I OSK 391/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 489/23 w sprawie ze skargi K.P. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2023r. sygn. akt I SA/Wa 489/23, oddalił skargę K. P. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 grudnia 2022 r. nr 715/2022 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. P. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucił: I. Na podstawie art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a które pozostaje w bezpośrednim związku z wynikiem sprawy tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie a w konsekwencji nieuwzględnienie naruszeń procedury administracyjnej tj. art. 8 k.pa. skutkujących uchyleniem zaskarżonego postanowienia na skutek zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 58 k.p.a.; jednocześnie zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucam naruszenie następujących przepisów: II. Zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, a które miało istotny wpływ na wynik postępowania, a polegające naruszeniu: 1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie a w konsekwencji nieuwzględnienie naruszeń procedury administracyjnej organu II instancji skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji na skutek nie ziszczenia się przesłanek wskazanych w art. 8 k.p.a. art. 40 k.p.a. w zw. z art. 43 k.p.a. oraz art. 44 k.p.a., a co skutkowało zastosowaniem przez organ odwoławczy art. 134 k.p.a. 2. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. i gdyż obowiązek zwięzłego przedstawienia przez Sąd stanu sprawy, a o którym mowa w wymienionym przepisie, obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Treść zaskarżonego wyroku wskazuje, iż ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny został przyjęty przez Sąd, zaś przyjęcie przez Sąd ustaleń organu, który był ustalony bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i rozpatrzenie materiału bez właściwej oceny, stanowi naruszenie w/w przepisu, gdyż przepis ten mówi nie o przedstawieniu jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem. III. Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego w całości wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie z kolei do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Powyższe uwagi porządkujące są o tyle istotne, że w badanej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia w pełni wskazanych wyżej wymogów. W pkt I petitum skargi kasacyjnej, który wskazuje zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zw. z naruszeniem przepisów k.p.a. (art. 8 i art. 58 k.p.a.) nie sprecyzowano prawidłowo wszystkich przepisów, których naruszenia dopuścił się – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – Sąd I instancji. W odniesieniu bowiem do zarzutu wskazującego na naruszenie art. 8, 58 k.p.a, które to przepisy nie stanowią jednej zamkniętej całości, ale składają się z kilku jednostek redakcyjnych, skarżący w sposób niepełny określiła podstawy skargi kasacyjnej. Należy przypomnieć, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, wyrok NSA z dnia 19 października 2022 r., I OSK 1407/19, wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r., III OSK 5368/21, wyrok NSA z dnia 8 września 2022 r., II GSK 713/19 publik. CBOSA). Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być zatem wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Uwaga ta dotyczy także zarzutu wskazanego w pkt II.1. petitum skargi kasacyjnej, w którym starano się wykazać naruszenie szeregu przepisów procedury administracyjnej tj. art. 8, art. 40, w zw. z art. 43 k.p.a. oraz art. 44 k.p.a.,(wiążąc je z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 3), przy czym tutaj także pominięto wskazanie jednostek redakcyjnych poszczególnych przepisów. Z opisu wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów wywnioskować można, że Sądowi Wojewódzkiemu skarżący kasacyjnie zarzuca błędną ocenę stanowiska organów odnośnie wskazywanych przez niego działań doręczyciela będącego operatorem pocztowym, które to czynności mogły stanowić okoliczność przemawiającą za przywróceniem terminu do wniesienia odwołania. To stanowisko jest o tyle niezrozumiałe, że przedmiotem oceny sądu nie było postanowienie dotyczące przywrócenia lud odmowy przywrócenia terminu, ale postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z tego względu jedynie ogólnie można wskazać, że stosownie do art. 44 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1. operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2. pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (art. 44 § 1 k.p.a.). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). Ww. przepis konstruuje fikcję prawną doręczenia, z której wynika domniemanie skuteczności doręczenia pisma w trybie określonym w art. 44 § 1-4 k.p.a., mimo że jest oczywiste, iż pismo nie dotarło fizycznie do rąk adresata w terminie określonym w art. 44 § 1 k.p.a. Doręczenie dokonane w omawianym trybie stwarza domniemanie prawne skutecznego doręczenia pisma oparte na założeniu, że strona mogła zapoznać się z pismem awizowanym, a jeśli tego nie uczyniła, to nastąpiło to z przyczyn zawinionych lub niezawinionych leżących po jej stronie. Domniemanie prawne doręczenia pisma z zastosowaniem fikcji prawnej doręczenia jest niewzruszalne w tym sensie, że nie można skutecznie wykazywać, iż treść pisma nie dotarła do wiadomości adresata. Dopuszczalne jest obalenie domniemania skuteczności takiego doręczenia, jeżeli okaże się, że samo zastosowanie art. 44 k.p.a. było wadliwe przez nieprzestrzeganie poszczególnych wymogów procedury doręczenia zastępczego. Natomiast, jeżeli powyższe czynności wykonano prawidłowo, organ administracji uprawniony jest uznać pismo za doręczone stronie z upływem ostatniego dnia okresu czternastodniowego, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. W materiale dowodowym zebranym w sprawie można ustalić, że doręczenie na mocy art. 44 § 4 k.p.a. należy uznać za dokonane w dniu 5 lipca 2022r., bowiem pierwsze awizowanie przesyłki miało miejsce 21 czerwca 2022 r. Skarżący nie podważył przy tym skuteczności powyższego doręczenia zastępczego. W odpowiedzi na reklamację skarżącego Poczta Polska S. A. złożyła wyjaśnienia, że "w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że przesyłka o numerze [...] została wydana do doręczenia w dniu 21 czerwca 2022 r. Z powodu nieobecności adresata osoba doręczająca wystawiła awizo. Powtórne awizo wystawiono w dniu 29 czerwca 2022 r. FUP P. 1 w dniu 6 lipca 2022 r. podjął decyzję o zwrocie przesyłki do nadawcy". Pismo to w połączeniu z dokumentami znajdującymi się w aktach administracyjnych, wskazują na poprawność doręczenia w trybie zastępczym, co prawidłowo zaakceptował Sąd I instancji. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że skarżący otrzymał właściwe informacje, które pozwoliłyby mu odebrać przesyłkę we wskazanym terminie, czego nie uczynił. Zasadnie tym samym przyjął Sąd I instancji, że decyzja z 10 czerwca 2022 r. była wysłana za pośrednictwem Poczty Polskiej na adres, który był adresem zamieszkania skarżącego. Skarżący tej decyzji nie odebrał, lecz jak prawidłowo ustalił Sąd Wojewódzki, wskazana decyzja została skutecznie doręczona stronie w trybie art. 44 k.p.a., co zostało należycie udokumentowane przez doręczyciela w postaci odpowiednich adnotacji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru oraz kopercie pocztowej. Nadmienić należy, że postępowanie, w którym stwierdza się uchybienie terminu i które polega na zbadaniu terminowości wniesienia środka zaskarżenia, sprowadza się do ustalenia daty doręczenia skarżonego aktu oraz daty złożenia tego środka. Stwierdzenie uchybienia terminu jest konsekwencją obiektywnych okoliczności, które w niniejszej sprawie nie budzą wątpliwości. Wobec braku odbioru decyzji w terminie 14 dni od dnia pierwszego zawiadomienia, doręczenie z mocy prawa nastąpiło z upływem 5 lipca 2022 r., a zatem od 6 lipca 2022 zaczął biec termin na złożenie odwołania od decyzji z dnia 10 czerwca 2022 r. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. W konsekwencji termin do wniesienia odwołania upłynął ostatecznie w dniu 20 lipca 2022 r. Uznać zatem należy, że skarżący kasacyjnie składając odwołanie za pośrednictwem operatora pocztowego – Poczta Polska w dniu 29 sierpnia 2022 r., uczynił to z uchybieniem ustawowego terminu. Powyższe obligowało zaś organ odwoławczy do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Dlatego też ocena działania organów dokonana przez Sąd Wojewódzki zasługuje w pełni na aprobatę. Dalej należy wskazać, że art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. to przeciwstawne normy o charakterze wynikowym, regulujące sposób rozstrzygnięcia. Stanowią one podstawę wyroku Sądu I instancji w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), bądź nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), bądź alternatywnie - rozstrzygnięcia zgodnego z jego normami (art. 151 p.p.s.a.). Określają więc jedynie sam rezultat przeprowadzonego procesu decyzyjnego sądu wojewódzkiego. Skoro przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i 2 i art. 151 p.p.s.a. zawierają przeciwstawne normy wynikowe to jako takie nie mogą być z sobą w związku. Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzuty wskazanych norm odniesienia nie są trafne. Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny działania organów, wskazując, że nie uchybiły one przepisom procedury administracyjnej. Stąd też rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego oddalające skargę wydane na podstawie art. 151 p.p.s.a. było prawidłowe. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który jako jedyny został prawidłowo skonstruowany. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Dodać przy tym należy, że wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem kwestii zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, aby poddawało się ono kontroli. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. możemy mieć do czynienia w sytuacji, w której uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego sporządzone zostało w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może zatem uzasadniać nieuwzględnieniem wszystkich zarzutów skargi czy nieodniesieniem się przez Sąd do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. To, że skarżący kasacyjnie nie jest przekonany o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która nie koresponduje z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może czynić skutecznym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (zob. np.: wyrok NSA z dnia 22 października 2025 r., sygn. akt I GSK 132/23; wyrok NSA z dnia 12 listopada 2025 r., sygn. akt III OSK 741/23, CBOSA) W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., a jego treść pozwala na pełna kontrole instancyjną stanowiska przyjętego przez ten Sąd. Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione, a Sąd wojewódzki zasadnie zastosował art. 151 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Z godnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.