I OSK 2445/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 396/24 w sprawie ze skargi Z.L., J.L. i M.W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 grudnia 2023 r. nr 4923/2023 w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 17 lipca 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 396/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skarg Z.L., J.L. i M.W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 grudnia 2023 r. nr 4923/2023 w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 31 sierpnia 2022 r. nr 438/SD/2022; 2. zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Z.L. i J.L. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz M.W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (k. 47, 49-64 akt sądowych). Skargę kasacyjną wywiódł Wojewoda Mazowiecki (dalej Wojewoda lub skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez r. pr. A.K., zaskarżając wyrok I SA/Wa 396/24 w całości, zarzucając wyrokowi: I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej ppsa) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z "2024 r. poz. 572" [winno być "2023 r. poz. 775, zm. 803" - uw. NSA], dalej kpa) oraz w zw. z art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z "2024 r. poz. 1145" [winno być "2023 r. poz. 344, zm. poz. 1113, 1463, 1506, 1688, 1762, 1906, 2029" " - uw. NSA], dalej ugn) przez: a. błędną ocenę materiału dowodowego i przyjęcie przez Sąd I instancji, że nie doszło do utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością dekretową przed 5 kwietnia 1958 r., w sytuacji kiedy z okoliczności sprawy bezsprzecznie wynika, że w okresie powojennym władztwo nad nieruchomością sprawowały władze państwowe, które prowadziły na tym terenie prace rozbiórkowe, co wykluczało możliwość władania tym terenem przez dawnych właścicieli nieruchomości dekretowej; b. błędną ocenę materiału dowodowego i przyjęcie przez Sąd I instancji, że nie doszło do ogrodzenia nieruchomości przez władze publiczne i utworzenia na niej R., choć powyższa okoliczność wynika z zebranego materiału dowodowego; c. błędną ocenę materiału dowodowego skutkującą nieuprawnionymi wnioskami, że sporny teren był zamieszkiwany przez wiel[e] osób, w tym również przez dawnych właścicieli nieruchomości dekretowej, co nie ma oparcia w zebranym materiale dowodowym; d. błędną ocenę materiału dowodowego skutkującą wnioskiem Sądu I instancji, że dawni właściciele nieruchomości administrowali tą nieruchomością w okresie powojennym, a tym samym mieli możliwość faktycznego władania nieruchomością, co nie wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego; e. błędną ocenę materiału dowodowego skutkującą przyjęciem, że z podania z dnia 17 marca 1948 r. wynika, że dawny właściciel władał nieruchomością, gdy tymczasem właściwa ocena tego dokumentu prowadzi do wniosku, że potrzebował on jedynie materiałów budowlanych odzyskanych po rozbiórce; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 215 ust. 2 ugn i z art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie, że wezwanie dawnych właścicieli nieruchomości dekretowej do dokonania rozbiórki zniszczonych budynków oznaczało traktowanie ich jako władających t[ą] nieruchomością, gdy tymczasem władze publiczne dopełniały w ten sposób formalności pozwalających następnie na działania władzy publicznej na tym terenie i zastępczą rozbiórkę ruin, co później nastąpiło; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, 107 § 3 oraz w zw. z art. 76 kpa przez uznanie, że protokół z dnia 14 stycznia 1948 r. spisany w Wydziale Administracji Nieruchomości, stanowi dokument urzędowy wskazujący, że dawni właściciele nieruchomości dekretowej administrowali tą nieruchomością od 1945 r., w sytuacji w której dokument ten jest jedynie oświadczeniem dwóch osób i nie stanowi dokumentu wytworzonego przez organ władzy publicznej, a zawarte w nim oświadczenie jest sprzeczne z pozostałym materiałem dowodowym, w tym przede wszystkim z dokumentami urzędowymi; 4. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób niespełniający wymogów ustawowych, bowiem uzasadnienie rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie zawiera wytycznych do organu administracji określających sposób procedowania po uchyleniu sprawy, co w konsekwencji wiąże się brakiem oceny prawnej i wskazań co do dalszego procedowania przez organ i naruszeniem art. 153 ppsa; II. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego: 1. art. 215 ust. 2 ugn przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że została spełniona przesłanka władania nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r. przez dawnych właścicieli nieruchomości w związku z błędną wykładnią przepisu skutkującą przyjęciem przez Sąd I instancji, że aby uznać brak spełnienia przesłanki dotyczącej faktycznej możliwości władania nieruchomością wynikającej z art. 215 ust. 2 ugn należy wykazać, że po zdarzeniu świadczącym o utracie faktycznej możliwości władania nieruchomość musiała być w faktycznej dyspozycji podmiotu władzy publicznej, aż do daty granicznej, tj. do dnia 5 kwietnia 1958 r. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi zgodnie z art. 188 ppsa; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zgodnie z art. 185 § 1 ppsa; zasądzenie na rzecz Wojewody Mazowieckiego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej (k. 86-92 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uzupełnioną pismem z 13 listopada 2024 r., M.W. wniosła o odrzucenie ww. skargi kasacyjnej od wyroku I SA/Wa 396/24; w przypadku odmowy odrzucenia, o oddalenie ww. skargi kasacyjnej w całości. W uzasadnieniu wskazano, powołując się na orzecznictwo sądowe, że Wojewoda jest organem administracji państwowej, reprezentującym Skarb Państwa, zaś wydając decyzję w przedmiotowej sprawie, działa jako organ we własnej sprawie oraz jako sędzia we własnej sprawie. Wyjaśniono, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda odniósł się do błędnej oceny materiału dowodowego, dokonanej w wyroku I instancji. Zdaniem wnoszącej odpowiedź na skargę kasacyjną, powyższe stwierdzenia skarżącego kasacyjnie świadczą albo o nierzetelnej analizie całości materiału dowodowego, albo o celowym manipulowaniu informacjami by uzasadnić korzystną dla skarżącego tezę (k. 147-148 akt sądowych). Prawomocnym postanowieniem z dnia 24 października 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 396/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną Prokuratora Okręgowego w Warszawie od wyroku z dnia 17 lipca 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 396/24 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (k. 105-108, 124-126 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 ppsa. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli - tak jak w rozpoznawanej obecnie sprawie - nie zachodzi nieważność postępowania, zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 193 zd. drugie ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez wojewódzki sąd administracyjny w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 ppsa nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. Tym niemniej okoliczności danej sprawy mogą przemawiać za koniecznością rozpoznania w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego. Powyższe może mieć miejsce szczególnie wówczas, gdy prawidłowa wykładnia przepisów prawa materialnego determinuje zakres postępowania dowodowego, jakie winno zostać przeprowadzone przez organ administracji publicznej albo gdy interpretacja ta w inny sposób rzutuje na wywiązanie się przez organ z obowiązków o charakterze procesowym. Taka sytuacja ma miejsce w obecnie rozpoznawanej sprawie. Nie jest zasadny żaden z podniesionych zarzutów. Rozpoznawana skarga kasacyjna stanowi przede wszystkim polemikę z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia. Mimo wskazania szeregu zarzutów podniesionych w środku odwoławczym, w istocie rzeczy wszystkie one dotyczą kwestii spełnienia jednej z przesłanek aktualizujących stosowanie art. 215 ust. 2 ugn będącego przepisem prawa materialnego. W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego wytknięto, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że w kontekście brzmienia art. 215 ust. 2 ugn została spełniona przesłanka władania nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r. przez dawnych właścicieli nieruchomości w związku z błędną wykładnią tego przepisu skutkującą przyjęciem przez Sąd I instancji, że aby uznać brak spełnienia przesłanki dotyczącej faktycznej możliwości władania nieruchomością wynikającej z art. 215 ust. 2 ugn należy wykazać, że po zdarzeniu świadczącym o utracie faktycznej możliwości władania, nieruchomość musiała być w faktycznej dyspozycji podmiotu władzy publicznej, aż do daty granicznej, tj. do dnia 5 kwietnia 1958 r. W odniesieniu do tej kwestii przyjdzie wyjaśnić, że zgodnie z art. 215 ust. 2 ugn przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że do przyznania odszkodowania na podstawie przywołanego przepisu konieczne jest kumulatywne spełnienie wszystkich określonych w nim przesłanek w odniesieniu do przejętej działki gruntu. Przesłankami tymi są: przeznaczenie działki gruntu przed dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego pod budownictwo jednorodzinne oraz pozbawienie poprzedniego jej właściciela bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania tą działką po 5 kwietnia 1958 r. Z punktu widzenia art. 215 ust. 2 ugn istotne jest, by utrata przez poprzedniego właściciela bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania nieruchomością nastąpiła po 5 kwietnia 1958 r., przy czym nie jest konieczne wskazanie w tym zakresie konkretnej, dziennie określonej daty (wyrok NSA z 20.3. 2025 r. I OSK 393/22, Lex 3853406). Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie poza sporem pozostaje zaistnienie pierwszej z przesłanek z art. 215 ust. 2 ugn. Natomiast kwestią budzącą wątpliwości jest spełnienie drugiej przesłanki wynikającej z treści art. 215 ust. 2 ugn wymagającej, by poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. Organy administracji publicznej orzekające w sprawie uznały, że druga z przesłanek określonych w art. 215 ust. 2 ugn nie została spełniona. W szczególności sporna nieruchomość została przeznaczona pod planowany obszar muzealny pod nazwą "R." na P. Wedle organów potwierdzają to dokumenty planistyczne i pismo Wydziału Inspekcji Budowlanej Dzielnicy Śródmieście Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 26 czerwca 1950 r., którym wystąpiono o zlecenie Pogotowiu Budowlanemu rozbiórki budynku frontowego wobec niewykonania przez dawnych współwłaścicieli zarządzenia z dnia 26 stycznia 1948 r. wzywającego ich do wykonania tego obowiązku oraz sprawozdanie z 13 lutego 1951 r., potwierdzające wykonanie zleconych robót. W ocenie organów administracyjnych powyższe czynności, przedsięwzięte bezpośrednio po zakończeniu działań wojennych wobec nieruchomości, świadczą o tym, że jej przedwojenni właściciele zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią przed dniem 5 kwietnia 1958 r. W odniesieniu do tego zagadnienia, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sposób zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 215 ust. 2 ugn - w zakresie drugiej z przesłanek unormowanych w tym przepisie - przyjmując, że uznanie braku spełnienia tej przesłanki wymaga wykazania, że po zdarzeniu świadczącym o utracie faktycznej możliwości władania nieruchomość musiała być w faktycznej dyspozycji podmiotu władzy publicznej, aż do daty granicznej, tj. do dnia 5 kwietnia 1958 r. Mianowicie żeby w realiach konkretnej sprawy stwierdzić, czy przysługuje odszkodowanie za dom jednorodzinny na gruntach warszawskich, konieczne jest ustalenie w postępowaniu administracyjnym utraty przez poprzedniego właściciela bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. Tym samym pozbawienie poprzedniego właściciela bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r. skutkuje odmową przyznania odszkodowania za nieruchomość. Jeżeli - jak chcą tego organy orzekające w sprawie - poprzedni właściciele spornej nieruchomości zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią przed 5 kwietnia 1958 r., to oznaczałoby to, że pozbawienie władania nastąpiło przez wzgląd na dysponowanie tą nieruchomością przez podmiot władzy państwowej lub organ administracyjny. Tymczasem realizacja zamierzenia polegająca na upamiętnieniu hekatomby stolicy, pozostała w zasadzie wyłącznie w sferze planistycznej, nawet jeżeli towarzyszyły jej pojedyncze czynności faktyczne np. w postaci wniosku Naczelnika Wydziału Architektury Zabytkowej BOS z 5 maja 1945 r. o ustalenie terenu "R." oraz przesiedlenie mieszkańców lub pisma Kierownika BOS do Starostwa Grodzkiego Warszawa - Śródmieście z 7 maja 1945 r., zawierającego tożsamy wniosek o przesiedlenie mieszkańców z tego terenu. Stąd też, mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji dokonując wykładni art. 215 ust. 2 ugn z uwzględnieniem okoliczności stanu faktycznego, zasadnie stwierdził, że w sprawie brakuje potwierdzenia, by sporna nieruchomość pozostawała w faktycznym władaniu władzy publicznej do dnia 5 kwietnia 1958 r., co - jak błędnie przyjęły organy - uniemożliwiałoby przyznanie odszkodowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podlegał oddaleniu zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, 107 § 3 kpa oraz w zw. z art. 215 ust. 2 ugn przez błędną ocenę materiału dowodowego i przyjęcie przez Sąd I instancji, że nie doszło do ogrodzenia nieruchomości przez władze publiczne i utworzenia na niej "R.", choć zdaniem kasatora, powyższa okoliczność wynika z zebranego materiału dowodowego. Należy wyjaśnić, że Sąd I instancji w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie zakwestionował tego, że faktycznie doszło do ogrodzenia nieruchomości. Przeciwnie, Sąd I instancji dostrzegł fakt, że ówczesne władze przedsięwzięły pierwsze niezbędne kroki dla realizacji zamierzenia polegającego na utworzeniu "R.". Jednakże koncepcja urządzenia tego miejsca nie znalazła potwierdzenia w żadnej formalnej decyzji ani w innym akcie o charakterze władczym. Elementy "R.", w tym wzniesione ogrodzenie, zostały pozyskane i zaaranżowane przez Warszawiaków. Zarazem, z różnych przyczyn, "R." ostatecznie nie został zrealizowany, co samo w sobie nie wyklucza powstania ogrodzenia wokół miejsca, w którym rozważano jego powstanie. Należało także oddalić zarzuty dotyczące błędnej oceny materiału dowodowego skutkującej nieuprawnionymi wnioskami, że sporny teren był zamieszkiwany przez wiele osób, w tym również przez dawnych właścicieli nieruchomości dekretowej, co wedle Wojewody, nie ma oparcia w zebranym materiale dowodowym. Ten zarzut przeczy zasadom logiki i doświadczenia życiowego. Skoro bowiem koncepcja "R." nie mogła zostać zrealizowana m. in. wobec braku lokali dla kilkuset osób zamieszkujących teren projektowanego zamierzenia, to wynika stąd w sposób nie budzący wątpliwości, że na tym terenie mieszkali ludzie. Przy czym nie chodzi tu o pojedynczych mieszkańców, ale właśnie o ich większą - można nawet powiedzieć znaczną - liczbę. Faktem powszechnie znanym jest, że po zakończeniu II Wojny Światowej do Warszawy powracali jej mieszkańcy i osiedlali się w ocalałych budynkach, nawet jeżeli znajdowały się one w stanie uzasadniającym ich rozbiórkę (art. 106 § 4 ppsa; art. 77 § 4 zd. 1 kpa). Wobec zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, 107 § 3 kpa oraz w zw. z art. 215 ust. 2 ugn przez błędną ocenę materiału dowodowego skutkującą przyjęciem, że z podania z 17 marca 1948 r. wynika, że poprzedni właściciel władał nieruchomością, gdy tymczasem właściwa ocena tego dokumentu prowadzi do wniosku, że potrzebował on jedynie materiałów budowlanych odzyskanych po rozbiórce, należało stwierdzić, że zarzut ten nie miał usprawiedliwionych podstaw. Sąd I instancji słusznie doszedł do wniosku, że również podanie W.S. z 17 marca 1948 r. dowodzi, że władał on nieruchomością przy ul. [...], bowiem miał plan wybudowania na niej zakładu mięsnego. Istotę wniosku z 17 marca 1948 r. stanowiła prośba o przesunięcie terminu rozbiórki nieruchomości przy ul. [...] ze względu na trudności finansowe wnioskodawcy. Nie sposób jednak z tego wywodzić, jak chce tego skarżący kasacyjnie, by ów wniosek wskazywał na potrzebę pozyskania materiałów budowlanych odzyskanych z rozbiórki budynku. Wniosek z 17 marca 1948 r. potwierdza władanie wnioskodawcy tym gruntem, gdyż wnioskodawca dążył do wybudowania na tym gruncie zakładu mięsnego. W ten właśnie sposób ocenił to Sąd I instancji, zaś Naczelny Sąd Administracyjny podziela to zapatrywanie. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa oraz w zw. z art. 215 ust. 2 ugn i z art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny [Dz.U. z 1947 r. nr 37 poz. 181 - uw. NSA] przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie, że wezwanie dawnych właścicieli nieruchomości dekretowej do dokonania rozbiórki zniszczonych budynków oznaczało traktowanie ich jako władających ta nieruchomością, gdy tymczasem władze publiczne dopełniały w ten sposób formalności pozwalających następnie na działania władzy publicznej na tym terenie i zastępczą rozbiórkę ruin, co później nastąpiło, to należy wskazać, że także ten zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd I instancji trafnie przyjął, że ówczesne władze potraktowały S. i W.S. administrujących nieruchomością przy ul. [...] jako faktycznie nią władających, gdyż skierowały do nich zarządzenie z 26 stycznia 1948 r. wzywające do rozbiórki zniszczonych zabudowań oraz ponaglenie w tym przedmiocie datowane na dzień 22 listopada 1948 r. Taka konkluzja Sądu I instancji jest w pełni uprawniona. Zgodnie z art. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny, właściciel budynku zniszczonego obowiązany jest na wezwanie władzy budowlanej bądź organu powołanego do odbudowy miasta przystąpić bezzwłocznie do rozbiórki budynku i dokonać jej w terminie oznaczonym. Materiały uzyskane z rozbiórki powinny być usunięte z terenu, chyba że są potrzebne do odbudowy budynku. Natomiast w świetle definicji legalnej zawartej w art. 1 ust. 2 ww. dekretu, przez "właściciela budynku" należy rozumieć również będących w posiadaniu budynku prawnych następców właściciela, osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli budynek oddany został na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownika budynku. Z powołanych przepisów wynika, że rozbiórka zniszczonych budynków była prowadzona przez właścicieli budynków, którzy faktycznie nimi władali lub - wedle terminologii dekretu z dnia 26 października 1945 r. - byli w posiadaniu tych budynków albo budynki te znajdowały się w ich zarządzie i użytkowaniu. Jeżeli więc władze publiczne skierowały wezwanie, a następnie ponaglenie w tej sprawie do poprzednich właścicieli nieruchomości dekretowej do dokonania rozbiórki zniszczonych budynków, to znaczy, że na dzień tego wezwania oraz ponaglenia uznawały ich, jak prawidłowo skonstatował Sąd I instancji, za faktycznie władających ta nieruchomością. W sprawie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa oraz w zw. z art. 76 kpa przez uznanie, że protokół z dnia 14 stycznia 1948 r. spisany w Wydziale Administracji Nieruchomości, stanowi dokument urzędowy wskazujący, że dawni właściciele nieruchomości dekretowej administrowali tą nieruchomością od 1945 r., w sytuacji w której dokument ten jest jedynie oświadczeniem dwóch osób i nie stanowi dokumentu wytworzonego przez organ władzy publicznej, a zawarte w nim oświadczenie jest sprzeczne z pozostałym materiałem dowodowym, w tym przede wszystkim z dokumentami urzędowymi, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jego następującej oceny. Istotnie, protokół z 14 stycznia 1948 r., którego treść organ II instancji pominął, został powołany przez M.W. w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd I instancji, w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku o sygn. I SA/Wa 396/24, stwierdził, że protokół ten, spisany w Wydziale Administracji Nieruchomości, potwierdza wprost, że S. i W.S., właściciele nieruchomości przy ul. [...], administrowali nią w tej dacie począwszy od 1945 r. Powyższe stwierdzenie nie oznacza, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, by Sąd I instancji uznał protokół z 14 stycznia 1948 r. za dokument urzędowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wypowiedział się bowiem w ogóle co do charakteru tego protokołu, a więc nie przesądził, czy jest to dokument urzędowy czy prywatny, a jedynie wskazał, że w określonej dacie potwierdza on fakt administrowania sporną nieruchomością. W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 75 § 1 kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Protokół z 14 stycznia 1948 r. wypełnia przesłanki uznania go za dowód w postępowaniu administracyjnym. Po pierwsze, nie jest sprzeczny z prawem, a po drugie - jest wartościowy z punktu widzenia realizacji prawdy materialnej, a więc przyczynia się do wyjaśnienia sprawy. Ponadto w zd. drugim art. 75 § 1 kpa, ustawodawca wymienił jako przykładowe dowody m. in. dokumenty i to bez dystynkcji na dokumenty urzędowe oraz prywatne (chociaż z art. 76 § 1 kpa wiadomo, że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone). Sąd I instancji nie ustalał charakteru prawnego protokołu z 14 stycznia 1948 r. (dokument urzędowy czy dokument prywatny), a jedynie dokonał jego oceny jako dowodu w sprawie, mając na uwadze zasadę swobodnej oceny dowodów. Protokół z 14 stycznia 1948 r. spisany został w Wydziale Administracji Nieruchomości, pod rządem rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. nr 36 poz. 341 [, zm. z 1934 r. nr 110 poz. 976; z 1938 r. nr 3 poz. 16], dalej rozporządzenie Prezydenta z 1928 r. [lub rpa bądź PA]). Rpa nie znało pojęcia "dokument urzędowy", którym posługuje się art. 76 par. 1 kpa. Protokół jest dokumentem publicznym, o ile został sporządzony w przepisanej formie i przez władzę publiczną w granicach jej kompetencji (ob. art. 52 PA; E. Iserzon, Postępowanie administracyjne. Komentarz, Orzecznictwo - okólniki. Księgarnia Powszechna Kraków 1937, w. 2 zmienione i uzupełnione, s. 57 uw. 8 do art. 20 rpa). Protokół, będący dokumentem publicznym, stanowi zupełny dowód na to, co wedle nich urzędownie stwierdzone, oświadczone lub zarządzone (art. 52 ust. 1 PA; E. Iserzon – op. cit., s. 57, uw. 9). Osobom piśmiennym władza może zezwolić na zapisywanie do protokołu swych zeznań, lub też w miejsce zeznania ustnego, gdy przesłuchanie ma się odbywać bez przysięgi – na dostarczenie zeznania na piśmie. W tym wypadku zeznanie musi być napisane w całości własnoręcznie przez zeznającego (art. 20 ust. 3 rpa). Skarżący kasacyjnie nie stawia zarzutu naruszenia art. 19 ust. 1, art. 20 ust. 1-3, art. 52 ust. 1 rpa). Dlatego też zarzut ten nie znajdował usprawiedliwionych podstaw. W kwestii zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób niespełniający wymogów ustawowych, gdyż uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie zawiera wytycznych dla organu administracyjnego określających sposób procedowania po uchyleniu sprawy, co w konsekwencji wiąże się brakiem oceny prawnej i wskazań co do dalszego procedowania przez organ i naruszeniem art. 153 ppsa, należy wskazać, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Zarazem naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez wojewódzki sąd administracyjny stanu faktycznego, czy też stanowiska tego sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy i pozwala na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu tym zawarte są także wskazania co do dalszego postępowania. W szczególności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że skoro utratę władania sporną nieruchomością przez jej przedwojennych właścicieli można wywieść dopiero z decyzji lokalizacyjnej dla SM "R.’" z 9 lipca 1958 r., to tym samym skargi należało uznać za zasadne. Sąd I instancji wyjaśnił, że organy administracji publicznej obu instancji procedowały z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa, wadliwie i w sposób niepełny oceniły zgromadzony materiał dowodowy, a w rezultacie wydały decyzje z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 215 ust. 2 ugn. Nadto organ odwoławczy naruszył treść art. 138 § 1 pkt 1 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Konkludując, Sąd I instancji zobowiązał Prezydenta m. st. Warszawy, jako organ orzekający w I instancji, do zastosowania się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku I SA/Wa 396/24, prawidłowo realizując dyspozycję art. 153 ppsa. W tej sytuacji w pełni zasadna była ocena dokonana przez Sąd I instancji, że organy administracyjne wadliwie i w sposób niepełny zebrały, a następnie oceniły zgromadzony materiał dowodowy, naruszając przepisy prawa materialnego znajdujące zastosowanie w kontrolowanej sprawie. Mając na uwadze wszystkie przedstawione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną uznając ją za bezzasadną.