I OSK 1191/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1365/22 w sprawie ze skargi H. B. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 kwietnia 2022 r. nr DNI.ge.604.2.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 września 2022 r. I SA/Wa 1365/22, oddalił skargę H.B. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 5 kwietnia 2022 r. nr DNI.ge.604.2.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. B. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP w zw. z art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 poz. 1491; dalej: "ustawa nowelizująca") poprzez przyjęcie, że w świetle zasad Konstytucji RP dopuszczalne jest dokonanie odmowy prawa do ochrony prawa własności skarżącej pomimo wykazania słusznego interesu strony związanego z materialnoprawnym statusem skarżącej jako współwłaściciela nieruchomości objętych decyzją Naczelnika Gminy w C. z 6 sierpnia 1982 r. i zastosowanie przepisów art. 2 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej, podczas gdy Sąd winien był odmówić zastosowania przepisu art. 2 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej jako sprzecznego z przepisami Konstytucji RP oraz uchylić zaskarżone postanowienie i wskazać w wytycznych uzasadnienia wyroku, aby organ wszczął i prowadził postępowanie nadzorcze wobec decyzji Naczelnika Gminy w C. z 6 sierpnia 1982 r. pomimo upływu 30 lat od dnia wydania decyzji do dnia złożenia podania przez skarżącą; 2. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4171 § 2 k.c. poprzez przyjęcie, że niedopuszczalna jest ocena objętej wnioskiem decyzji pod kątem wydania jej z naruszeniem prawa w oparciu o art. 158 § 2 k.p.a., albowiem wnioskowana ocena prawna tych decyzji mogłaby zapaść wyłącznie w ramach postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności tych decyzji na postawie art. 156 k.p.a., podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych wyżej przepisów skutkować winna uznaniem, że w związku z brzmieniem art. 2 ustawy nowelizującej, postępowanie na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. o stwierdzenie wydania skarżonych decyzji z naruszeniem prawa należy traktować jako odrębne od postępowania na podstawie art. 156 k.p.a. o stwierdzenie nieważności decyzji, w wyniku czego organ winien był przyjąć, że art. 158 § 2 k.p.a. jest podstawą prawną rozpoznania podania skarżącej; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 30 § 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że podanie w sprawie pochodzi od osoby niebędącej stroną ze względu na brak aktualnego interesu prawnego skarżącej, podczas gdy w ujęciu materialnoprawnym skarżąca jest aktualnym współwłaścicielem nieruchomości objętych kwestionowaną decyzją Naczelnika Gminy w C. z 6 sierpnia 1982 r., a jej poprzednicy prawni byli współwłaścicielami tej nieruchomości w dacie wydania decyzji Naczelnika Gminy w C. z 6 sierpnia 1982 r. W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Wojewody Łódzkiego z 2 lutego 2022 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zrzekła się także rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Na wstępie zauważyć należy, że skarga kasacyjna w tej sprawie nie została właściwie zredagowana. Z jej konstrukcji wynika, że została oparta na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) – zarzucono w niej naruszenie przepisów postępowania, gdy tymczasem w poszczególnych zarzutach normy materialne zostały przemieszane z normami procesowymi. Wszak przepisów Konstytucji, jak i art. 2 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej, nie można zaliczyć do norm procesowych. Nie dyskwalifikuje to a limine skargi kasacyjnej, ale przypomnieć trzeba, że "Na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Z kolei w przypadku zarzutu błędnej wykładni konieczne jest wskazanie na czym polega wadliwe rozumienie przez Sąd pierwszej instancji przepisu. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia" (wyrok NSA z 6.12.2024 r. I GSK 178/24, LEX nr 3818268). Ponadto, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zbudowane są na zasadzie "zbitki" przepisów, bez wykazania, jaką normę tworzą łącznie (jaka jest jej treść) i w jaki sposób została naruszona. Przypomnieć zatem należy, że "Tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, bez wskazania konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (zob. wyroki NSA z: 18 października 2011 r. II FSK 797/10; 13 września 2011 r. II FSK 593/10; 18 maja 2011 r. II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r. II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo; 20 stycznia 2022 r. III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r. III OSK 1434/21). Jest możliwe, że kilka przepisów może tworzyć określoną normę prawną, ale wówczas zarzut skonstruowany z kilku przepisów musi wskazywać, że tworzą one właśnie taką normę prawną, jaka jest jej treść, i w jaki sposób taka norma została naruszona" (zob. wyrok NSA z 6 września 2023 r. I OSK 89/23, LEX nr 3613094). Powyższych warunków skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie wypełnia, co ma taki skutek, że odniesienie się do postawionych w niej zarzutów jest możliwe tylko w pewnym uogólnieniu do problemów prawnych z nich wynikających. Zacząć należy od zarzutu trzeciego, który nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie jest bowiem dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie podmiotu, który na chwilę składania żądania nie potrafi wykazać, że ma w tym interes prawny. Nie można twierdzić, jak czyni to autor skargi kasacyjnej, że należało wszcząć postępowanie tylko po to, żeby go następnie zawiesić do czasu, aż wnioskodawca wykaże, że "szereg nieruchomości położonych w C., nie był objęty działaniem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej" (cytat z uzasadnienia skargi kasacyjnej), a postępowanie w tym przedmiocie aktualnie prowadzone jest przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ II instancji. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. ze względu na brak przesłanki podmiotowej, nie tamuje bowiem ponownego żądania jego wszczęcia, jeżeli zmienią się okoliczności faktyczne i prawne i wnioskodawca będzie mógł wykazać własność nieruchomości poddanej scaleniu na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w C. z 6 sierpnia 1982 r. Jeśli zaś chodzi o drugie zagadnienie, związane z upływem czasu od wydania ostatnio przywołanej decyzji, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 2 ustawy nowelizującej, (ust. 1) do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą; (ust. 2) postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy bezsporne jest, że od momentu doręczenia stronom decyzji z 6 sierpnia 1982 r. (co nastąpiło tego samego dnia), do chwili wszczęcia postępowania (14 września 2021 r.) upłynęło ponad 30 lat. Gdyby jedyną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania w tej sprawie były regulacje wynikające z ustawy nowelizującej, można byłoby rozważać, czy w takiej sytuacji zastosowanie powinien znaleźć art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej, czy też postępowanie powinno zostać umorzone w oparciu o art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, co i tak nie miałoby zasadniczego znaczenia dla statusu wnioskodawczyni postępowania nadzorczego. Skoro jednak wnioskodawczyni nie potrafiła na dzień wszczęcia postępowania wykazać swojego interesu prawnego, który musi być aktualny na chwilę zgłoszenia żądania, to uzasadniona była odmowa wszczęcia postępowania na gruncie art. 61a § 1 k.p.a. Legitymacja do wszczęcia postępowania musi być bowiem badana w pierwszej kolejności. Wyrok Sądu I instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada zatem prawu, bo skarga na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 5 kwietnia 2022 r. powinna zostać oddalona. Odnośnie natomiast zgodności z Konstytucją rozwiązań przyjętych w ustawie nowelizującej zauważyć należy, że sprawach będących w toku niewątpliwie ustawodawca nie powinien "zaskakiwać" obywatela regulacjami, które są wprowadzane później, aniżeli zdarzenia, które miały miejsce przed ich uchwaleniem i twierdzić, że regulacje te powinny być stosowane do stanów faktycznych i prawnych powstałych przed datą wejścia w życie nowych uregulowań prawnych. Jednakże zasady bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa i stabilności stosunków prawnych, które wyprowadzane są z wyrażonej w art. 2 Konstytucji klauzuli państwa prawnego, nie mają charakteru bezwzględnego, dopuszczalne są bowiem od nich wyjątki (wyrok TK z 10 czerwca 2020 r., K 11/18; podobnie w odniesieniu do prawa unijnego wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 26 kwietnia 2005 r., C-376/02). Również sam ustawodawca dopuszcza takie wyjątki stanowiąc w art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) o możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Odstąpienie od ww. zasad przemawiające za retroaktywnością regulacji prawnych zawartych w ustawie może być uzasadnione koniecznością poszanowania innych wartości i zasad konstytucyjnych. W uchwale z 11 stycznia 2024 r. I OPS 3/22 (ONSAiWSA 2024/2/15), Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż jednostka musi w każdym czasie liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać podczas planowania przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny, stanowiąc nowe regulacje (wyrok TK z 23 kwietnia 2013 r., sygn. P 44/10, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 39). W świetle dotychczasowego i utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2009 r. P 66/07, OTK-A 2009/5/65, i z 22 lipca 2020 r. K 4/19, OTK-A 2020/33) przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Cel ustanowienia określonej regulacji może uzasadniać jej zastosowanie z mocą wsteczną. Pod pojęciem "celu ustawy" należy rozumieć przede wszystkim przyczynę jej uchwalenia (zob. M. Kłoda, Prawo międzyczasowe prywatne. Podstawowe zasady, Warszawa 2007, s. 166; por. też uchwała SN z 27 kwietnia 1971 r. III CZP 8/71). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wprowadzona ustawą nowelizującą regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. P 46/13. Doprowadziła także do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków, tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło (por. uchwała SN z 26 października 2007 r. III CZP 30/07, OSNC 2008/5 poz. 43) i regulacje te nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten czas, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Skoro w takim długim czasie jednostka nie korzystała z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. W takim przypadku zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa. Należy również zauważyć, że Europejski Trybunał Praw Człowieka rozpatrywał skargę wniesioną przez grupę osób, w której zarzucono naruszenie art. 6 i art. 13 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz naruszenie art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji. Skargę uzasadniono tym, że w wyniku omawianej nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego zostały umorzone z mocy prawa postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w latach 50. XX w., na mocy których poprzednicy prawni skarżących zostali pozbawieni własności nieruchomości, zaś skarżącym nie przysługują żadne środki ochrony prawnej. Trybunał wskazał, że istota, zakres oraz specyficzne cechy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie pozwalają na uznanie, że do tego postępowania odnosi się art. 6 § 1 Konwencji. W konsekwencji skarga w całości została uznana za niedopuszczalną (decyzja ETPC z 13 grudnia 2022 r., 5815/22, Borkowska i inni v. Polska, LEX nr 3459532). Natomiast w sytuacji uznania przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o sygn. K 2/22, że regulacja zawarta w art. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodna z powołanymi tam wzorcami konstytucyjnymi, wnioskodawczyni będzie mogła ponownie złożyć żądanie wszczęcia postępowania nadzorczego. Nie jest bowiem oczywiste, że na gruncie obecnego stanu prawnego (zob. art. 158 § 2 k.p.a.) postępowanie o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa może toczyć się niezależnie od postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.