I OSK 3512/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1070/15 w sprawie ze skargi A. G. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1070/15, po rozpoznaniu skargi A. G. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Komendant Główny Straży Granicznej rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. zwolnił [...] A. G. ze służby stałej w Straży Granicznej z dniem 31 grudnia 2014 r. Rozkaz personalny doręczono funkcjonariuszowi w dniu 8 grudnia 2014 r. W dniu 26 stycznia 2015 r. powyższy rozkaz został doręczony również ustanowionemu w dniu 19 lipca 2014 r. pełnomocnikowi strony - P. O., jednak ww. nie złożył od niego odwołania (termin do złożenia odwołania upłynął w dniu 9 lutego 2015 r.). W dniu 22 grudnia 2014 r. A. G. złożyła odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych, stwierdzając, że uniemożliwiono jej zapoznanie się z materiałami toczącego się postępowania administracyjnego oraz wskazała, iż zwolnienie ze służby stanowi naruszenie jej słusznego interesu. Minister Spraw Wewnętrznych postanowieniem z dnia ż...ś marca 2015 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania, uzasadniając powyższe złożeniem środka zaskarżenia przed wejściem rozkazu personalnego do obrotu prawnego. Przedmiotowe postanowienie pełnomocnik strony otrzymał w dniu 7 kwietnia 2015 r. W dniu 14 kwietnia 2015 r. A. G. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od rozkazu personalnego Nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2014 r. Do wniosku dołączyła: pismo w sprawie cofnięcia pełnomocnictwa pełnomocnikowi oraz odwołanie od ww. rozkazu personalnego. Jako przyczynę niezłożenia odwołania w terminie wskazała brak wiedzy o uchybieniu proceduralnym w złożeniu odwołania. Stwierdziła, że była przekonana, iż złożone wcześniej odwołanie zostanie uwzględnione. Podała, że informację o uchybieniu terminu powzięła dopiero w dniu 7 kwietnia 2015 r., czyli w dniu odbioru przez pełnomocnika postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych o niedopuszczalności odwołania. Minister Spraw Wewnętrznych postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., na podstawie art. 58 i art. 59 § 1 K.p.a., odmówił A. G. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2014 r. Zdaniem Ministra, w niniejszej sprawie nie można uznać, iż uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez winy zainteresowanej. Rozkaz personalny Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2014 r. doręczono stronie w dniu 8 grudnia 2014 r. a jej pełnomocnikowi w dniu 26 stycznia 2015 r. W związku z jednoznacznym brzmieniem art. 40 § 2 K.p.a., rozkaz ten wszedł do obrotu prawnego z dniem doręczenia pełnomocnikowi w dniu 26 stycznia 2015 r. i od tej daty liczy się dopiero czternastodniowy termin do wniesienia odwołania. Jednak pełnomocnik odwołania nie złożył. W ocenie organu, argumentacja strony wskazująca na przekonanie o uwzględnieniu przez organ odwoławczy złożonego wcześniej odwołania nie usprawiedliwia błędnej interpretacji obowiązujących przepisów. Brak profesjonalizmu pełnomocnika w konsekwencji zaniechania działania nie może uzasadniać złożonego wniosku. Może natomiast świadczyć o niedbalstwie. Organ uznał, że skarżąca i jej pełnomocnik, byli w stanie, przy dołożeniu należytej staranności, zachować termin zakreślony do wniesienia odwołania. Uchybienie przez stronę terminowi do wniesienia środka zaskarżenia, spowodowane okolicznościami związanymi z osobą jej pełnomocnika, w pełni odnosi negatywne skutki wobec niej samej. Brak winy w uchybieniu terminu można przyjąć tylko wtedy, gdy strona (jej pełnomocnik) nie mogła usunąć przeszkody przy użyciu największego w danych okolicznościach wysiłku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na wyżej opisane postanowienie A. G. podkreśliła, że do dnia gdy rozkaz stał się ostateczny nie otrzymała żadnej informacji o nieprawidłowości złożonego przez nią odwołania, pomimo, że odwołanie dotarło do organu. Uważa, że została przez organ wprowadzona w błąd. Dopiero jej odwołanie spowodowało że organ zauważył pełnomocnika. Podkreśliła, że nie zdawała sobie sprawy, iż nie może sama złożyć odwołania mając pełnomocnika. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.). W ocenie Sądu I instancji zaskarżone postanowienie było konsekwencją postanowienia z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], którym organ stwierdził niedopuszczalność odwołania. Wyrokiem z dnia 23 września 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 949/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił to postanowienie, wskazując iż jest ono wynikiem błędnej wykładni art. 40 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu tego wyroku skład orzekający podzielił prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że doręczenie decyzji (rozkazu personalnego) organu I instancji bezpośrednio stronie z pominięciem jej pełnomocnika nie może być utożsamiane z brakiem doręczenia. Inaczej mówiąc jeżeli decyzja (rozkaz personalny) organu administracji zostanie doręczona, nawet nieprawidłowo z naruszeniem art. 40 § 2 K.p.a. to nie można twierdzić, że nie weszła ona do obrotu prawnego. Taki rozkaz personalny wszedł do obrotu prawnego i może być zaskarżony (o ile podlega zaskarżeniu). Rozkaz personalny rozpoczyna zatem swój byt prawny z chwilą ogłoszenia lub doręczenia go stronie postępowania i z tym momentem wiąże organ który go wydał. W analizowanym przypadku rozkaz personalny wszedł do obrotu prawnego z chwilą doręczenia go skarżącej, czyli 8 grudnia 2014 r. Wobec powyższego, organ nieprawidłowo uznał, że A. G. złożyła odwołanie przedwcześnie, przed wejściem rozkazu personalnego do obrotu prawnego. Skarżąca została zapytana przez przedstawiciela organu, czy będzie wnosiła odwołanie, wobec takiego stanowiska i zapytania, jako niezadowolona z treści rozkazu personalnego, nijako pouczona przez organ wniosła w dniu 22 grudnia 2014 r. odwołanie, zachowując ustawowy termin. Sąd podzielił prezentowane w judykaturze stanowisko, z którego wynika konieczność wzięcia pod rozwagę kwestii zaistnienia lub niezaistnienia negatywnych skutków w sytuacji doręczenia decyzji stronie, nie zaś jej pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie w aspekcie dopuszczenia się przez organ takich naruszeń prawa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. W konkulzji tego wyroku Sąd stwierdził, że organ dokonał interpretacji art. 40 § 2 zupełnie odwrotnie, tak że regulacja zawarta w przepisie zamiast dawać ochronę skarżącej zadziałała w sposób nieuprawniony, na jej niekorzyść. Z tego względu przyjął, że skarżąca wniosła odwołanie w terminie i organ obowiązany jest je rozpatrzyć. Sąd I instancji orzekający w tej sprawie uwzględnił powyższy wyrok i uznał, że skoro odwołanie skarżącej od rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 2014 r. zostało złożone w terminie, organ powinien odmówić wszczęcia postanowienia w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (art. 61a K.p.a.). Wskazał, że w sytuacji, gdy organ wszczął postępowanie pomimo przesłanek z art. 61a K.p.a., powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 K.p.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Spraw Wewnętrznych wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. naruszenie art. 40 § 2 K.p.a. poprzez stwierdzenie, że doręczenie decyzji (rozkazu personalnego) organu I instancji bezpośrednio stronie z pominięciem jej pełnomocnika nie może być utożsamiane z brakiem doręczenia, gdy tymczasem ustanowienie przez stronę pełnomocnika w sprawie powoduje, że dla organu istnieje bezwzględny obowiązek doręczania pism i orzeczeń (decyzji i postanowień) pełnomocnikowi, a gdy nastąpiło doręczenie pisma czy orzeczenia zarówno stronie, jak i pełnomocnikowi w różnym czasie, datą doręczenia będzie data doręczenia pisma pełnomocnikowi. Również bieg terminu do złożenia środka odwoławczego warunkuje dopiero prawidłowe doręczenie rozstrzygnięcia ustanowionemu pełnomocnikowi strony. Postanowieniem z dnia 27 stycznia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w tej sprawie do czasu rozpatrzenia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 949/15. Wyrokiem z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 172/16 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Ministra Spraw Wewnętrznych od ww. wyroku WSA z dnia 25 września 2015 r. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2017 r. podjął zawieszone postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do zbadania zasadności zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Jej jedyny zarzut odnosi się do naruszenia przez Sąd I instancji art. 40 § 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię dokonaną na kanwie okoliczności faktycznych tej sprawy. Sporna kwestia dotycząca oceny dopuszczalności odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2014 r. doręczonego stronie z naruszeniem art. 40 § 2 K.p.a. została rozstrzygnięta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II SA/ Wa 949/15, od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 172/16. W orzeczeniach tych Sądy dokonując wykładni art. 40 § 2 K.p.a. przyjęły, że ocena skutków pominięcia pełnomocnika w sprawie w każdym przypadku zależy od okoliczności danej sprawy, długotrwałości pominięcia i etapu postępowania, w którym doszło do takiego naruszenia. Odnosząc to do okoliczności faktycznych sprawy Sądy obu instancji uznały, że wadliwość doręczenia przez organ I instancji rozkazu personalnego Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2014 r. (bezpośrednio stronie z pominięciem pełnomocnika) nie powoduje bezskuteczności tego doręczenia i niemożności rozpoznania wniesionego przez stronę w terminie odwołania. W analizowanym przypadku przesądzone zatem zostało, że mimo, iż doręczenie stronie rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 2014 r. nastąpiło z uchybieniem art. 40 § 2 K.p.a., to nie ma podstaw do przyjęcia, że złożone przez skarżącą odwołanie było przedwczesne. Powyższa konstatacja jest istotna z punktu widzenia kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, gdyż zawarta w powyższych orzeczeniach ocena prawna skutków wadliwego doręczenia rozkazu personalnego Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2014 r. jest obecnie wiążąca (art. 170 P.p.s.a.) i odmienne rozstrzygnięcie tej kwestii w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w niniejszej sprawie, byłoby niedopuszczalne. Jest to tym bardziej uzasadnione, że ustalenie okoliczności związanych z doręczaniem decyzji ma miejsce w postępowaniu w sprawie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania/stwierdzenia jego niedopuszczalności. To w tym postępowaniu bada się i ocenia czy i kiedy decyzja została doręczona i czy w związku z tym został zachowany termin do wniesienia odwołania. Z tego właśnie względu Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił niniejsze postępowanie do czasu rozpatrzenia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 949/15, w którym Sąd badał wspomniane kwestie w ramach kontroli postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2014 r. Wynik tego postępowania bezpośrednio rzutował na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, gdyż okoliczności związane z prawidłowością doręczenia wspomnianego rozkazu legły u podstaw zaskarżonego wyroku rozstrzygającego o prawidłowości odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od wskazanego rozkazu, co następnie znalazło odzwierciedlenie w postawionym w skardze kasacyjnej zarzucie. Jako, że sporna materia została przesądzona w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 2014 r., zarzut skargi kasacyjnej negujący w tej kwestii prawidłowość stanowiska Sądu I instancji analogicznego do przedstawionego we wskazanych wyżej orzeczeniach, nie mógł zasługiwać na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.