I OSK 378/23

Dnia 13 marca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 368/22 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 24 listopada 2022 r. IV SA/Wr 368/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę S. S. (Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (Kolegium) z [...] kwietnia 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu (w petitum skargi kasacyjnej wskazano, że zarzut stawiany jest decyzji, co Sąd Kasacyjny uznaje za oczywistą omyłkę pisarską) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: Dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez Organ, że zakres opieki świadczony przez Skarżącego nad matką nie wypełnia w/w dyspozycji ponieważ nie obejmuje czynności ekstraordynaryjnych, podczas gdy, jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Skarżący sprawuje nad matką opiekę w pełnym zakresie, pomagając matce nawet w czynnościach samoobsługowych, a w rozumieniu w/w przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. Zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez Organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącego (rezygnacją z pracy w gospodarstwie rolnym) a sprawowaniem przez Niego opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje. Wskazując na powyższe zarzuty Skarżący wniósł na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie wniesionej w sprawie skargi, alternatywnie zaś przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu (w skardze kasacyjnej wskazano : "Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie", co Sąd kasacyjny uznaje za oczywistą omyłkę pisarską) oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania administracyjnego w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W piśmie procesowym z [...] września 2023 r. Skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z uzasadnienia decyzji Kolegium z [...] września 2023 r. przyznającej Skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organy obu instancji odmówiły przyznania Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad matką. Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji było ustalenie, że Skarżący prowadził gospodarstwo rolne do 30 kwietnia 2015 r., od 10 czerwca 2015 r. do 31 października 2015 r. był zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, a następnie od 1 listopada 2015 r. do 31 października 2020 r. pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy. Ustalony stopień niepełnosprawności u matki Skarżącego datuje się od 5 sierpnia 2015 r. W ocenie organu, nie wystąpiła przesłanka rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Ponadto niepełnosprawność matki strony nie powstała do 18 roku życia lub w okresie nauki w szkole. Poza tym, Skarżący nie jest jedyną osoba zobowiązaną do opieki nad matką, ponieważ matka strony ma jeszcze dwoje dzieci. Fakt wykonywania przez te osoby pracy zarobkowej nie zwalnia z obowiązku udzielania pomocy na rzecz matki. Kolegium utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji za niezasadną uznało odmowę przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na przesłankę z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wskazało jednak, że postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło zakresu opieki deklarowanego przez Skarżącego. Podkreśliło, że matka Skarżącego porusza się przy pomocy laski lub chodzika, jest sprawna umysłowo, zdolna do samoobsługi w stopniu podstawowym, sama załatwia potrzeby fizjologiczne, samodzielnie spożywa posiłki. Siostra Skarżącego stwierdziła, że matka samodzielnie się porusza po mieszkaniu, przechodzi z pokoju do łazienki, nie ma większego problemu z chodzeniem. Brat Skarżącego podał, że matka nie ma problemów z poruszaniem się po mieszkaniu, sama wstaje z łóżka, sama kładzie się. W ocenie Kolegium matka Skarżącego wymaga pomocy syna przy myciu, ubieraniu się, przygotowywaniu i podawaniu posiłków, podawaniu leków i zrobieniu zastrzyku oraz w prowadzeniu gospodarstwa domowego. Kolegium zwróciło uwagę, że Skarżący w kwietniu 2015 r. zrezygnował z prowadzenia gospodarstwa rolnego, a następnie przez blisko rok wykonywał prace w lesie, przygotowując opał dla starszych ludzi. Taki charakter pracy umożliwia dostosowanie czasu pracy do czynności wykonywanych w ramach opieki nad matką. Nie została zatem spełniona przesłanka rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia ze względu na niepełnosprawność matki i opiekę nad nią. Przy tym obowiązek alimentacyjny spoczywa nie tylko na Skarżącym, ale również na jego rodzeństwie i z obowiązku tego nie zwalnia zamieszkiwanie w innej miejscowości i podjęcie się opieki przez Skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. wskazał, że prawidłowo w sprawie oceniono, że brak jest podstaw do przyjęcia, że Skarżący nie podejmuje zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, w związku z koniecznością opieki nad matką. Zakres sprawowanej opieki nie koliduje z możliwością podjęcia przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sąd podkreślił, że istotne dla rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie czy zakres sprawowanej przez Skarżącego opieki nad matką rzeczywiście uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia. Sąd Wojewódzki uznał, że materiał dowodowy potwierdza, że matka Skarżącego jest osobą komunikatywną, nie mającą kłopotów w porozumiewaniu się z rodziną, samodzielnie spożywa posiłki, samodzielnie porusza się po mieszkaniu, korzysta z toalety. Wymaga pomocy przy kąpieli i ubieraniu się, przygotowywaniu i podawaniu posiłków i leków, realizowaniu recept i wizytach lekarskich, a także pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego. Mając na uwadze powyższe ustalenia w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały jedynie dwie z trzech przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj.: stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz pozostawanie Skarżącego i jego matki w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym. Natomiast, jak zasadnie uznały organy, odmowę przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia niespełnienie trzeciej przesłanki - to jest brak bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącego, a sprawowaniem przez niego opieki nad niepełnosprawną matką. Bezpośrednia opieka nad matką ogranicza się bowiem do pomocy przy higienie osobistej (pomoc przy wchodzeniu do wanny i wychodzeniu z wanny) i ubieraniu garderoby, podawania posiłków i leków, towarzyszenia przy wizytach lekarskich i wykupywaniu recept. Jednakże wykonywanie tych czynności przez Skarżącego możliwe byłoby również po podjęciu przez niego pracy zarobkowej (przed rozpoczęciem lub po zakończeniu obowiązków zawodowych). Matka Skarżącego samodzielnie spożywa posiłki i jest osobą chodzącą po mieszkaniu, pomimo konieczności pomocy drugiej osoby przy załatwianiu spraw poza domem. Natomiast pozostałe czynności wykonywane przez Skarżącego (robienie zakupów, gotowanie, pranie, sprzątanie, przynoszenie opału, czynności ogrodnicze, uprawa warzyw) związane są z prowadzeniem gospodarstwa domowego, w którym zamieszkuje również Skarżący i z pewnością nie kolidują z podjęciem zatrudnienia przez skarżącego. Tego rodzaju czynności wykonuje bowiem wiele pracujących osób, poza godzinami pracy. Sąd zaznaczył, że pozostawanie w gotowości do zapewnienia wsparcia, opieki i pomocy potrzebującym tego starszym rodzicom jest powinnością dorosłych dzieci, szczególnie w zakresie rozmiaru pomocy jakiej udziela Skarżący, co nie jest równoznaczne z niezdolnością tych osób do wykonywania pracy zawodowej. W ocenie Sądu, w bezspornych okolicznościach niniejszej sprawy, opieka sprawowana nad matką przez Skarżącego, nie jest na tyle absorbująca, aby uniemożliwiała mu jakąkolwiek aktywność zawodową w ramach definicji zawartej w art. 3 pkt 21 ustawy. W związku z tym należało w ocenie Sądu pierwszej instancji zaaprobować stanowisko obu organów orzekających w sprawie, zobowiązanych do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 6 k.p.a.), że świetle przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych i prawnych Skarżącemu nie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art.17 ust. 1 pkt 4 ustawy, bowiem sprawowana przez niego opieka nad niepełnosprawną matką nie była opieką wymagającą nie podejmowania i rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podstawą rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji było podzielenie ustaleń faktycznych poczynionych przez organy z których wynikało, że zakres opieki sprawowanej przez Skarżącego nad matką nie uniemożliwia mu podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co oznacza, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką. Stanowisko takie winno być zwalczane poprzez zakwestionowanie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji za podstawę kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Wymagało to zatem postawienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Tymczasem w niniejszej sprawie Skarżący podniósł jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego to jest art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. w brzmieniu obowiązującym na datę wydania decyzji Kolegium opublikowany w Dz. U. z 2022 r. poz. 615). Również w obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie pojawiło się żadne odwołanie do przepisów postępowania dotyczących reguł prowadzenia postępowania dowodowego czy też dokonywania oceny materiału dowodowego. Wskazania tychże przepisów i sformułowania odpowiednich zarzutów nie mogła zastąpić argumentacja odnosząca się do zakresu opieki sprawowanej przez Skarżącego nad matką (np. argumentacja ze strony 10 skargi kasacyjnej, w której Skarżący podkreśla, że wbrew tezie wyroku sprawuje nad matką stałą i długotrwałą opiekę pomagając jej począwszy od porannej toalety, ubrania się, przygotowania i podania posiłków, codzienne poruszanie się po domu, spacer, toaletę, toaletę wieczorną, przygotowanie i podanie leków – czasami w nocy oraz stały nadzór nad matką, której wiek i stan zdrowia także intelektualny pozwala obawiać się o jej bezpieczeństwo w przypadku pozostawienia bez opieki na kilka godzin). Skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazywał, że o ile Kolegium "wskazywało na brak korelacji w czasie dat zaprzestania przez Skarżącego pracy w gospodarstwie i podjęcia się opieki nad matką, o tyle Sąd meriti w uzasadnieniu wyroku powoływał się na zakres sprawowanej przez Skarżącego nad matką opieki. W ocenie Skarżącego oba w/w twierdzenia nie znajdują uzasadnienia w rzeczywistości" (str. 6 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Skarżący podkreślał, że materiał dowodowy sprawy w sposób spójny opisuje zakres sprawowanej opieki jak również zakres potrzeb jego matki w zakresie codziennej opieki (str. 8 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Nie zgadzał się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że zakres sprawowanej przez niego opieki nie świadczy o związku pomiędzy rezygnacją z prowadzenia gospodarstwa a opieką. Zatem zarówno sposób sformułowania zarzutu w petitum skargi kasacyjnej jak i jej uzasadnienie wskazuje, że w ocenie Skarżącego za podstawę kontroli zgodności prawem decyzji organów przyjęty został wadliwie ustalony stan faktyczny Z uwagi na sformalizowanych charakter skargi kasacyjnej nie jest możliwe zwalczenie wadliwych, w ocenie autora skargi kasacyjnej, ustaleń faktycznych zarzutem naruszenia prawa materialnego. Sąd kasacyjny nie może również samodzielnie dokonać subsumpcji opisywanych przez Skarżącego wadliwości w ustaleniu i ocenie stanu faktycznego sprawy pod określone przepisy procesowe. Innymi słowy, Sąd kasacyjny nie może samodzielnie ustalić, jakie przepisy postępowania zostały w ocenie Skarżącego naruszone a następnie dokonać oceny zasadności tak odkodowanego zarzutu. Skarżący nie podważył zatem ustaleń faktycznych, które stanowiły podstawę wydanego wyroku, a z których wynika, że zakres sprawowanej przez niego opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia. W konsekwencji tak ustalony stan faktyczny stanowi podstawę kontroli kasacyjnej wyroku w zakresie wynikającym z podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego to jest art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię i zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez Organ, że zakres opieki świadczony przez Skarżącego nad matką nie wypełnia w/w dyspozycji ponieważ nie obejmuje czynności ekstraordynaryjnych. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wskazał, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest wykonywanie, jak to określił Skarżący, czynności ekstraordynaryjnych. Rzeczywiście, Sąd wskazywał, że opieka powinna mieć charakter szczególny, ale jak wynika z uzasadnienia, ów charakter szczególny polegać ma na znacznym, stałym i niebudzącym wątpliwości zaangażowaniu, wykluczającym nawet częściowe zarobkowanie. Z dalszej części wyroku wynika, że w ocenie Sądu pierwszej instancji dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Sąd Wojewódzki wskazał, że ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (wyroki NSA z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20 i z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21). Podkreślić należy, że wykładnia art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przedstawiona przez Sąd Wojewódzki jest tożsama z przedstawioną w wyrokach sądów administracyjnych przywołanych przez Skarżącego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Sąd kasacyjny również w pełni podziela stanowisko, że o istnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki przesądza w istocie to, jaki jest rzeczywisty rozmiar tej opieki. W konsekwencji, w powyższym zakresie zarzutem naruszenia prawa materialnego to jest art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię uznać należało za niezasadny. Sąd kasacyjny wskazuje końcowo, że nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji w świetle którego okoliczność, iż matka Skarżącego ma jeszcze dwoje dzieci na których ciąży obowiązek alimentacyjny ma znaczenie przy ocenie przysługiwania Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wynika, aby przesłanką negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było stwierdzenie, że obok osoby ubiegającej się o świadczenie są również inne osoby, na których w tym samym stopniu ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej i które mogłyby w pewnym zakresie opiekować się osobą niepełnosprawną lub udzielać wsparcia finansowego opiekunowi takiej osoby. Nie jest zatem dopuszczalna odmowa przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na to, że obowiązek alimentacyjny spoczywa także na innych osobach oraz że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne oraz pozostałe osoby, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej, mogłyby podzielić między siebie obciążenia związane z opieką nad osobą niepełnosprawną. Taka przesłanka negatywna przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie została przewidziana przez ustawodawcę w treści art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych Sąd I instancji dopuścił się zatem naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię akceptując stanowisko organów o możności odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na możność partycypowania innych osób w sprawowaniu opieki nad niepełnosprawną osobą. Naruszenie to jednak pozostaje bez wypływu na wynik sprawy, bowiem podstawową przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w realiach niniejszej sprawy było ustalenie, że zakres opieki sprawowanej przez Skarżącego nad matką nie wyłącza możliwości podjęcia zatrudnienia. Odnosząc się do przedstawionej przez Skarżącego decyzji z Kolegium z [...] września 2023 r. przyznającej mu specjalny zasiłek opiekuńczy należy wskazać, że jak wynika z jej uzasadnienia, organ drugiej instancji uznał, że doszło do zmian w stanie zdrowia matki Skarżącego oraz w zakresie wymaganej przez nią i sprawowanej przez jej syna opieki, co uzasadniało przyznanie tego świadczenia. Kolegium w uzasadnieniu przedstawionej przez Skarżącego decyzji podkreśliło, że jak wynika z wywiadu przeprowadzonego [...] sierpnia 2022 r. stan zdrowia A. S.z dania na dzień się pogarsza. Zatem decyzja ta dotyczy innego okresu i innego stanu faktycznego niż objęty zaskarżoną decyzją, co oznacza, że wynikające z niej ustalenia pozostają bez znaczenia dla rozpoznania sprawy. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną albowiem wyrok Sądu pierwszej instancji pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.