I OSK 373/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: sekretarz sądowy Edyta Cichecka po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 782/19 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 18 stycznia 2019 r. nr DO-4-6613-271-MG/16 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 grudnia 2019 r. oddalił skargę B. M. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 18 stycznia 2019 r. nr DO-4-6613-271-MG/16 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z 18 stycznia 2019 r., po rozpatrzeniu wniosku B. M. i H. C., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z 30 listopada 1959 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Poznania z 22 stycznia 1959 r., którym orzeczono o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P., oznaczonej jako dz. nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] (dawniej [...]) o pow. 16018 m2, stanowiącej własność S. C. Minister wskazał, że orzeczenie wywłaszczeniowe wydane zostało na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), powoływanego dalej jako "dekret", oraz ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1958 r. Nr 17 poz. 70), powoływanej dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa". Organ nadzoru stwierdził, że kontrolowanym decyzjom nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa, jak również nie stwierdzono w nich wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 6 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2018 r. poz. 2096), powoływanej dalej jako "k.p.a.". Brak było więc podstaw do stwierdzenia ich nieważności. Nie zgadzając się z powyższą decyzją B. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 P.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.). W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Do uznania, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa konieczne jest ustalenie oczywistego charakteru naruszenia prawa materialnego lub dokonanie przez organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją lub innymi oczywistymi, znanymi faktami. Z analizy akt sprawy wynika, że kwestionowana decyzja wydana została na podstawie dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a zatem w świetle zgodności z przepisami ww. aktu prawnego oraz stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie orzekania należało ocenić kwestionowane orzeczenia. Powołany dekret regulował m.in. tryb wywłaszczenia nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych. Zgodnie z art. 5 dekretu zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych – na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej - jeżeli uznał, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz, że przewidziane będą środki na ich nabycie. Z analizy akt administracyjnych wynika, że Przewodniczący Komisji Planowania przy Radzie Ministrów wydał na rzecz inwestora zezwolenie z 31 lipca 1957 r. na nabycie nieruchomości położonych w P. o łącznej pow. 2,5 ha. Okoliczność objęcia powyższym zezwoleniem nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. 16018 m2 potwierdza treść opinii geodezyjnej z 27 sierpnia 2018 r. Sąd I instancji uznał, że brak kompletnych akt dotyczących postępowania w przedmiocie wydania powyższego zezwolenia, w tym wniosku inwestora o jego wydanie wraz z załącznikami, których z resztą organ poszukiwał, sam przez się nie mógł prowadzić do wniosku, że orzeczenie wywłaszczeniowe wydane w roku 1959 r., dotknięte jest jedną z wad kwalifikowanych. Minister prawidłowo w tej sytuacji przyjął, mając na względzie treść samego zezwolenia udzielonego na nabycie przedmiotowej nieruchomości, jak i treść funkcjonującego w obrocie prawnym od 60 lat orzeczenia wywłaszczeniowego, że niezachowanie dokumentów sprzed tylu lat nie oznacza, że w dacie wydania kontrolowanych orzeczeń dokumenty te nie istniały. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że braku takiego dokumentu w aktach nie podnosił również ówczesny właściciel wywłaszczonego gruntu w odwołaniu wniesionym od orzeczenia z 22 stycznia 1959 r. Dalej Sąd I instancji zauważył, że po uzyskaniu zezwolenia na nabycie nieruchomości, inwestor obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia za cenę określoną zgodnie z art. 28 dekretu (art. 8 ust. 1 dekretu) - ewentualnie gdy nieruchomość należała do kategorii nieruchomości uprzywilejowanych (art. 30 ust. 1 dekretu) - za nieruchomość zamienną. Dokonanie tej czynności skutkowało wyczerpaniem możliwości dobrowolnego nabycia nieruchomości na drodze cywilnoprawnej. Jej zaniechanie zaś czyniło niedopuszczalnym złożenie wniosku o wywłaszczenie nieruchomości. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 8 ust. 4 dekretu, jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania, o którym mowa w ust. 1, lub dokonania obwieszczenia, o którym mowa w ust. 3, nie została zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu mógł nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość w drodze wywłaszczenia. Jak wynika ze znajdującego się w sprawie wypisu z księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, jej właścicielami byli A. i J. małż. C. W aktach sprawy brak jest wprawdzie pisma skierowanego do ww. współwłaścicieli z propozycją zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej działki za cenę, która zostanie określona na podstawie art. 28 dekretu, to jednak odnaleziono niepodjęta przesyłkę, której nadawcą był inwestor, a skierowaną do małż. C., zawierającą adnotację doręczyciela - adresat odmówił przyjęcia korespondencji. W aktach znajduje się ponadto pismo z ofertą dotyczącą nabycia działki sąsiedniej noszące datę 5 maja 1956 r. Choć zatem samo wezwanie nie zachowało się w aktach archiwalnych, to jednak treść pisma skierowanego do F. K.a (właściciela działki sąsiedniej podlegającej wywłaszczeniu tym samym orzeczeniem z 22 stycznia 1959 r.) oraz niepodjęta korespondencja skierowana do małż. C., świadczą o tym, że wezwanie o takiej samej treści skierowane zostało również do tych osób. Skoro zatem właściciele nieruchomości odmówili przyjęcia oferty inwestora, to należy uznać, że nie wyrazili zgody na dobrowolne zbycie nieruchomości. Nie doszło więc do rażącego naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu. Ponadto również we wniosku o wywłaszczenie złożonym w dniu 26 września 1957 r. inwestor wskazał, że załącza do niego, zgodnie z art. 17 ust. 3 dekretu: plan sytuacyjny, zezwolenie Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z 31 lipca 1957 r., dowody wezwania właścicieli stosownie do art. 8, odpisy ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości podlegających wywłaszczeniu. Zdaniem Sądu I instancji, można zatem z powyższego wnioskować, że do małż. C. skierowano uprzednio ofertę nabycia nieruchomości. WSA stwierdził, że z akt sprawy wynika również, że właściciele nieruchomości zawiadomieni zostali pismem z 28 października 1957 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Jednocześnie organ wywłaszczeniowy zarządził dokonanie ustaleń niezbędnych do określenia odszkodowania. O dokładnym terminie dokonania czynności miało poinformować strony Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej – P. Ww. zawiadomienie zostało skutecznie doręczone małż. C. w dniu 9 listopada 1957 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru. Ponadto zawiadomienie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej P. w dniach 5-18 listopada 1957 r. Pismem z 10 listopada 1957 r. A. C. wniósł sprzeciw wskazując, że nie zgadza się na wywłaszczenie jego nieruchomości. Z protokołu ustaleń niezbędnych do określenia odszkodowania z 20 listopada 1957 r. wynika, że w oględzinach nieruchomości brał udział A. C., który odmówił złożenia podpisu. Organ ustalił podczas oględzin, że poza zawnioskowanym do wywłaszczenia gruntem małż. C. pozostało gospodarstwo rolne o pow. ok 9 ha. Ponadto ustalono, że pozostałe części nieruchomości nie mają dostępu do drogi publicznej. W wyniku ustaleń pomiędzy inwestorem a A. C. przyjęto, że niezbędne jest wywłaszczenie dodatkowej części nieruchomości o pow. 0,0360 m2 pod drogę dojazdową do nieruchomości niemających dostępu do drogi publicznej. Przedmiotowa część nieruchomości nie została jednak wywłaszczona mocą orzeczenia z 22 stycznia 1959 r. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 1 i ust. 2 dekretu, po upływie czternastodniowego terminu na zgłoszenie wniosków i sprzeciwów organ wojewódzki wyznaczał rozprawę. O miejscu i terminie rozprawy prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiało co najmniej na 7 dni naprzód wykonawcę narodowych planów gospodarczych, który zgłosił wniosek o wywłaszczenie, właściciela nieruchomości a także inne osoby zainteresowane. Z akt sprawy wynika, że zawiadomieniem z 29 grudnia 1958 r. organ poinformował strony o wyznaczeniu terminu i miejsca przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowej na 14 stycznia 1959 r. w siedzibie Prezydium Rady Narodowej m. Poznania. Zawiadomienie to zostało skutecznie doręczone małż. C. w dniu 5 stycznia 1959 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru. Przedmiotowe pismo zostało wywieszone również na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej P. w dniach 7-13 stycznia 1959 r. W aktach sprawy znajduje się także protokół z rozprawy wywłaszczeniowej z 14 stycznia 1959 r., na której stawił się S. C. i przedłożył akt notarialny z 24 kwietnia 1958 r. - umowę darowizny, mocą której małż. C. darowali mu nieruchomość objętą księgą wieczystą KW nr [...] o pow. ok. 13 ha, w tym dz. nr [...] o pow. 16018 m2. Jednocześnie złożył on wniosek o przyznanie odszkodowania w formie nieruchomości zamiennej. W ocenie Sądu I instancji, z powyższego wynika, że nie sposób zarzucić organowi wywłaszczeniowemu rażącego naruszenia wskazywanych w skardze art. 8 ust. 1 w zw. z art 28 dekretu poprzez brak wezwania przez inwestora S. C. do odstąpienia nieruchomości za określoną cenę oraz art. 18 ust. 1 dekretu poprzez niezawiadomienie ww. osoby o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Jak już wskazano powyżej, wezwanie do zawarcia umowy kupna nieruchomości skierowane zostało w dniu 5 sierpnia 1957 r. prawidłowo do małż. C., którzy byli jeszcze wtedy właścicielami przedmiotowej nieruchomości (umowa darowizny nosi datę 24 kwietnia 1958 r.). Podobnie zawiadomienie z 29 października 1957 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wystosowane zostało przed dokonaniem darowizny nieruchomości, a w konsekwencji skierowano je do małż. C. Z kolei S. C., jako właściciel wywłaszczanej nieruchomości, ujęty został dopiero prawidłowo w orzeczeniu wywłaszczeniowym z 22 stycznia 1959 r. Za niezasadny Sąd I instancji uznał również zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 dekretu. WSA zauważył, że ratio legis tej regulacji stanowiło zapewnienie wywłaszczonemu miejsca zamieszkania i źródła utrzymania, w sytuacji gdy nieruchomość, której został pozbawiony zabezpieczała byt właściciela i jego rodziny. Jak wynika natomiast z akt niniejszej sprawy wywłaszczona nieruchomość stanowiła jedynie cześć gospodarstwa rolnego należącego do S. C. Właścicielowi po wywłaszczeniu pozostało jeszcze gospodarstwo rolne o pow. ok. 9 ha wraz zabudowaniami gospodarczymi, które umożliwiało prowadzenie w dalszym ciągu działalności rolniczej. W konsekwencji uznanie przez organ wywłaszczeniowy, że przedmiotowa nieruchomość nie miała charakteru uprzywilejowanego w myśl art. 30 ust. 1 dekretu, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Ponadto organ w orzeczeniu wywłaszczeniowym pouczył właściciela gruntu, że jego wniosek o przyznanie odszkodowania w formie nieruchomości zamiennej nie został rozpatrzony, gdyż dotyczy odszkodowania i z tego względu podlegał rozstrzygnięciu w odrębnym orzeczeniu - po przeprowadzeniu postępowania odszkodowawczego. Sąd I instancji nie odniósł się natomiast do zarzutów skargi w sprawie naruszenia procedur w toku postępowania odszkodowawczego (tj. błędów w opinii biegłego, gdzie jako podstawę wyliczenia odszkodowania podano błędną kwalifikację gruntów znacznie zaniżając cenę gruntu za m2, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego określenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości; błędnego powołania jednego biegłego i brak jego udziału w rozprawie odszkodowawczej). Wskazał, że przedmiotem postępowania nadzorczego, a w konsekwencji i oceny Sądu, była bowiem w niniejszej sprawie decyzja wywłaszczeniowa, nie zaś decyzja o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 8 ust. 1 w zw z art 28 dekretu, poprzez brak wezwania poprzednika prawnego skarżącej, tj. S. C. dokonanego przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych, by odstąpił mu tę nieruchomość za określoną cenę co skutkowało brakiem wymaganej wtenczas przepisami prawa wyczerpania możliwości dobrowolnego nabycia nieruchomości na drodze cywilnoprawnej; 2) art. 18 ust. 1 dekretu, poprzez brak bezpośredniego zawiadomienia właściciela nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego; 3) art. 30 ust. 1 dekretu, poprzez błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu przez organ, że obligatoryjna nieruchomość zamienna przysługiwała jedynie za utratę całego gospodarstwa rolnego, podczas gdy nieruchomość taka przysługiwała także, gdy wywłaszczano jego część; 3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 8 ust. 1, w zw. z art. 28, art. 18 ust. 1 oraz art 30 dekretu, poprzez niedokonanie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w zaskarżanej części, podczas gdy: - w przedmiotowej sprawie nie wezwano poprzednika prawnego skarżącej, tj. S. C. do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości za określoną cenę, co skutkowało brakiem wymaganej wtenczas przepisami prawa wyczerpania możliwości dobrowolnego nabycia nieruchomości na drodze cywilnoprawnej; - w przedmiotowej sprawie brakuje dowodu bezpośredniego zawiadomienia właściciela nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wziął pod uwagę rozpatrując skargę do decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju; - poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że pomimo braku zachowania się archiwalnej dokumentacji potwierdzającej spełnienie się wszelkich wymaganych prawem przesłanek do wywłaszczenia, procedura ta została należycie przeprowadzona, - poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnego rozstrzygnięcia Ministra Inwestycji i Rozwoju nieuwzględniającego faktu, iż stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej jest uzasadnione wobec tego, że w opinii biegłego jako podstawę wyliczenia odszkodowania podano błędną kwalifikację gruntów znacznie zaniżając cenę gruntu za m2, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego późniejszego określenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, - poprzez przyjęcie przez WSA w Warszawie uzasadnienia decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju i tym samym oddalenie skargi, podczas gdy organ nie uwzględnił faktu, iż obligatoryjna nieruchomość zamienna przysługiwała nie tylko za utratę całego gospodarstwa rolnego, ale również, gdy wywłaszczano jego część; 4) naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że w postępowaniu wywłaszczeniowe - odszkodowawczym doszło do należytej procedury, podczas gdy nie zachowała się większość dokumentów z tego okresu; II. Naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, mimo iż argumentacja zaprezentowana przez skarżącego upoważniała Sąd do stwierdzenia nieważności decyzji organu w części dotyczącej odszkodowania; 2) art 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw z art. 7,77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy uzasadnienie jej nie dawało ku temu podstaw, 3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżona decyzja nie narusza w stopniu rażącym przepisów prawa, pomimo prawidłowego stwierdzenia istnienia w nich kwalifikowanych wad. W odpowiedziach na skargę kasacyjną Skarb Państwa - Izba Administracji Skarbowej w Poznaniu, - Prezydent Miasta Poznania wnosił o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed Sądem I instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 P.p.s.a. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie oparto o zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego jak i procesowego. Przed przystąpieniem do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja, która zapadła w szczególnym trybie postępowania jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Postępowanie w sprawie nieważności decyzji, prowadzone w trybie art. 156 § 1 k.p.a. polega na przeprowadzeniu weryfikacji, czy dana decyzja jest dotknięta kwalifikowanymi wadami wskazanymi w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Specyfika orzekania przez organ administracji publicznej w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym, traktowanym jako nowe postępowanie w sprawie, toczące się według przepisów art. 157 k.p.a., polega na tym, iż organ ten rozstrzyga tylko w kwestii istnienia bądź nieistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W świetle przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 organ administracji musi wykazać - po pierwsze - fakt niewątpliwego naruszenia prawa, a po drugie zakwalifikować to naruszenie jako rażące. Stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te muszą być oparte na zebranym przez organ materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza (wyrok NSA z 12 grudnia 2023 r., I OSK 1536/20). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Możliwe jest oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego, aczkolwiek przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie wówczas gdyby organ wydał decyzję bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydał decyzję bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie, pominął przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, albo prowadził je w sposób niepozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego danej sprawy (wyrok NSA z 4 marca 2022 r., sygn. I OSK 2313/21; wyrok NSA z 6 marca 2019 r., sygn. II OSK 1018/17; por. M. Jaśkowska, A. Wróbel. Komentarz k.p.a. Lex 2015 r.). W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. W przekonaniu składu orzekającego NSA, w okolicznościach przedmiotowej sprawy WSA w Warszawie zasadnie ocenił postępowanie prowadzone przez Ministra jako prawidłowe, a wnioski sformułowane na podstawie wyników tego postępowania jako spójne, logiczne i uprawnione. Poczynione w postępowaniu administracyjnym ustalenia faktyczne, zaakceptowane przez Sąd I instancji nie naruszają granic swobodnej oceny dowodów, odpowiadają więc przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.pa. Ma rację Sąd I instancji, że niezachowanie kompletnych akt wywłaszczeniowych, biorąc pod uwagę znaczny upływ czasu, nie może prowadzić do domniemania, że dany dokument nie został w ogóle sporządzony i tym samym wymagana czynność nie została dopełniona. Upływ tak długiego okresu czasu, jak w niniejszej sprawie może bowiem uniemożliwiać odszukanie pełnej dokumentacji dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości. Identyczne stanowisko wyrażano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że brak po kilkudziesięciu latach od wydania decyzji pełnej dokumentacji nie uprawnia do twierdzenia, że czynności objęte brakującymi dokumentami nie zostały w ogóle dokonane. Tym bardziej jeśli analiza akt pozwala na ustalenie w oparciu o inne, znajdujące się w aktach dowody, że konieczny dokument został sporządzony, a tym samym wymagana czynność została podjęta. Istnienie informacji pośrednio potwierdzających wypełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, czy zawiadomienia o wszczęciu postępowania, przy jednoczesnym braku dowodów potwierdzających odmienne stanowisko w tej kwestii, pozwala na przyjęcie wbrew kasacji, że w sprawie nie dopuszczono się naruszenia przepisu art. 8 ust. 1, art. 28 i art. 18 ust.1 dekretu z 1949 roku zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym bardziej, gdy weźmie się pod uwagę, że organ nadzoru w toku postępowania wyjaśniającego podjął wszelkie działania celem odszukania archiwalnych akt wywłaszczeniowych i na podstawie zgromadzonego materiału dokonał oceny legalności zaskarżonego orzeczenia wywłaszczeniowego ( por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2011r., sygn. akt I OSK 1438/10, wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1191/18). Za słuszne uznać należało stanowisko kontrolowanego Sądu, że poza granice niniejszego postępowania wykraczało badanie decyzji o odszkodowaniu. Przedmiot niniejszego postępowania, ograniczał się do badania w kontekście przesłanek nieważnościowych wyłącznie decyzji wywłaszczeniowej. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisu art. 30 ust.1 dekretu, poprzez jego błędną wykładnię powtórzyć należało, że w orzecznictwie i doktrynie zgodnie przyjmuje się, że zagadnienie wykładni prawa jest uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko odnośnie zastosowania przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana. Jeżeli zatem przepis może być różnie rozumiany, to taka sytuacja nie skutkuje oceną wydanego aktu, jako rażąco wadliwego. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżąca kasacyjnie zarzuca bowiem naruszenie art. 30 ust. 1 dekretu, zgodnie z którym, jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowi gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczoną pod budowę takiemu domu, wywłaszczający obowiązany jest zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną, położoną, o ile możności, w tej samej miejscowości i o tym samym lub zbliżonym charakterze. W niniejszej sprawie Sąd I instancji przyjął, że hipoteza tego przepisu dotyczy wprost wywłaszczenia całego gospodarstwa, a nie jego fragmentów. Odmienną interpretację przepisu zaproponowali skarżący kasacyjnie, kwestionując, aby warunkiem zaproponowania działki zamiennej było wywłaszczenie całego gospodarstwa, a nie tylko działki wchodzącej w jego skład. W piśmiennictwie na gruncie tego przepisu zauważano, że obowiązek dostarczenia nieruchomości zamiennej nie powstawał, kiedy przedmiotem wywłaszczenia była tylko część gospodarstwa (tak: M. Gdesz, Rewindykacja nieruchomości wywłaszczonych w trybie dekretu wywłaszczeniowego z dnia 26 kwietnia 1949 r., Palestra 2003/9-10/33, teza 4). Jednak w orzecznictwie obecne są dwa konkurencyjne stanowiska, na brak jednolitego stanowiska sądów w tym przedmiocie wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych, przykładowo wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawach o sygnaturach akt: I SA/Wa 2282/19, I SA/Wa 1770/98, I SA/Wa 1721/07, I SA/Wa 540/09 i przeciwstawne im wyroki wydane w sprawach o sygn. akt: I SA/Wa 120/05 i I SA/Wa 294/05. Na możliwości formułowania dwóch konkurencyjnych hipotez interpretacyjnych wskazano także w wyroku NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1382/19, lex nr 3011865). Wobec tego, skoro w niniejszej sprawie powstała wątpliwość dotyczy jedynie zastosowanej przez organ wykładni art. 30 ust. 1 dekretu, to nie można mówić o rażącym naruszeniu tego przepisu, w sytuacji gdy możliwe są alternatywne jego rozumienia, a badana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja mieści się w zakresie jednego z nich. Tym samym, nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 dekretu. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić należało, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok nie narusza wskazanych w niej przepisów obowiązującego prawa. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.