I OSK 3869/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr. ) po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 139/18 w sprawie ze skargi W.Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 28 czerwca 2018r. sygn. akt III SA/Gd 139/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów oddalił skargę. Sąd przedstawił następujący stan sprawy: Właściciel nieruchomości, W.Z., wnioskiem z dnia [...] grudnia 2015r. zwrócił się do Starosty [...] o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków, na podstawie dokumentacji geodezyjnej, sporządzonej przez "[...]", przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Właściciel oświadczył we wniosku, że przedmiotowa nieruchomość ma stanowić miejsce chowu bydła. Starosta [...] w dniu [...] grudnia 2015 r. dokonał aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działek [...] i [...] położonych w obrębie ewidencyjnym [...]. W związku z pismem Wójta Gminy [...], Starosta [...] dnia [...] marca 2016r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne mające na celu zweryfikowanie poprawności dokonanej zmiany. Starosta [...], decyzją z [...] lipca 2017r. orzekł o wprowadzeniu z urzędu zmian w ewidencji gruntów i budynków poprzez: - anulowanie czynności materialno-technicznej wprowadzenia zmiany danych ewidencji gruntów i budynków z dnia [...] grudnia 2015 r. w działkach nr [...] i nr [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], polegającej na zmianie użytków gruntowych z dotychczasowego zapisu "Bi- inne tereny zabudowane" do zapisów "Br/RTVb, Br/R V, Br/RVI - grunty rolne zabudowane" oraz - anulowanie czynności materialno-technicznej ujawnienia w bazie danych ewidencji gruntów i budynków, informacji dotyczących budynków znajdujących się na działkach nr [...] i nr [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania W.Z. decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł W.Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi wskazał, że działania organów administracji podejmowane w sprawie były już przedmiotem oceny sądowej, a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie zostały wyrażone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 293/17. Wyrokiem tym Sąd oddalił skargę W.Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2017 r. w przedmiocie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Decyzją tą organ odwoławczy uchylił uprzednią decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Swąd wskazał, że zasadnicza kwestia sporna w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2015 r. o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków był zasadny, a zatem czy zaistniały podstawy do ich anulowania. Zdaniem organu, wprowadzone zmiany na podstawie wniosku skarżącego były wadliwe od samego początku. Tym samym organ był zobligowany do usunięcia wadliwych czynności materialno- technicznych. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Ustawa ta określa przedmiot ewidencji oraz podstawowe wymagania co do jej zawartości, nie określa natomiast zasad jej prowadzenia. Zasady te zostały zawarte w akcie wykonawczym do tej ustawy, tj. rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., Nr 1034 ze zm.), zwanym dalej "rozporządzeniem". Rozporządzenie zaś określa m.in. sposób prowadzenia ewidencji oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych (§ 1 pkt 2 rozporządzenia). Sąd I instancji stwierdził, że organ był uprawniony do wszczęcia postępowania z urzędu w przedmiocie wadliwie dokonanego wpisu. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji w dniu [...] grudnia 2015 r. czynnością materialno-techniczną wprowadził zmiany w ewidencji gruntów i budynków na podstawie przedłożonej przez skarżącego dokumentacji geodezyjnej. W związku z pismem Wójta Gminy [...] zaistniała wątpliwość co do prawidłowości tej dokumentacji, będącej podstawą wpisu, wobec czego organ wszczął postępowanie z urzędu. W wyniku przeprowadzonej ponownej kontroli operatu technicznego, aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, sporządzonego dla działek nr [...] oraz nr [...], położonych w gminie [...] oraz biorąc pod uwagę wyjaśnienia złożone przez A.J., uprawnionego członka [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa oraz M.H., uprawnionego geodetę, Starosta [...] ustalił, że dokumentacja ta zawierała informacje niezgodne ze stanem faktycznym na dzień jej sporządzenia. Dokumentacja zebrana w operacie technicznym potwierdzała jedynie zamiar zmiany sposobu użytkowania zlokalizowanych tam budynków oraz przeznaczenia terenu, nie zawierała jednak dokumentów, potwierdzających uzyskanie wymaganych na taką zmianę zgód i pozwoleń. Z uwagi więc na fakt, że dokumentacja sporządzona przez geodetę uprawnionego M.H. zawierała informacje niezgodne ze stanem faktycznym, a zaliczenie gruntów do grupy gruntów rolnych zabudowanych nastąpiło niezgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz zaliczenie budynków do grupy budynków produkcyjnych, usługowych i gospodarczych dla rolnictwa nastąpiło niezgodnie z rozporządzeniem w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych, organ uznał, że dokumentacja ta nie może stanowić podstawy do wprowadzenia zmian w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Zatem na skutek stwierdzenia błędnych informacji, zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne zachodziła konieczność anulowania czynności materialno-technicznych. Sąd I instancji podkreślił, że z akt sprawy bezspornie wynika, że dla W.Z. nie wydano pozwolenia na przebudowę lub zmianę sposobu użytkowania obiektów przemysłowych na fermę hodowli drobiu w miejscowości [...] na działkach nr [...] oraz nr [...]. Jeśli więc ujawnienie tych danych w ewidencji nastąpiło w wyniku wadliwych czynności materialno-technicznych, które nie powinny być dokonane do czasu uzyskania wymaganych zgód i pozwoleń, to organ był uprawniony do anulowania wprowadzonych zmian w wyniku wszczętego w tym celu postępowania. Sąd wskazał również, że dokonywanie zmian w ewidencji poprzez korygowanie błędów lub pomyłek jest uzasadnione. Uprawnione zatem będzie stwierdzenie, że w ramach obowiązku "aktualizacji" ewidencji możliwe jest nie tylko wprowadzenie aktualnych danych do operatu, lecz także usunięcie lub sprostowanie wadliwie dokonanego wpisu. Wynika to bezpośrednio z funkcji oraz celu prowadzenia ewidencji (por. prawomocny wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 86/12, prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 732/12, prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 82/14, publ. Centrala Baza Orzecznictwa Sądów Administracyjnych, dalej jako CBOSA). Sąd podkreślił, że nie ma racji skarżący twierdząc, że decyzja została podjęta w formie nieznanej ustawie, bowiem ustawa nie zna trybu anulowania czynności materialno – technicznej. Każda czynność mająca na względzie wprowadzenie jakiejkolwiek zmiany do bazy ewidencji gruntów i budynków wiąże się z jej aktualizacją. W ramach obowiązku "aktualizacji" ewidencji możliwe jest nie tylko wprowadzenie aktualnych danych do operatu, lecz także usunięcie lub sprostowanie wadliwie dokonanego wpisu. Wynika to bezpośrednio z funkcji oraz celu prowadzenia ewidencji. W sytuacji, gdy organ ewidencyjny dysponuje decyzją organu administracji architektoniczno-budowlanej o pozwoleniu na budowę budynku o określonej w takiej decyzji funkcji, a właściciel budynku nie przedstawia żadnej innej dokumentacji w tym zakresie, to wówczas w ewidencji nie może zostać wpisana inna niż w tejże decyzji określona funkcja budynku. Ponadto w przypadku istnienia tego rodzaju dokumentacji architektoniczno-budowlanej organ ewidencyjny powinien opierać się na jej treści. Brak jest natomiast – w świetle art. 22 ust. 2 i 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego - podstaw do prowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzyskania danych niezbędnych do aktualizacji bazy danych ewidencji. W konsekwencji powyższego organy prowadzące ewidencję budynków, która powinna w swoich zapisach odzwierciedlać stan prawny, a nie tworzyć nowego, obowiązane są prowadzić zapisy w oparciu o dokumentację architektoniczno-budowlaną, z uwzględnieniem ewentualnych zmian w tej dokumentacji. Pojęcie funkcji budynku dla potrzeb problematyki ewidencji budynku ma swoją normatywną treść, a nadto prawny charakter i funkcja budynku wynika z decyzji administracyjnej i prawa miejscowego. W zaskarżonej decyzji organ trafnie zwrócił uwagę, że w czasie dokonywania pomiarów i sporządzania dokumentacji do zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez M.H., w obiegu prawnym były decyzje administracyjne określające odmienny od stwierdzonego przez geodetę stan prawny budynków (odmienną kategorię, funkcję). Podczas pomiarów w listopadzie 2015 r. A.J. - posiadający uprawnienia do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, stwierdził, iż budynki na działkach nr [...] i nr [...], położone w miejscowości [...] były budynkami produkcyjno - magazynowymi i nie nosiły znamion użytkowania w celach rolniczych. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł W.Z. Zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwą wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, tj.: a) art 24 ust.2a pkt 1 lit d - ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne poprzez uznanie, ze zachodziła konieczność i możliwość anulowania czynności materialno - technicznych, w sytuacji gdy nie wykazano istnienia "błędnych informacji" mających być podstawą wpisu. 2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 153 oraz 170 p.p.s.a. a także art. 138 kpc poprzez uznanie, ze w sprawie zapadło orzeczenie, którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą Sąd w niniejszej sprawie, 2) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. przez oparcie się przez Sąd na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organy w sposób pełny, tj. kwestii ustalenia stanu prawnego nieruchomości, która jest nieruchomością rolną, co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi zamiast zastosowania środka w postaci uchylenia decyzji organu drugiej instancji w całości; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieodniesienie się merytoryczne do wszystkich zarzutów skargi, tj. zarzutów dotyczących wyłączenia pracownika (kierownika) organu wydającego orzeczenie, trybu przesłuchania świadków oraz wyłączenia dzierżawców od udziału w sprawie, 4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP przez stosowanie nieznanych procedur aktualizacyjnych ewidencji gruntów i budynków w postępowaniu administracyjnym, co jest zaprzeczeniem zasady nakazującej organom administracji publicznej działać na podstawie i w granicach prawa oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach. W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarówno zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania, jednak w okolicznościach niniejszej sprawy szczególne znaczenie mają zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, albowiem to przepisy prawa materialnego mają podstawowe znaczenie. Jedyny przywołany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d pgk (pkt 1 skargi kasacyjnej) okazał się niezasadny. Zgodnie z powołanym przepisem informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z wykrycia błędnych informacji. Przepis ten został poddany właściwej wykładni i trafnie zastosowany przez sąd I instancji. Trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że dokonana aktualizacja ewidencji dotyczyła usunięcia błędnego wpisu zmiany sposobu użytkowania gruntu. Przepis art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d Prawa geodezyjnego i kartograficznego powołany jako materialnoprawna podstawa kasacyjna nie zawiera przedmiotowego ograniczenia błędnych informacji, które podlegają weryfikacji w ramach aktualizacji ewidencji gruntów. Tym bardziej nie jest zasadna teza, jakoby chodziło w nim jedynie o błędy oczywiste, niewymagające oceny. Celem tego przepisu jest doprowadzenie do tego, by ewidencja gruntów w maksymalny możliwy sposób odzwierciedlała stan rzeczywisty. Oczywiście, aktualizacja ewidencji gruntów nie może zastępować innych szczególnych trybów postępowania, np. nie może prowadzić do rozstrzygania sporów granicznych, skoro w tym zakresie przepisy ustawy przewidują postępowanie rozgraniczeniowe. Taka sytuacja w niniejszej sprawie jednakże nie miała miejsca. Z kolei § 45 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r. poz. 542) wskazuje, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi; 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; 3) wyeliminowania danych błędnych; Przepisy te stanowiły podstawę do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków. Wprawdzie organy dokonując zmiany posługiwały się pojęciem anulowania dokonanych wpisów w ewidencji, jednakże zakres zmian wskazuje jedynie na, mającą oparcie w powyższych przepisach, aktualizację operatu poprzez wyeliminowanie błędnych danych. Jak wynika z akt sprawy na terenie działek [...] i [...] znajdowały się budynki warsztatowe, magazynowe i towarzyszące im budynki o charakterze przemysłowym, szczegółowo opisane w decyzji organu I instancji. W dniu [...] grudnia 2015 r., na podstawie operatu nr [...] dokonano wpisu do ewidencji gruntów i budynków poprzez wpis "Br/RIBb, Br/R V, Br/RVI- grunty rolnicze zabudowane" w miejsce dotychczasowego wpisu "Bi-inne tereny zabudowane". Na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych skarżący nie uzyskał zgody w formie przewidzianej ustawą Prawo budowlane. Ustalenia faktyczne, wobec braku w tym zakresie zarzutów w skardze kasacyjnej, nie były w tym zakresie kwestionowane. Z tych przyczyn nie budzi wątpliwości, że błędny wpis w ewidencji, oparty o dane nie mające poparcia w odpowiednich dokumentach urzędowych, winien zostać zmieniony. Również zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie są uzasadnione. Zwłaszcza, że skarżący kasacyjnie nie wykazał by naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. C p.p.s.a.. Tym samym w sprawie tej nie zachodziła uzasadniona przesłanka do zastosowania powołanego wyżej przepisu, a w konsekwencji uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepisy te nie mogły stanowić podstawy do kwestionowania ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego sprawy. Art. 133 p.p.s.a. odnosi się do kompletności materiału dowodowego sprawy. Zarzut w tym zakresie mógłby być zasadny, gdyby skarżący wykazał, że organ administracji przekazał Sądowi niepełne akta sprawy. Taka sytuacja w sprawie nie miała miejsca. Z kolei art. 134 § 1 p.p.s.a odnosi się do granic sprawy rozpoznanej przez Sąd. Również w tym zakresie skarżący nie wykazał Sądowi by orzekał w innej sprawie niż ta, która była przedmiotem rozstrzygnięcia przez organy. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 153 i 170 p.p.s.a. zarzut ten nie poddaje się kontroli z uwagi na brak uzasadnienia. Podobnie nieusprawiedliwiony jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., który określa, co powinno zawierać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie elementy, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, w tym wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a ponadto pozwala prześledzić tok rozumowania Sądu, w stopniu umożliwiającym jego ocenę i kontrolę. Przy czym jak trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 8 kwietnia 2008r., sygn. akt II FSK 1695/06 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl) - "Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności". Wobec powyższego, skoro podniesione w podstawach skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.