., oraz przyznaniu W.F. działki ogrodniczej o pow. do 2 ha, pochodzącej z przydziału gospodarstwa ogrodniczego po Niemcu – E. B. o ogólnej pow. [...] ha, położonego w [...] przy ulicy [...]. Decyzją tą zaś Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 104 § 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., stwierdził, że w/w postępowanie zostało umorzone w całości z mocy prawa. W uzasadnieniu swego stanowiska Minister wyjaśnił, że w dniu 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej: "ustawa nowelizująca") a - zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy - postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Ze względu zatem, że doręczenie kontrolowanego w trybie nadzorczym orzeczenia nastąpiło najpóźniej w sierpniu 1949 r., to ponieważ wszczęcie niniejszego postępowania nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia tego orzeczenia, to przedmiotowe postępowanie administracyjne podlegało - z dniem 16 września 2021 r. - umorzeniu z mocy prawa. Oceniając legalność wyżej przedstawionej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ nadzoru prawidłowo zastosował w tym przypadku art. art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd Wojewódzki wskazał na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), w którym Trybunał zasygnalizował potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi i utrwalenia praw nabytych z takich decyzji, ponosząc, że pozostaje to w interesie porządku publicznego. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej był zatem odpowiedzią na wskazane wyżej orzeczenie Trybunału i nie naruszał art. 2 Konstytucji RP. Sens przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej opiera się bowiem na założeniu, że dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego i w porządku prawnym niekwestionowana jest konieczność ograniczenia czasowego dochodzenia praw. Od dawna obowiązują więc przepisy, przewidujące takie instytucje jak: zasiedzenie, przemilczenie czy przedawnienie. Jeżeli bowiem obywatel przez wiele lat nie korzysta z przysługujących mu praw, to w pewnym momencie takiej możliwości zostaje pozbawiony. Jednocześnie – zdaniem Sądu I instancji - trzydziestoletni okres przedawnienia, co do orzekania o wadach nieważności decyzji, gwarantował obywatelom odpowiednią ilość czasu na zakwestionowanie decyzji (orzeczenia). Jest to przy tym termin zbieżny z maksymalnym terminem nabycia prawa własności nieruchomości przez jej posiadacza uzyskującego posiadanie w złej wierze (art. 172 § 2 Kodeksu cywilnego). Sąd Wojewódzki podniósł również, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nie jest czymś nowym w porządku prawnym obowiązującym po 1990 r., gdyż podobną regulację zawiera np. obowiązujący od dnia 1 stycznia 1992 r. art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107 poz. 464 ze zm.). Zgodnie z art. 63 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy, do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się bowiem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowania toczące się w tych sprawach podlegają umorzeniu. Ponadto Sąd Wojewódzki zwrócił też uwagę, że potrzeba zakończenia postępowań nieważnościowych ma swe uzasadnienie również w tym, iż po kilkudziesięciu latach znacznie utrudniona jest weryfikacja decyzji administracyjnych. Występują braki dowodowe (zwłaszcza brak oryginalnych akt sprawy) znacznie utrudniające ocenę legalności działań organu. Ustalenie w takich sprawach, tzw. prawdy obiektywnej, która jest podstawą do oceny legalności kwestionowanej decyzji, jest obarczone znacznym ryzykiem błędu. Poza tym nieograniczona w czasie weryfikacja decyzji administracyjnych generuje także znaczne koszty budżetowe, angażuje aparat administracyjny i sądownictwo a zatem - w tym sensie - jest to sprzeczne z interesem publicznym. Nadto, jak podkreślił Sąd Wojewódzki, nie można też było pominąć faktu, iż bez wprowadzonej nowelizacji, mogłoby dochodzić do sytuacji, w której po upływie kilkudziesięciu lat od wydania decyzji administracyjnej miała by być dokonywana jej ocena często z inicjatywy osób, które nie były adresatami takiej decyzji i nie dotknęły ich w sposób bezpośredni jej skutki ( nie poniosły uszczerbku ekonomicznego w postaci odebrania im własności nieruchomości). Ostatecznie zatem Sąd Wojewódzki przyjął, że skoro nie jest zasadą konstytucyjną nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych, zwłaszcza w sytuacji, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla podjęcia w tym zakresie stosownych działań to należało dać prymat zasadzie stabilizacji porządku prawnego, wynikającego z indywidualnych aktów administracyjnych, które wywołały skutki wiele lat temu. Trwałość decyzji ostatecznych uzasadniała zatem zasada bezpieczeństwa prawnego, wywodzona z ogólniejszej zasady demokratycznego państwa prawnego przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP oraz z art. 7 Konstytucji RP stanowiącego o zasadzie praworządności (trwałość decyzji wynikała z domniemania jej zgodności z prawem). Jednocześnie Sąd Wojewódzki wyjaśnił przy tym, iż z uwagi na fakt, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. akt K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej - w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP – to jeżeli Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi - strona będzie mogła żądać wznowienia postępowania. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu istotne naruszenie: art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.- poprzez oddalenie wniosku strony skarżącej o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny w/w wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, czyli wydania orzeczenia w sprawie o sygn. akt K 2/22 a ponadto art. 2 Konstytucji RP. Podnoszono bowiem, że przyjmowane przez ustawodawcę nowe unormowania stanowiły zaskoczenie dla ich adresatów, gdyż nie mieli ono czasu na dostosowanie się do zmienionych regulacji. Zdaniem też skarżącego, zasada ochrony praw nabytych odnosiła się nie tylko do praw nabytych w drodze skonkretyzowanych decyzji, ale i praw nabytych in abstracto tj. przed zgłoszeniem o nie wniosku. Wskazywano także na nakaz poszanowania interesów w toku, który miał polegać na przyznaniu ochrony jednostce, która rozpoczęła określone przedsięwzięcie na podstawie dotychczasowych przepisów. W ocenie składu orzekającego, powyższe zarzuty nie był jednak uzasadnione. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Jak z powyższego zatem wynika ustawodawca zawarł w powyższym przepisie instytucję fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu. Innymi słowy na podstawie przytoczonego wyżej przepisu, sąd administracyjny może, ale nie musi, zawiesić postępowanie sądowoadministracyjne do czasu wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny. Sąd administracyjny w takiej sytuacji rozważa więc istnienie przesłanek zawieszenia postępowania oraz ich wpływu na rozstrzygnięcie w danej sprawie. Jak wynika natomiast z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki takich rozważań dokonał, przyjmując ostatecznie, że w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym nie można było zasadnie twierdzić, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 2 Konstytucji RP. Stanowisko to podziela w pełni skład orzekający (o czym niżej) a to skutkuje tym, że wniosek skarżącego zawarty w skardze kasacyjnej o zawieszenie niniejszego postępowania kasacyjnego nie mógł zostać uwzględniony. W niniejszej sprawie nie było sporne, że podstawą zaskarżonej decyzji był art. 105 § 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Zdaniem jednak skarżącego, organ stosując te przepisy, naruszył art. 2 Konstytucję RP a zatem, oceniając legalność tej decyzji, Sąd Wojewódzki – jak należy wnosić – winien odstąpić od stosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Odnosząc się do tej kwestii, wskazać przede wszystkim wypada, że Naczelny Sąd Administracyjny już wielokrotnie wypowiadał się na temat problematyki związanej ze zgodnością z Konstytucją RP zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Jedynie zatem dla przykładu wymienić w tym miejscu można wyroki z dnia: 4 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1827/22 , 2 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 20052/22, 21 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2074/22, 5 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2214/22, 12 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2499/20, 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2282/22, 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2298/22, 3 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2215/22, 7 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2475/22 i 16 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 57/23). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela zaś wyrażone w tych wyrokach stanowisko. Jak wyżej wspomniano, zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Oznacza to, że wobec upływu trzydziestu lat od doręczenia kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, do dnia wszczęcia tego postępowania, zaistniała podstawa do jego obligatoryjnego umorzenia. Z chwilą wejścia w życie ustawy nowelizującej, czyli 16 września 2021 r., organy administracji utraciły możliwość merytorycznej oceny takiej decyzji, a prowadzone w tym przedmiocie postępowania podlegały umorzeniu z mocy ustawy. Słusznie przy tym Sąd Wojewódzki, uzasadniając zaskarżony wyrok, odwołał się w tym przypadku do poglądów wynikających z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Przepisy Konstytucji RP mają bowiem charakter ogólny i abstrakcyjny a zatem, praktycznie rzecz biorąc, w każdym postępowaniu, bardziej lub mniej, ale z reguły istnieje możliwość powoływania się przez stronę postępowania (dla wsparcia prezentowanego przez nią poglądu) na treść określonego przepisu konstytucyjnego. W takim wypadku niezmiernie zatem istotne jest stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, jako organu uprawnionego do oceny zgodności danego przepisu ustawowego z zasadami wynikającymi z Konstytucji RP. Jeśli przy tym wskazywany przez stronę postępowania przepis był już poddany kontroli trybunalskiej, to wydane w takiej sprawie przez Trybunał orzeczenie przesądza najczęściej o rozstrzygnięciu zaistniałego problemu. Jeśli natomiast taka kontrola danego przepisu nie była dotąd przeprowadzana, to dla udzielenia odpowiedzi na pytanie o zgodność z Konstytucją RP określonego przepisu prawa, istotne mogą okazać się treści zawarte w innych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, zwłaszcza tych, które dotyczyły przepisów regulujących zagadnienia zbliżone do tego, które regulują przepisy, których zgodność z ustawą zasadniczą jest aktualnie kwestionowana. W takiej sytuacji należy więc uznać, że oceniając konstytucyjność art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, trafnie Sąd Wojewódzki nawiązał w zaskarżonym wyroku do poglądu Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 15 maja 2000 r. (sygn. akt SK 29/99, OTK 2000/4/110). W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał w sposób jasny wyraził bowiem pogląd, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych zwłaszcza wtedy, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw, nie stanowi zasady konstytucyjnej podczas, gdy wartością konstytucyjną jest stabilność stosunków prawnych. Ponadto wzruszaniu tego rodzaju decyzji Trybunał przeciwstawił też trudności dowodowe w prowadzeniu nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a wynikające z upływu czasu. Z tego powodu – zdaniem składu orzekającego - nie powinno dziwić, że w niektórych rodzajach postępowań administracyjnych ustawodawca – już co do zasady - wyłączył możliwość wzruszania decyzji administracyjnej w jakimkolwiek postępowaniu nadzwyczajnym. Przykładem tego rozwiązania (przywołanego zresztą przez Sąd Wojewódzki) jest postępowanie w sprawie uregulowania własności gospodarstw rolnych (art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa , jak również jest nim regulacja zawarta w art. 39a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (t. j. Dz.U. z 2021 r. poz. 795). Podobnie też kwestia ta została uregulowana w art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2023 r. poz. 1689 ze zm.). W myśl bowiem tego przepisu, od decyzji Prezesa Urzędu stronie nie przysługują środki prawne wzruszenia decyzji przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego, dotyczące wznowienia postępowania, uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto zwrócić także wypada uwagę, że w wyroku z dnia 14 listopada 2006 r. (sygn. akt SK 41/0), w którym Trybunał Konstytucyjny oceniał zgodność z Konstytucją RP art. 7 ustawy z dnia 25 października 1990 r. o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodowe i organizacje społeczne w wyniku wprowadzenia stanu wojennego (Dz.U. z 1996 r. Nr 143, poz. 661 ze zm.), stwierdzone nawet zostało, że (cyt.): "Prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji nie jest samoistnym prawem konstytucyjnym, ale jednym ze środków ochrony tych praw (i wolności). Oznacza to, że do art. 78 Konstytucji nie można wprost stosować wymagań ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a więc wyjątki, o których wspomina się w zdaniu drugim art. 78, mogą być wprowadzane z innych przyczyn niż konieczność ochrony wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, zaś ustawodawca ma tutaj większy stopień swobody, przy czym uwzględnić trzeba, iż ograniczenie prawa opartego na art. 78 Konstytucji dotyczy także regulacji z art. 176 ust. 1 Konstytucji, dotyczącego zresztą tylko postępowania sądowego. Odnosząc się natomiast do podnoszonej w skardze kasacyjnej kwestii, jakoby regulacja prawna wprowadzona art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej stanowiła dla skarżącego zaskoczenie (była niespodziewana) stwierdzić wypada, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (a do którego nawiązywało uzasadnienie projektu samej ustawy nowelizujące), stwierdzono, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał zwrócił przy tym uwagę na konieczność dokonywania wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. czyli nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Poza tym - w ocenie składu orzekającego - skoro już w 2015 r. Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę na wadliwą treść art. 156 § 2 k.p.a. dotyczącą braku wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była m. in. "podstawą nabycia prawa" to zarzut kasacyjny wywodzony z art. 2 Konstytucji RP, nie był trafny. Wprawdzie w rozpoznawanym przypadku nie występowała sytuacja, w której decyzja kwestionowana była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, ale wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2015 r. a w szczególności jego uzasadnienie, mógł jednak ( z uwagi na znaczny upływ czasu i związane z tym faktem konsekwencje) stanowić podstawę do szerszej regulacji prawnej, której dokonał ustawodawca. Skarżący więc już kilka lat przed wniesieniem wniosku powinien liczyć się z faktem, że w każdym czasie ustawodawca, wykonując w/w wyrok Trybunału Konstytucyjnego, może dokonać takiej zmiany przepisów prawa, które ograniczą w czasie możliwość dochodzenia roszczeń, opartych na żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, wydanych kilkadziesiąt lat wcześniej. Zwłaszcza, że tego rodzaju wniosek mógł być już skutecznie wnoszony po zmianie ustrojowej, która dokonała się w 1989 r. Stanowisko to zatem w konsekwencji uzasadnia przyjęcie poglądu o braku podstaw do twierdzenia, że wprowadzenie w 2021 r. art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej stanowiło o zastawieniu na obywateli swego rodzaju tzw. "pułapki" przez prawodawcę. Ponadto podkreślić w tym miejscu też należy, że powyższa problematyka była również rozważana przez orzecznictwo sądowoadministracyjne. W uchwale z dnia 11 stycznia 2024 r.( sygn. akt I OPS 3/22), Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł zaś, iż z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że jednostka musi w każdym czasie liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać, podczas planowania przyszłych działań, ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można więc całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny, stanowiąc nowe regulacje (wyrok TK z 23 kwietnia 2013 r. sygn. P 44/10, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 39). W świetle dotychczasowego i utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2009 r. sygn. akt P 66/07, OTK-A 2009/5/65 i z 22 lipca 2020 r. sygn. akt K 4/19, OTK-A 2020/33) przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Cel ustanowienia określonej regulacji może uzasadniać jej zastosowanie z mocą wsteczną. Pod pojęciem "celu ustawy" należy rozumieć przede wszystkim przyczynę jej uchwalenia (zob. M. Kłoda, Prawo międzyczasowe prywatne. Podstawowe zasady, Warszawa 2007, s. 166; por. też uchwała SN z 27 kwietnia 1971 r. sygn. akt III CZP 8/71). W rezultacie należało zatem uznać, że wprowadzona regulacja, ograniczająca możliwość skutecznego wszczynania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z przywoływanego wyżej orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Doprowadziła ona do ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służąc w ten sposób stabilizacji prawa. Z drugiej strony, nie stanowi ona nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności określonej decyzji. Ten czas, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, był bowiem wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania z obrotu prawnego określonej decyzji. Skoro zaś w tym czasie jednostka nie korzystała z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. W takim przypadku zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa bowiem nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjna za nieusprawiedliwioną i – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.