I OSK 382/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Aleksandra Białek po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2597/20 w sprawie ze skargi B. N., G. K., E. K., P. B., M. B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 października 2020 r., nr 212/2020 w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2597/20 oddalił skargę skargi B. N., G. K., E. K., P. B. i M. B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 21 października 2020 r. nr 212/2020 w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalania gruntów. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Właściciele gruntów, położonych w obrębie [A], gm. [B] wystąpili do Starosty z wnioskiem o przeprowadzenie scalenia. Postanowieniem z 18 lutego 2015 r. Starosta [C], na wniosek właścicieli gruntów których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia, wszczął postępowanie scaleniowe gruntów obrębu [A], gmina [B] o powierzchni 891,6503 ha, w oparciu o przepisy art. 3 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 7 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014 r. poz. 700 ze zm.), z uwagi na niekorzystną strukturę obszarową - grunty wsi [A] znajdowały się w uciążliwej szachownicy. Postanowieniem z 15 października 2015 r. Starosta dołączył do obszaru scalenia gruntów wsi [A], gmina [B], grunty o powierzchni 6,1459 ha, leżące na terenie obrębu [C] gmina [B]. Powierzchnia projektowanego scalenia po zmianie wyniosła 897,7962 ha. Po rozpatrzeniu zgłoszonych przez uczestników scalenia zastrzeżeń, w wyniku wprowadzonych zmian do projektu, większość uczestników scalenia nie zgłosiła dalszych zastrzeżeń. Zastrzeżenia do projektu zgłosili G. K., E. K., B. N., S. M., A. N., M. B. i P. B. Starosta [C] decyzją z 22 czerwca 2020 r. nr G.661.9.2014/273 orzekł w następujący sposób: I. zatwierdził projekt scalenia gruntów obiektu "[A]" składającego się z obrębu [A] i części obrębu [C], gmina [B] o łącznej powierzchni na 898,5028 ha, przedstawiony na mapie obszaru scalenia w załączniku nr 1 do stanowiącego integralną część decyzji oraz w rejestrze szacunku porównawczego gruntów wydzielonych w wyniku scalenia; II. orzekł o zmianie powierzchni obszaru scalenia obiektu "[A]" z 897,7962 ha na 898,5028 ha. Różnica w powierzchni wynika obliczenia powierzchni obiektu scaleniowego na podstawie danych z pomiaru bezpośredniego ustalonych w terenie granic zewnętrznych obszaru scalenia i granicy między obrębami [A] i [C]; III. ustalił terminy i warunki objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia obiektu "[A]" zgodnie z załącznikiem nr 2 stanowiącym integralną część decyzji; IV. dokonał zniesienia współwłasności gruntów opisanych w wykazie stanowiącym załącznik nr 3; V. zobowiązał Gminę [B] (nr gospodarstwa [...]) do wniesienia dopłaty na kwotę 112 504,34 zł, z uwagi na odszkodowania należne uczestnikom scalenia, od których dokonano potrąceń pod drogi gminne; VI. wypłacił dopłaty, z uwagi na potrącenia pod drogi gminne, zgodnie z załącznikiem nr 4 do niniejszej decyzji; VII. zobowiązał uczestników scalenia do wniesienia dopłat, z uwagi na wydzielenie gruntów, o wyższej wartości szacunkowej, w zamian za dotychczas posiadane oraz wypłaty dopłaty uczestnikom scalenia, z uwagi na wydzielenie gruntów, o niższej wartości szacunkowej, w zamian za dotychczas posiadane zgodnie z załącznikiem nr 5 do decyzji; VIII. orzekł, że dopłaty, w wysokości ustalonej na podstawie art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - rozliczyć według następujących zasad: 1. uczestnik scalenia zobowiązany do dopłaty, uiszcza ją w terminie dwóch miesięcy od dnia zakończenia scalenia, na rachunek bankowy Powiatu [C] pod nazwą "Rozliczenia z tytułu scaleń - obiekt [A]" nr rachunku 96 [...]; 2. dopłaty zostaną wypłacone uprawnionym ze środków Powiatu [C] w sposób jednorazowy, w terminie dwóch miesięcy od dnia zakończenia scalenia; 3. o szczegółach dokonywania wpłat i otrzymywania dopłat oraz terminie, w którym dopłaty powinny zostać przekazane na ww. rachunek oraz o konsekwencjach prawnych niewykonania tego obowiązku, uczestnicy scalenia zobowiązani do ich uiszczenia, zostaną poinformowani indywidualnie, drogą pisemną; IX. uznał za zasadne w części lub w całości, zastrzeżenia do projektu scalenia gruntów złożone przez uczestników scalenia wg wykazu w załączniku nr 6 do niniejszej decyzji; X. pozostawił bez uwzględnienia w całości, zastrzeżenia do projektu scalenia gruntów złożone przez uczestników scalenia wg wykazu w załączniku nr 7 do niniejszej decyzji; XI. zachował na wniosek stron służebność gruntową na nieruchomości, dla której Sąd Rejonowy w X. prowadzi księgę wieczystą nr [...], gdzie w dziale l-Sp jako dla gruntów władnących (działka dotychczasowa nr [1], działka nowoprojektowana nr [2]) wpisana jest służebność gruntowa oraz księgę wieczystą nr [...] gdzie w dziale III jako dla gruntów obciążonych (działka dotychczasowa nr [3], działka nowoprojektowana nr [4]) wpisana jest służebność gruntowa; XII. orzekł, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, działki o dotychczasowych numerach ewidencyjnych [5], [6], [7], [8] i [9] o łącznej powierzchni 0,28 ha, dla których prowadzona jest księga wieczysta KW [...] stanowiące własność Skarbu Państwa-Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, należy przeznaczyć w całości pod drogi publiczne; XIII. decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia, stanowi podstawę do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych, ewidencji gruntów i budynków oraz podstawę do wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów; XIV. obciążenia wpisane do ksiąg wieczystych, urządzonych dla nieruchomości objętych scaleniem, przenosi się z gruntów poddanych scaleniu na grunty wydzielone w wyniku scalenia. XV. decyzja nie narusza praw osób trzecich do gruntów wydzielonych w zamian za grunty posiadane przed scaleniem; XVI. na podstawie art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", ze względu na potrzebę zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami finansowymi, zakończenia operacji "scalenie gruntów" oraz jej rozliczenie zgodnie z umową o przyznaniu pomocy Nr [...] z 4 października 2016 r. w terminie do 30 czerwca 2023 r. – decyzji w części dotyczącej projektowanych dróg nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organ I instancji zaznaczył, że przedmiotowe postępowanie scaleniowe, jako operacja "Scalenie i zagospodarowanie poscaleniowe" gruntów obiektu "[A]", gmina [B], powiat [C] jest objęte pomocą finansową przyznawaną ze środków Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, w ramach poddziałania "Wsparcie na inwestycje związane z rozwojem, modernizacją i dostosowaniem rolnictwa i leśnictwa", operacji "Scalenie gruntów". Odnośnie zastrzeżeń wniesionych przez B. N. w zakresie nowo zaprojektowanych działek nr [10] i [11] w wyniku wizji terenowej ustalono, że teren działki nr [11] jest płaski i porośnięty roślinnością trawiastą. Działka nr [10] stanowi grunty orne w dobrej kulturze rolnej. Wzdłuż północnej strony działki nr [11] biegnie rów. Działki nr [10] i nr [11] przecina droga - działka nr [12] o szerokości 6.0 m rozdzielająca grunty orne od użytków zielonych. Północna granica rowu stanowi również granicę północną działki nr [11]. Między punktami 5 i 6 (numeracja ze szkicu stanowiącego załącznik do protokołu) znajduje się fragment przepustu mostowego. Rów jest zarośnięty, a w nim w dniu oględzin płynęła woda. B. N. w uwagach do protokołu wskazała, że rów stanowiący północną granicę działki nr [11] jest wg skarżącej rzeką [D] i nie powinien być włączony do jej gruntów. Projektowana droga o szerokości 6.0 m powinna być węższa — 3.0 m, jak w poprzednim stanie. Granicę południowo-wschodnią działki nr [10] należy zostawić po istniejącej miedzy (zasypany rów). Granica działki nr [10] jest skrócona w stosunku do pierwotnej działki o 32 m. B. N. wskazała, że w zamian za grunty dobrej klasy otrzymała grunty o niższej wartości. Jednocześnie zawnioskowała aby granice działki pierwotnej nr [13] zostawić w stanie dotychczasowym. Odwołanie od decyzji organu I instancji wnieśli B. N., P. B., S. M. oraz E. i K. K. Wojewoda Mazowiecki decyzją z 21 października 2020 r. nr 212/2020 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ uznał, że postępowanie scaleniowe zostało wszczęte z uwagi na niekorzystną strukturę obszarową, a więc zgodnie z celem ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (art. 1). Ponadto, analiza poszczególnych etapów tego postępowania wykazała, że Starosta [C] nie naruszył w żaden sposób przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, a strony miały zapewniony czynny udział na każdym etapie postępowania. Wojewoda podkreślił, że w trakcie scalenia gruntów na nowo kształtuje się powierzchnia gruntów, a cały proces ma charakter zbiorowego zabiegu urządzeniowo – rolnego. Opracowując projekt scalenia gruntów, projektant korzysta z ustawowej swobody w kształtowaniu i wyborze najlepszego i najbardziej optymalnego rozwiązania, biorąc przy tym pod uwagę życzenia uczestników scalenia. Organ II instancji zaznaczył, że rozstrzygnięcie w zakresie wyboru rozwiązania przy opracowaniu projektu scalenia ma niewątpliwie charakter uznaniowy, a zatem ocenie podlega jedynie, czy Starosta nie dopuścił się dowolności, a także czy należycie wyważył interesy społeczne i uzasadnione interesy poszczególnych osób. W ocenie Wojewody, w przedmiotowej sprawie organ I instancji dołożył wszelkich starań, aby dochować tych zasad. Wojewoda odnosząc się do zarzutów B. N. wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.s.w.g. scaleniem obejmuje się grunty położone w jednej lub kilku wsiach bądź w ich częściach, grunty te tworzą obszar scalenia. Zatem wszystkie grunty położone w tym obszarze podlegają procesowi scalenia, a przepisy ww. ustawy nie przewidują wyłączenia ze scalenia gruntów indywidualnego uczestnika. Jednakże w trakcie scalenia projektant może na wniosek uczestnika, wydzielić grunty w lokalizacji dotychczasowej, o ile nie ma ku temu innych szczególnych przeszkód. Organ II instancji zauważył, że nowo zaprojektowane działki B. N. znajdują się zasadniczo w granicach dawnych działek o numerach: [13], [14], [15], [16]/[13], [16]/[15] i [17], a zatem wnioski skarżącej zostały rozpatrzone w na podstawie i w granicach przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Wojewoda podkreślił, że analiza zgromadzonej dokumentacji wykazała, że w starym stanie posiadania B. N. posiadała grunty o łącznej powierzchni 4.56 ha o wartości [...] zł, natomiast w nowym stanie posiadania strona otrzymała grunty o powierzchni 4.6425 ha o wartości 186 533.04 ha. Zatem różnica w wartości gruntów przed i po scaleniem nie przekracza dopuszczalnej odchyłki ekwiwalentu 3%. W związku z tym, zarzut skarżącej dotyczący zmniejszenia powierzchni działki nr [10] nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. W stanie przed scaleniem skarżąca posiadała działki o numerach: [13], [14], [15], [16]/[13], [16]/[15] i [17]. Kwestionowana działka nr [10] jest działką nowo zaprojektowaną, której obszar do momentu zatwierdzenia projektu scalenia był nieznacznie zmieniany. Ostatecznie działka ma powierzchnię 4.1088 ha. W kwestii sprzeczności dotyczących rowu włączonego do gruntów B. N. organ wyjaśnił, że z akt wynika, że działka nr [18] stanowi rów melioracji szczegółowej, a zatem wykonawca scalenia był zobligowany do zawarcia powyższych ustaleń w trakcie projektu scalenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli: 1) B. N., zaskarżając decyzję w całości (sprawę zarejestrowano pod sygn. akt IV SA/Wa 2597/20); 2) G. K. i E. K., zaskarżając decyzję w części dotyczącej działek nr [19], nr [20], nr [21] i nr [22] położonych w obrębie [A] gmina [B] (sprawę zarejestrowano pod sygn. akt IV SA/Wa 33/21); 3) P. B., M. B., zaskarżając w całości (sprawę zarejestrowano pod sygn. akt IV SA/Wa 34/21). Postanowieniem z 18 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 111 § P.p.s.a., połączył sprawy skarżących do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz postanowił prowadzić sprawy dalej pod sygn. akt IV SA/Wa 2597/20. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi wskazując, że nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Sąd I instancji uznał, że ocena organu odwoławczego nie miała charakteru dowolnej. Wyjaśnił przy tym, że specyfika postępowań scaleniowych zasadniczo zawsze prowadzi do co najmniej pewnego niezadowolenia lub chociażby dezaprobaty niektórych uczestników. Przy czym, nawet naruszenie indywidualnego interesu uczestnika scalenia nie może podważać legalności decyzji scaleniowej, jeżeli została zachowana podstawowa zasada wydzielenia gruntów. Zdaniem Sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie jednostkowe interesy nie zostały przez organ a priori odrzucone, ponieważ zarzuty skarżących były przedmiotem rozpatrzenia przez komisję scaleniową. W szczególności, dokonano wizji w terenie działek wydzielonych w wyniku scalenia, jak również działek dotychczas użytkowanych. Powyższe zostało potwierdzone również przez wizję w terenie, dokonaną w trakcie postępowania odwoławczego. Sąd I instancji podkreślił, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie dostrzegł ani naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, ani naruszenia przepisów prawa materialnego. Organy prawidłowo wyważyły interesy poszczególnych uczestników postępowania scaleniowego i dały temu wyraz w uzasadnieniach wydanych decyzji. Z kolei, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, sformułowanym zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., organ prawidłowo i wyczerpująco odniósł się do kwestii podnoszonych przez strony, w szczególności do kwestii dokonanych szacunków, czy też przydzielenia skarżącym działek. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. N. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.": I) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., w związku z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2018 r. poz. 908 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.w.g.", przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady dochodzenia prawdy obiektywnej przez niewyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności, polegających na nieustaleniu wpływu kształtu nowo utworzonych działek na warunki gospodarowania przez B. N.; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 33 ust. 1 u.s.w.g. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady dochodzenia prawdy obiektywnej przez niewyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności, polegających na nieustaleniu, jaki charakter miał sporny ciek wodny (rzeka [D]) w dacie zatwierdzania projektu scalenia; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 8 w związku z art. 33 ust. 1 u.s.w.g. przez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem fundamentalnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących zaufania obywateli do organów, a w szczególności zasady wyczerpującego informowania stron, w tym o zasadności podnoszonych zarzutów do projektu scalenia; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 136 § 1 K.p.a. w związku z art. 33 ust. 1 u.s.w.g. przez zaniechanie zwrócenia się przez organy postępowania scaleniowego do odpowiednich organów, brak analizy dokumentacji prowadzonej przez organy gospodarki wodnej oraz materiałów geodezyjnych (map) celem ostatecznego stwierdzenia, jaki charakter miał sporny ciek wodny (rzeka [D]) w dacie zatwierdzania projektu scalenia; e) art. 134 P.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie pełnej i wszechstronnej kontroli przez Sąd I instancji, brak wyjścia poza granice skargi i nierozpoznanie istoty sprawy, w szczególności w zakresie ustalenia charakteru prawnego spornego cieku wodnego (rzeki [D]) oraz wpływu zmian dotyczących działek wnoszącej skargę kasacyjną na warunki jej gospodarowania w rolnictwie, w tym na działki położone po drugiej stronie cieku wodnego, nieobjęte scaleniem; f) art. 151 P.p.s.a. przez niezasadne oddalenie skargi na decyzję, która została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 33 ust. 1 u.s.w.g., a wskazane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy ponieważ uwzględnienie wskazanych błędów w decyzji organu II instancji skutkowałoby uwzględnieniem skargi; g) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia orzeczenia a przytoczenie jedynie stanowiska i argumentacji organu II instancji; II) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: a) art. 1 ust. 1 u.s.w.g. przez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że dokonane w projekcie scalenia gruntów zmiany dotyczące działek wnoszącej skargę kasacyjną doprowadzą do stworzenia korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie oraz przez niewłaściwą wykładnię tego przepisu, to jest przyjęcie, że stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania nastąpi przez przypadkowe i nieuzasadnione zmiany granic działek będących własnością wnoszącej skargę kasacyjną oraz przyjęcie, że nieuzasadnione zmiany granic działek stanowią działania mające doprowadzić do poprawy struktury obszarowej jej gospodarstwa rolnego; b) art. 2 ust. 1 u.s.w.g. przez niezastosowanie i zaniechanie wydzielenia gruntów wnoszącej skargę kasacyjną w dotychczasowej lokalizacji, to jest w granicach działek nr [13], nr [14], nr [15], nr [16]/[13], nr [16]/[15] i nr [17]; c) art. 8 ust. 1 i 2 u.s.w.g. przez błędną wykładnię i przyjęcie – przy zmniejszeniu powierzchni gospodarstwa wnoszącej skargę kasacyjną, a także wydzieleniu działek o gorszych parametrach nieodpowiadających profilowi gospodarstwa rolnego, w tym dołączeniu do gruntów wnoszącej skargę kasacyjną rowu melioracji szczegółowej, podczas gdy jest to ciek wodny (rzeka [D]) i stanowi własność Skarbu Państwa – że różnica w wartości gruntów wchodzących w skład gospodarstwa wnoszącej skargę kasacyjną nie wyniosła więcej niż 3% wartości szacunkowej; d) art. 16 pkt 5 w związku z art. 22 ust. 1 pkt 1 i art. 211 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.w.", w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz. U. z 2003 r. Nr 16, poz. 149), powoływanej dalej jako "rozporządzenie", przez niezastosowanie i błędne ustalenie, że ciek wodny (rzeka [D]) prawidłowo zakwalifikowany został jako rów melioracji szczegółowej, podczas gdy ciek wodny został zakwalifikowany w załączniku do rozporządzenia Nr 2 pn. "Śródlądowe wody powierzchniowe lub ich części, stanowiące własność publiczną, istotne dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa" pod poz. [...] dla województwa mazowieckiego jako rzeka [D] (odbiornik – rzeka [E]), kreując w konsekwencji niezgodny z przepisami i porządkiem naturalnym stan prawny dotyczący naturalnego cieku wodnego, czyniąc z niego rów melioracyjny włączony do gruntów wnoszącej skargę kasacyjną, a którego obowiązek utrzymania i konserwacji będzie spoczywał na niej a nie na Staroście [C]; e) art. 32 Konstytucji RP i art. 8 § 1 K.p.a. przez naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, co naraża wnoszącą skargę kasacyjną na szkody i narusza jej prawa majątkowe; f) art. 21 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 oraz art. 8 ust. 1 i 2 u.s.w.g. przez naruszenie prawa własności bez szczegółowej analizy i przekonującego uzasadnienia, że jest to rozstrzygnięcie jedyne i optymalne dla zabezpieczenia interesów członków postępowania scaleniowego. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego w zaskarżonym zakresie. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów wpisu od skargi kasacyjnej oraz kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Jak w szczególności podkreśliła wnosząca skargę kasacyjną, Sąd I instancji nie rozpoznał istoty sprawy, to jest w zakresie ustalenia charakteru prawnego spornego cieku wodnego (rzeki [D]) oraz wpływu zmian dotyczących działek wnoszącej skargę kasacyjną na warunki jej gospodarowania w rolnictwie, w tym na działki położone po drugiej stronie cieku wodnego nieobjęte scaleniem. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd I instancji ograniczył się w swoich rozważaniach wyłącznie do polemiki z zarzutami skargi, nie odnosząc się zupełnie do podstawowej kwestii w sprawie, to jest czy dokonane w projekcie scalenia gruntów zmiany, dotyczące działek wnoszącej skargę kasacyjną, doprowadzą do stworzenia korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie oraz jaka w wyniku tych zmian będzie powierzchnia gospodarstwa rolnego wnoszącej skargę kasacyjną, a nade wszystko, czy wydzielenie działek o gorszych parametrach, nieodpowiadających profilowi jej gospodarstwa rolnego, faktycznie stworzy korzystniejsze warunki gospodarowania w rolnictwie. Skarżąca kasacyjnie wyjaśniła, że w toku postępowania wielokrotnie składała zastrzeżenia do projektu scalania gruntów (8 maja 2019 r., 20 września 2019 r., 24 września 2019 r. oraz 3 lutego 2020 r.), które były rozpatrywane negatywnie, poza jednym wyjątkiem. Ostatecznie, decyzja Starosty [C] zatwierdzająca projekt scalania gruntów ukształtowała nowo utworzone działki w sposób skrajnie niekorzystny dla skarżącej kasacyjnie. Jak wskazała wnosząca skargę kasacyjną, żaden z organów ani Sąd I instancji nie zauważył ewidentnej dysproporcji między wartością ziemi klasy III a ziemi klasy V i rowem melioracyjnym wraz z pasem gruntu o szerokości 2 m przylegającym do rowu (który faktycznie jest rzeką). Wnoszącej skargę kasacyjną zabrano ponad 13 arów ziemi klasy III, a w zamian wciągnięto rów i groble – niecałe 5 arów i rów melioracji szczegółowej około 10 arów (faktycznie będący rzeką), stanowiące nieużytki, i przyjęto że różnica w wartości gruntów wchodzących w skład jej gospodarstwa nie wyniosła więcej niż 3% wartości szacunkowej. Ponadto, odnosząc się do przeznaczenia pasa o szerokości 6 m i 118 m długości na działce nr [10] na drogę, wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że droga ta jest projektowana tylko dla jednego właściciela, przy czym ma on dostęp do swojej nieruchomości również od innych stron tej nieruchomości. Ponadto, dotychczasowa droga o szerokości 3 m była zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną wystarczająca, a żaden z użytkowników nie zgłaszał w tym zakresie zastrzeżeń. Granice działek wnoszącej skargę kasacyjną przekształciły się "w klin na skos". Według ewidencji gruntów, nieruchomości wnoszącej skargę kasacyjną przed scaleniem wyniosły 4,56 ha a w nowym stanie posiadania – 4,6425 ha. Powierzchnia gruntów ornych wynosiła 4,19 ha a powierzchnia łąki – 0,44 ha. Z kolei po scaleniu, łąki wynoszą 0,53 ha, podczas gdy znaczna ich część to nieużytki. Co prawda, powierzchnia gruntów nie zmieniła się, jednak w wyniku scalenia wnoszącej skargę kasacyjną zabrano 3 m szerokości na długości 458 m ziemi ornej klasy III a w zamian dołączono rów melioracji szczegółowej (rzeka [D]) i przyległy do niego pas o szerokości 2 m. Dokonano przy tym także szacunkowej wyceny gruntów i przyjęto, że w dotychczasowym stanie posiadania wartość gruntów wynosiła [...] zł, zaś w wyniku scalania – [...] zł. Oznacza to, że grunt orny klasy III o powierzchni ponad 13 arów ma niższą wartość od gruntu z groblami i zasypanym rowem, do którego odprowadzone są sączki drenażowe oraz rowu melioracji szczegółowej i przyległego do niego pasu gruntu o szerokości 2 m (który to rów jest w istocie rzeką), stanowiącego w istocie nieużytki rolne. Wnosząca skargą kasacyjną zaznaczyła, że Sąd I instancji ponowił błędy organów i zaniechał wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności, polegających na nieustaleniu wpływu kształtu nowo utworzonych działek na warunki gospodarowania przez wnoszącą skargę kasacyjną, a także znacznego ograniczenia powierzchni gruntów do gruntów stanowiących nieużytki, które nie tworzą korzystniejszych warunków gospodarowania, lecz uniemożliwiają ich wykorzystanie (ponieważ stanowią nieużytki rolne). Podobnie jak organy, Sąd I instancji pominął fakt, że co prawda powierzchnia gruntów wnoszącej skargę kasacyjną jest w nieznacznym stopniu większa, to jednak jej wartość "jest zerowa". Ponadto, przyjęcie że dotychczasowy ciek wodny stanowi rów melioracji szczegółowej (a w konsekwencji przyłączenie go do gruntów wnoszącej skargę kasacyjną) rodzi po jej stronie, stosownie do obowiązujących przepisów Prawa wodnego, obowiązek jego utrzymania i konserwacji a także ponoszenia związanych z tym ciężarów finansowych. W związku z powyższym, wnosząca skargę kasacyjną sprzeciwiła się szacowaniu gruntu ornego klasy III i przyjęciu, że równą wartości szacunkową ma rów melioracji i przyległy do niego pas o szerokości 2 m. Jej zdaniem, świadczy to o naruszeniu prawa w toku postępowania scaleniowego. Jak podkreśliła wnosząca skargę kasacyjną, chociaż z akt wynika, że w postępowaniu było 330 uczestników, to jednak faktycznie zainteresowanych, czynnie uprawiających ziemię, było około 180, z czego ponad 50 nie zgadzało się z projektowanymi zmianami. Wnosząca skargę kasacyjną przyznała, że w toku postępowania scaleniowego mogą powstawać konflikty pomiędzy uczestnikami oczekującymi poprawy ich warunków gospodarowania. Decyzja scaleniowa jest wynikiem pewnego kompromisu, niekiedy bowiem kosztem jednej działki lub jednego uczestnika scalenia, następuje istotna poprawa warunków gospodarowania na innych działkach, uzasadniająca w łącznym rozrachunku przyjęte rozwiązanie. Jednocześnie, istotne i konieczne jest, aby cel scalania, czyli stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania przez poprawę struktury obszarowej gospodarstwa rolnego, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu dróg oraz rzeźby terenu, został zrealizowany odnośnie do każdego z wydzielonych w wyniku scalanie gospodarstw rolnych (tak NSA w wyroku z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16). W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, cel scalenia gruntów obiektu "[A]", składającego się z obrębu [A] i części obrębu [C], gmina [B], powiat [C], nie został zrealizowany w odniesieniu do każdego z wydzielonych w wyniku scalenia gospodarstw rolnych, a na pewno nie w odniesieniu do gospodarstwa skarżącej kasacyjnie. Z uwagi na powyższe, w opinii wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd I instancji naruszył art. 1 ust. 1 u.s.w.g. przez przyjęcie, że dokonane w projekcie scalenia zmiany dotyczące działek wnoszącej skargę kasacyjną doprowadzą do stworzenia korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie, skoro do nowo powstałej działki dołączono rów, nieużytki i groble, to jest nieużytki i ziemię klasy V (dotychczasowe grunty wnoszącej skargę kasacyjną były ziemią klasy III i w nieznacznej części łąką). Następnie, wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że Sąd I instancji nie wyjaśnił, na czym miałoby polegać polepszenie warunków gospodarowania, w sytuacji gdy wnosząca skargę kasacyjną wskazuje na pomniejszenie powierzchni niektórych jej działek i na zmianę usytuowania granic oraz takie wytyczenie granic działek, że na części jednej z nich znajduje się rów melioracyjny, utrudniający korzystanie z niej (w gruncie rzeczy ciek naturalny – rzeka [D]). Wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że Sąd I instancji, uznając iż spełniony jest warunek wynikający z art. 1 ust. 1 u.s.w.g. w zakresie nowej konfiguracji i powierzchni działek, nie wskazał jakimi przesłankami kierowały się organy projektując granice działek. Jednocześnie, Sąd I instancji "zdaje się wskazywać", że pogorszenie warunków gospodarowania jednego uczestnika nie może podważać legalności decyzji scaleniowej, pod warunkiem zachowania zasad wynikających z art. 8 u.s.w.g., ale nie wyjaśnia przy tym, czy rzeczywiście zostały dochowane warunki wynikające z tego przepisu. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd I instancji nie dokonał wykładni art. 8 u.s.w.g. w stosunku do jej nieruchomości. W szczególności, nie jest wystarczające samo powołanie się na zachowanie warunków z art. 8 ust. 1 u.s.w.g., bez dokonania wykładni tego przepisu i oceny, czy nowo wydzielone działki spełniają wymagania tego przepisu. Ma to znaczenie w sprawie, ponieważ gospodarstwo rolne wnoszącej skargę kasacyjną na skutek scalenia gruntów zostało w istocie pomniejszone, a scalenie przeprowadzone zostało w taki sposób, że będzie miało to wpływ na otrzymywanie dopłat z tytułu posiadania gruntów rolnych (posiadane grunty wskutek scalenia mają powierzchnię użytkową mniejszą niż 15 arów). Okoliczności te zostały pominięte przez Sąd I instancji, który powinien ustosunkować się do zarzutów skargi. Zatem, w opinii wnoszącej skargę kasacyjną, zasadnie w niniejszej skardze podniesiono brak wyjaśnienia przez Sąd I instancji przesłanek zaniechania dokonania wytyczenia granic nowo powstałej działki nr [10] w granicach sprzed scalenia, to jest w granicach dawnych działek nr [13], nr [14], nr [15], nr [16]/[13], nr [16]/[15] i nr [17], które stanowiły grunty orne klasy III i łąki a nie, jak po scaleniu, częściowo nieużytki – rów melioracji szczegółowej i grunty klasy V (rowy i groble). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że wyrok Sądu I instancji stanowi powtórzenie stanowiska organu II instancji, co uniemożliwia dostateczną kontrolę instancyjną. Nie zawiera też dostatecznej analizy zarzutów podniesionych w skardze na decyzję Wojewody Mazowieckiego. Wnosząca skargę kasacyjną podała, że w zakresie rowu melioracji szczegółowej, Sąd I instancji uznał, w ślad za organem, iż jego włączenie wynika z pisma Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie z 31 sierpnia 2015 r. oraz załączonej do niego mapy, z której wynika, że działka nr [18] stanowi rów melioracji szczegółowej. W sprawie pominięto jednak załącznik Nr 2 do rozporządzenia, w którym w części dotyczącej województwa mazowieckiego pod pozycją [...] zamieszczona została rzeka [D] (odbiornik rzeka [E]). Tym samym, Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie w sposób sprzeczny z zapisami wyżej wymienionego rozporządzenia wskazał odmienną kwalifikację cieku wodnego (rzeki [D]) jako urządzenia melioracji szczegółowej. Zatem, w kwestii cieku wodnego przepływającego przez grunty objęte scaleniem (w tym grunty wnoszącej skargę kasacyjną) nie zostało dostatecznie wyjaśnione, czy jest to rzeka [D], czy też inny ciek naturalny, a także czy w ewidencji zaliczony został do melioracji wodnych podstawowych, czy melioracji wodnych szczegółowych. Sąd I instancji nie wyjaśnił więc istotnych okoliczności w sprawie, polegających na ustaleniu jaki charakter miał sporny ciek wodny (rzeka [D]) w dacie zatwierdzania projektu scalenia. Sąd I instancji powinien był z tego względu przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji i przeprowadzenia w trybie art. 136 K.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, w sprawie należało zwrócić się do odpowiednich organów, dokonać wnikliwej analizy dokumentacji prowadzonej przez organy gospodarki wodnej oraz materiałów geodezyjnych (map), celem ostatecznego stwierdzenia, jaki charakter miał sporny ciek wodny w dacie zatwierdzenia projektu scalenia. W tym celu należało wystosować do organów właściwych w sprawie gospodarowania wodami, w tym do Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, pytania o status cieku wodnego przepływającego przez obszary scalana, a także czy ciek wodny (rzeka [D]) jest dopływem rzeki [E] i czy w konsekwencji ciek wodny jest rzeką, czy rowem melioracyjnym, zaliczanym do melioracji szczegółowych, oraz czy jest naturalnym ciekiem wodnym, który jest dopływem rzeki [E] czy też ma inny charakter. W istocie więc, w sprawie o chodzi o wyjaśnienie, czy przez grunty wnoszącej skargę kasacyjną przepływa rów melioracyjny czy naturalny ciek wodny, pod którym grunty stanowią własność Skarbu Państwa a nie właściciela nieruchomości. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną w niniejszej sprawie należy uznać, że ciek wodny przepływający przez należące do niej działki nr [15] i nr [13], jest ciekiem naturalnym (rzeką [D]) i stanowi rzekę istotną dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, stanowiącą własność Skarbu Państwa a nie rowem melioracji wodnych. Ponadto, w opinii wnoszącej skargę kasacyjną, w dacie wydania decyzji zatwierdzającej projekt scalania, organem właściwym w sprawie gospodarowania wodami stanowiącymi własność Skarbu Państwa były już Wody Polskie (po reformie prawa wodnego z 2017 r.). Wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że ewidencja wód stanowiących własność publiczną istotnych ze względu na potrzeby rolnictwa, ewidencja urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów, prowadzona przez marszałka województwa (art. 70 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r.) do dnia 1 stycznia 2018 r. powinna była zostać przekazana właściwemu pełnomocnikowi do spraw organizacji Wód Polskich (art. 544 ust. 1 P.w.), a z tym dniem zadania dotychczasowego Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, dotychczasowych dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej oraz marszałków województw, związane z utrzymaniem wód oraz pozostałego mienia Skarbu Państwa związanego z gospodarką wodną, a także inwestycjami w gospodarce wodnej, zaczęły wykonywać organy Wód Polskich, przejmując dokumentację niezbędną do wykonywania zadań określonych w Prawie wodnym. Co więcej, jak wynika z art. 528 ust. 1 pkt 1 P.w., z dniem wejścia w życie Prawa wodnego, Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa wód, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2-4 Prawa wodnego z 2001 r., to jest między innymi wód w ciekach naturalnych. Jeżeli w dacie wydania pisma Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie z 31 sierpnia 2015 r. obowiązywało rozporządzenie z 17 grudnia 2002 r., gdzie sporny ciek wodny został zakwalifikowany jako rzeka [D] (odbiornik rzeka [E]), to Starosta [C] wydając decyzję w 2020 r. powinien powyższe dane zweryfikować i wystąpić do właściwego w dacie wydania decyzji organu, to jest do Wód Polskich – Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, z wnioskiem o weryfikację danych dotyczących charakteru spornego cieku wodnego przepływającego przez obszar scalenia gruntów. Zresztą, Starosta [C], wskazując na granice działek pozostałych uczestników scalenia, określił je na rzece [D] (str. 7 decyzji, w odniesieniu do gospodarstwa L. M., pkt 24). Powyższe sprzeczności, mające istotne znaczenie dla wyniku postępowania scaleniowego, zostały pominięte przez organy, tak jak i przez Sąd I instancji. Jak podkreśliła wnosząca skargę kasacyjną, jej zarzuty nie stanowią jedynie "swoistego niezadowolenia" z przydzielonej jej działki, jak przyjął Sąd I instancji w ślad za organami administracji, ale świadczą o nierówności wobec prawa i działaniu w sposób budzący brak zaufania do tych organów. Same przesunięcia granicy nie byłyby tak drastyczne jak w przypadku innych uczestników scalenia, gdyby wnosząca skargę kasacyjną nie otrzymała ziemi tożsamej lub niższej klasy IV, a nie stanowiącej w większości nieużytki rolne, w dodatku o nieuregulowanym statusie (rzeka [D]). W świetle powyższego, zasadny jest także zarzut naruszenia art. 21 Konstytucji RP, gwarantującego ochronę własności. W niniejszym wypadku doszło przy tym do ograniczenia prawa własności przez ustawę o scalaniu i wymianie gruntów w sposób sprzeczny z jej art. 1 ust. 1, nie ma więc zastosowania przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, umożliwiający ograniczenie prawa własności w drodze ustawy. Wnosząca skargę kasacyjną zaznaczyła, że cel scalenia ma być zrealizowany odnośnie do każdego z wydzielonych w wyniku scalenia gospodarstw rolnych, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca wobec należącego do niej gospodarstwa. Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, a zatem rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, powinny podlegać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Wprawdzie skarżąca kasacyjnie sformułowała zarzuty naruszenia prawa materialnego (art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 8 ust. 1 i 2 u.s.w.g.) przez ich błędną wykładnię, co oznaczałoby konieczność wcześniejszego odniesienia się do tych zarzutów, bowiem prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego, to jednak przywołana argumentacja na poparcie tych zarzutów nie może stanowić uzasadnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego, ponieważ odnosi się do etapu ustaleń faktycznych (strona podaje w wątpliwość prawidłowość/rzetelność tych ustaleń), które legły u podstaw wydania decyzji zaskarżonej do Sądu I instancji, a nie do mylnego zrozumienia treści tych przepisów ani nawet nie do etapu tzw. subsumpcji, czyli zastosowania ("podstawienia") normy prawa materialnego do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Przechodząc do rozpatrzenia zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy zauważyć, że zarzut sformułowany w punkcie I lit. f, poza wymieniem wśród naruszonych przepisów dodatkowo art. 80 K.p.a., stanowi powtórzenie zarzutów sformułowanych w punkcie I lit. a i lit. b., opartych na naruszeniu przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art.. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz w związku z art. 33 u.s.w.g. Zostaną one zatem rozpoznane łącznie. Kolejno, analiza argumentacji skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że zastrzeżenia skarżącej koncentrują się na dwóch kwestiach, a mianowicie na ustaleniach w zakresie szerokości drogi, która została wydzielona częściowo z jej nieruchomości, i która zdaniem skarżącej powinna pozostać w dotychczasowej szerokości (3 metry zamiast 6 metrów) oraz kwalifikacji rowu włączonego od strony północnej do działki skarżącej nr [11], który zdaniem skarżącej jest rzeką [D] a nie rowem melioracji szczegółowej - jak przyjęły organy administracyjne i Sąd I instancji. Z uwagi na powyższe, w opinii wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd I instancji naruszył art. 1 ust. 1 u.s.w.g. przez przyjęcie, że dokonane w projekcie scalenia zmiany dotyczące działek wnoszącej skargę kasacyjną doprowadzą do stworzenia korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie, skoro do nowo powstałej działki dołączono rów, nieużytki i groble, to jest nieużytki i ziemię klasy V (dotychczasowe grunty wnoszącej skargę kasacyjną były ziemią klasy III i w nieznacznej części łąką). Argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie sprowadza się więc do zarzucenia Sądowi I instancji uznania za prawidłowe ustaleń faktycznych sprawy, pomimo braku wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności, braku zwrócenia się przez organy postępowania scaleniowego do odpowiednich organów oraz braku analizy dokumentacji prowadzonej przez organy gospodarki wodnej oraz materiałów geodezyjnych (map). Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje natomiast, że Sąd I instancji uznał, że brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska organu z powołaniem się na zarzuty B. N. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, ocena organu w zakresie przyjęcia szerokości 6 metrów drogi była prawidłowa. Konieczność poszerzenia drogi, uzasadniona była potrzebą umożliwienia poruszania się po niej specjalistycznego sprzętu rolniczego, którego szerokość dochodzi do 6 metrów. Sąd uznał, że nie jest zasadne wykluczenie możliwości wykonywania na drodze jakichkolwiek manewrów, w tym mijania innych pojazdów oraz zjazdu na drogi prowadzące na pola np. zespołu pojazdów. Odnośnie do polemiki dotyczącej statusu cieku wodnego, Sąd I instancji wskazał, że organ w zaskarżonej decyzji (s. 5) przedstawił źródło uznania cieku za rów melioracji szczegółowej. Kwalifikacja ta wynika ze stanowiska organu specjalistycznego Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie (pismo z 31 sierpnia 2015 r. oraz załączona do niego mapa). Nie można zatem skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, że zaaprobowane ustalenia faktyczne zostały poczynione bez wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy i bez zwrócenia się do odpowiednich organów w celu wyjaśnienia statusu rowu na działce nr [11]. Analiza akt sprawy potwierdza stanowisko Sądu I instancji. Argumentacja skarżącej kasacyjnie podważająca to stanowisko, a sprowadzająca się do wykazania, że stanowisko Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie jest sprzeczne z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną, w tym z załącznikiem nr 2, jest chybiona. Po pierwsze, w skardze kasacyjnej nie wskazano żadnych przepisów rozporządzenia, które zdaniem skarżącej kasacyjnie zostały naruszone. Tymczasem, zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26 października 2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 P.p.s.a.). Po drugie, z samego wykazania, że w załączniku do rozporządzenia Nr 2 pn. "Śródlądowe wody powierzchniowe lub ich części, stanowiące własność publiczną, istotne dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa", pod poz. [...], dla województwa mazowieckiego, ciek wodny został zakwalifikowany jako rzeka [D] (odbiornik – rzeka [E]), nie wynika, że wykreowany został – jak wskazano w skardze kasacyjnej - w konsekwencji niezgodny z przepisami i porządkiem naturalnym stan prawny dotyczący naturalnego cieku wodnego, czyniąc z niego rów melioracyjny włączony do gruntów Skarżącej". Z tych przyczyn nie mogły być też skuteczne zarzuty naruszenia art. 16 pkt 5 w związku z art. 22 ust. 1 pkt 1 i art. 211 ust. 2 Prawa wodnego w związku z rozporządzeniem. Wskazane przepisy Prawa wodnego formułują definicję cieków naturalnych i wskazują, że cieki naturalne ustawodawca zaliczył do śródlądowych wód płynących. W żaden sposób nie mogą zatem służyć do podważenia oceny wykwalifikowanych organów w zakresie zarządu gospodarki wodnej dotyczącej zakwalifikowania rowu na działce nr [11] do rowów melioracji szczególnej. Należało zatem uznać, że nie zostało skutecznie podważone stanowisko Sądu I instancji akceptujące poczynione przez organy scaleniowe ustalenia w zakresie szerokości drogi i kwalifikacji rowu na działce nr [11] w kontekście założonych celów scalenia zgodnie z art. 1 u.s.w.g. Znajduje oparcie w aktach sprawy stanowisko Sądu I instancji, że ocena dotycząca osiągnięcia celu scalenia polegającego na tworzeniu korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie, została dokonana na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, który nie wskazuje na dowolność organów. Prawidłowo w tym zakresie Sąd I instancji zwrócił uwagę na charakter i specyfikę postępowania scaleniowego, które toczy się z udziałem wielu podmiotów, w przedmiotowej sprawie z udziałem 330 uczestników. Zgłoszone zastrzeżenia dotyczyły jedynie 50 gospodarstw - uczestników scalenia, które w znacznym zakresie zostały przez organ uwzględnione. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.s.w.g. celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Przy czym, co należy podkreślić, poprawy warunków gospodarowania, o której mowa we wskazanym przepisie, nie można odnosić do pojedynczej działki - chodzi o całościową poprawę struktury obszarowej. Cechą charakterystyczną postępowania scaleniowego jest to, że organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego, ich zdaniem, rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. W toku postępowania scaleniowego rodzą się zwykle liczne konflikty pomiędzy uczestnikami oczekującymi wyłącznie na poprawę ich warunków gospodarowania. Realizacja celów scalenia określonych w art. 1 ust. 1 ustawy, nie może dotyczyć każdej pojedynczej działki i sytuacji, gdyż jest to niemożliwe. Wydana decyzja o scaleniu jest wynikiem pewnego kompromisu, niekiedy bowiem kosztem jednej działki, czy też jednego uczestnika scalenia, następuje istotna poprawa warunków gospodarowania na innych działkach, uzasadniająca w łącznym rozrachunku przyjęte rozwiązanie. Istotne i konieczne jest, aby cel scalenia, czyli stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstwa rolnego, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu dróg oraz rzeźby terenu, został zrealizowany odnośnie do każdego z wydzielonych w wyniku scalenia gospodarstw rolnych. Istotne jest również, aby każdy z uczestników scalenia otrzymał w jego wyniku pełny ekwiwalent swego gospodarstwa pod względem wartościowym i ilościowym. Nawet rzeczywiście zaistniałe w jednostkowym przypadku naruszenie indywidualnego interesu uczestnika scalenia nie podważa legalności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, gdy zachowana pozostaje podstawowa zasada wydzielenia gruntów określona w art. 8 ust. 1 u.s.w.g. (wyroki NSA z: 13 czerwca 2018 r., II OSK 1706/16 i 8 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 123/05, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął wskazany sposób rozumienia art. 1 u.s.w.g. (s. 18 uzasadnienia wyroku). Jak prawidłowo podkreślił Sąd I instancji, celem postępowania scaleniowego nie jest dostosowanie terenów rolniczych do potrzeb rynku nieruchomości, czy realizacja innych celów niebędących celami poprawy warunków gospodarowania. Celem scalenia gruntów na przedmiotowym obszarze była w szczególności możliwość rozwoju wsi przez zmniejszenie liczby działek w gospodarstwach, zmniejszenie liczby działek o kształcie i powierzchni niedogodnej do upraw mechanicznych, zapewnienie dostępu każdej z działek do drogi publicznej oraz zmianę kształtu działek, co spowoduje poprawę efektywności gospodarowania. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że cel ten wyznacza dyrektywę interpretacyjną dla oceny prawidłowości decyzji scaleniowej, w postaci poprawy warunków gospodarowania, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.s.w.g. Zasadnie też Sąd I instancji wskazał, że kontroli sądowoadministracyjnej nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja zatwierdzająca projekt scalenia została podjęta zgodnie z przepisami ustawy scaleniowej oraz podstawowymi regułami postępowania administracyjnego. W szczególności ocenie Sądu podlega, czy decyzję wydano w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Sąd nie jest natomiast władny oceniać słuszności przyjętych rozwiązań pod względem merytorycznym. Organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają bowiem ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego w danych warunkach rozwiązania, tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. Trafnie Sąd I instancji podkreślił, że rolą sądu administracyjnego jest ocena, czy wydając decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia, w sposób wystarczający rozważono i oceniono stanowiska osób kwestionujących to rozstrzygnięcie i czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy poszczególnych osób, a więc czy tego rodzaju rozstrzygnięcia nie mają cech dowolności. Wobec tego zgodzić się należało z oceną Sądu I instancji, że nie została naruszona istota zasady wyważania przeciwstawnych interesów, która opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Powtórzyć należy za Sądem I instancji, że nakaz wyważenia interesów jest w szczególności naruszony, jeżeli: nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości (por. M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s.177-178, W. Szwajdler, Zagospodarowanie przestrzenne. Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, s.125). Przy scaleniu ustawodawca przewidział i dopuścił wystąpienie dysproporcji w uwzględnieniu poszczególnych interesów jednostkowych, przewidując rekompensatę jako narzędzie jego wyrównania. Takie unormowanie wskazuje, że organ nie ma obowiązku "wyrównania" interesów właścicieli poszczególnych działek na etapie zmiany granic. Te zmiany podporządkowane są optymalizacji gospodarowania. Zasadnie Sąd I instancji jako prawidłowe ocenił działania organu polegające na szczegółowym przedstawieniu wyliczenia odnośnie do powierzchni nieruchomości skarżącej sprzed scalenia. Sąd wskazał, że uwagi skarżącej dotyczące sposobu scalenia nie są tożsame z obiektywną oceną o nieprawidłowościach. Organy wyważyły interes skarżącej w kontekście interesów pozostałych uczestników scalenia, co znajduje odzwierciedlenie w podejmowanych przez organy czynnościach procesowych, a także w obszernych uzasadnieniach decyzji. Tym samym Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w przedmiotowej sprawie indywidualny interes skarżącej nie został pominięty ani naruszony. Nie można więc było skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, że zaaprobował rozstrzygnięcie organu, które nosi cechy dowolności. Prawidłowo, pozostając w granicach uznania administracyjnego, organy uwzględniły przy konieczności wydzielenia drogi w trakcie postępowania scaleniowego interesy wszystkich uczestników scalenia oraz nadrzędny cel tego postępowania, jakim jest poprawa korzystania i gospodarowania gruntami rolnymi. Organy w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie w niniejszej sprawie oraz w dostateczny sposób uzasadniły swoje rozstrzygnięcia. Ponadto, w toku postępowania organy obu instancji zawiadamiały uczestników postępowania (w tym skarżącą) o każdym etapie procesu scaleniowego. Wojewoda przeprowadził oględziny w terenie, w zakresie wniesionych przez skarżącą zastrzeżeń, o czym zainteresowana została również poinformowana. W konsekwencji, pozwalało to na zatwierdzenie scalenia w świetle art. 27 ust. 1 u.s.w.g. Tym samym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 136 § 1 K.p.a. oraz w związku z art. 33 u.s.w.g. nie były zasadne. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a., przede wszystkim wskazać należy, że ma on strukturę złożoną, zawiera dwie jednostki redakcyjne o zróżnicowanej treści normatywnej. Obowiązek wskazania naruszonego przepisu oznacza wskazanie konkretnie naruszonej normy prawnej, ogólne odwołanie się do przepisu zawierającego kilka różnych norm nie spełnia tego warunku i zarzut tak postawiony nie poddaje się weryfikacji. Przy czym uwzględniając uzasadnienie podane na poparcie tego zarzutu, można wywieść, że intencją autorki skargi kasacyjnej było zarzucenie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten zaś jest przedmiotem bogatego orzecznictwa, w tym w szczególności dotyczącego sposobu jego skutecznego powoływania jako zarzutu procesowego w skardze kasacyjnej. W judykaturze podkreśla się zatem, że treść art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowana, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, których naruszenia przez organ wojewódzki sąd administracyjny nie zauważył z urzędu, choć powinien ze względu na oczywistość i wagę tych naruszeń (zob. wyroki NSA: z 23 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2396/15; z 10 maja 2017 r. sygn. akt II FSK 935/15; z 23 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 446/16; z 11 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1234/12; z 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06). Przy tym, jak trafnie wskazał NSA w wyroku z 6 września 2017 r. sygn. akt II OSK 3068/15 – "Podnosząc zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można oczekiwać, że zostaną rozpatrzone wszelkie możliwe, choć nie sprecyzowane przez stronę w skardze kasacyjnej, przepisy mogące ewentualnie mieć zastosowanie w sprawie. [...] Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów tej skargi, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.". Ponadto w orzecznictwie zaznacza się również, że dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na art. 134 § 1 P.p.s.a. należy wykazać, że zaniechanie przez sąd w okolicznościach danej sprawy wyjścia poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyroki NSA: z 14 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 431/16; z 6 listopada 2014 r. sygn. akt I FSK 1674/13; z 23 września 2014 r. sygn. akt II FSK 2141/12; z 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1560/12; z 20 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 131/09). Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. przez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku, polegające wybiórczym przedstawieniu stanu sprawy oraz uchyleniu się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia orzeczenia, a przytoczenie jedynie stanowiska i argumentacji organu II instancji. W tym ostatnim zakresie zarzut ten również nie znajduje poparcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji podał podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją wyjaśnił. Stanowisko Sądu jest przedstawione w sposób jasny, zostały wskazane motywy, którymi kierował się Sąd I instancji przy wydaniu wyroku. Czym innym jest natomiast trafność przyjętej podstawy orzeczenia. Na gruncie podstawy kasacyjnej opartej na naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku (por. wyrok NSA z 7 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 998/07; wyrok NSA z dia 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z 20 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2786/14). Nie można także podzielić poglądu o mającym wpływ na wynik sprawy nieodniesieniu się do zarzutów skargi. Z art. 141 § 4 P.p.s.a. wynika obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze. Obowiązku tego nie można jednak odrywać od dyspozycji przedstawienia stanu sprawy oraz przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. Przedstawienie zarzutów zawartych w skardze powinno być powiązane z przedstawieniem stanu sprawy w części faktycznej uzasadnienia. Natomiast przedstawienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (patrz: wyrok NSA z 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1457/11). Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie nakłada więc na sąd obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Stawiając zatem w skardze kasacyjnej zarzut pominięcia określonych zarzutów, konieczne jest precyzyjne ich wskazanie, a następnie powiązanie ich z uchybieniem stosownym normom prawnym oraz wykazanie wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, tzn. wykazanie, że gdyby sąd ich nie pominął, rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne od kontrolowanego (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2532/14). Odnotować należy, że wnoszący kasację nie wskazał ani w opisie naruszenia, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, które zarzuty podniesione w skardze zostały przez Sąd I instancji pominięte. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 1 i 2 u.s.w.g., autorka skargi kasacyjnej – jak zaznaczono wcześniej – w istocie zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy. W związku z tym należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I GSK 934/12). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2747/12, wyrok NSA z 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2327/11). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżąca nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty naruszenia prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z: 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12, 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1506/09, 11 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1972/11, 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09). Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej, czego w niniejszej sprawie skutecznie nie uczyniono, w konsekwencji podniesione w tym zakresie zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły osiągnąć skutku. W konsekwencji nie były zasadne zarzuty naruszenia art. 32 Konstytucji RP i art. 8 § 1 K.p.a. oraz art. 21 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 oraz art. 8 ust. 1 i 2 u.s.w.g. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 P.p.s.a.