I OSK 350/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 694/23 w sprawie ze skargi W.J. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 30 czerwca 2023 r., nr GN-V.7534.2.47.2021 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 29 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 694/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.J. na decyzję Wojewody Lubelskiego z 30 czerwca 2023 r. nr GN-V.7534.2.47.2021 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w punkcie I. uchylił zaskarżoną decyzję; w punkcie II. zasądził od Wojewody Lubelskiego na rzecz skarżącego W.J. kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego w dniu [...] marca 1988 r., Rep. [...] spadkodawczyni wnioskodawcy H.J. sprzedała Skarbowi Państwa – Urzędowi Miejskiemu działkę nr [...] o pow. [...] ha. Przy akcie okazano m. in. prawomocną decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Lublinie z 8 lutego 1988 r., nr GG.VII.8229/ZG/14/, w przedmiocie nabycia wyżej wymienionej działki na cele budownictwa mieszkaniowego - wielorodzinnego osiedla "[...]" i ekspertyzę z 5 lutego 1988 r. Następnie 16 sierpnia 2019 r. H.J. wystąpiła do Prezydenta Miasta Lublina z wnioskiem o zwrot tej działki, podnosząc, że działka nie jest zabudowana. Wojewoda Lubelski wyznaczył Starostę Lubelskiego (dalej jako "organ I instancji") do prowadzenia postępowania o zwrot nieruchomości. Organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy nabycie wyżej wymienionej działki na rzecz Skarbu Państwa związane było z zamiarem jej wywłaszczenia. Organ I instancji uwzględnił przekazane mu przez Wydział Geodezji UM Lublin uwierzytelnione kopie dokumentów związanych z nabyciem działki na rzecz Skarbu Państwa, tj. podanie H.J. z 14 kwietnia 1987 r. o wcześniejsze wykupienie działki nr [...], ekspertyzę nr [...] z 5 lutego 1988 r. oraz decyzję Urzędu Miejskiego z 8 lutego 1988 r., znak: GG.VII.8229/ZG/14/87, w przedmiocie nabycia działki nr [...] na cele budownictwa mieszkaniowego - wielorodzinnego osiedla "[...]" oraz informację, że z dostępnych dokumentów wynika, że nabycie na rzecz Skarbu Państwa działki nie było poprzedzone informacją, że w stosunku do tej działki wszczęte zostanie postępowanie wywłaszczeniowe. Organ I instancji ustalił również, że działka nr [...] została objęta ostateczną decyzją nr 291/20 Prezydenta Miasta Lublina z 13 marca 2020 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – rozbudowy drogi powiatowej ul. [...], w wyniku czego działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr X o pow. [...] ha i nr Y o pow. [...] ha, przy czym działka nr X znalazła się w liniach rozgraniczających inwestycji jako przeznaczona pod rozbudowę drogi. W toku prowadzonego postępowania zmarła wnioskodawczyni H.J., a w jej miejsce wstąpił spadkobierca – W.J. (akt poświadczenia dziedziczenia Rep. A Nr [...] z [...] października 2020 r.), który podtrzymał wniosek w sprawie zwrotu nieruchomości, podnosząc, że była właścicielka nieruchomości przed sprzedażą działki nr [...] otrzymała od pracowników ówczesnego Urzędu Miejskiego informację, że nieruchomość ta przeznaczona jest do wywłaszczenia pod budowę osiedla mieszkaniowego. Mając świadomość przeznaczenia nieruchomości na cele publiczne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz z uwagi na to, że budownictwo wielorodzinne mogło być realizowane jedynie przez jednostki państwowe i stanowiło cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie, właścicielka nieruchomości - w ocenie wnioskodawcy - działała w sytuacji przymusowej przystępując do zbycia działki. Decyzją z 20 kwietnia 2021 r., znak: IGM.6821.138.2019.MR, organ I instancji orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr Y o pow. [...] ha, stanowiąca część działki oznaczonej poprzednio nr [...] oraz odmówił zwrotu działki nr X o pow. [...] ha (obr. [...], ark. [...]). Organ I instancji stwierdził, że okoliczności poprzedzające zawarcie aktu notarialnego oraz jego treść wskazują, że nabycie działki nr [...] miało bezpośredni związek z planowaną inwestycją polegającą na budowie wielorodzinnego osiedla mieszkaniowego "[...]", zaś sama sprzedaż była powiązana z zamiarem realizacji celu publicznego, którym była budowa osiedla mieszkaniowego. W odniesieniu natomiast do działki nr X o pow. [...] ha organ stwierdził, że zwrot jest niemożliwy, bowiem działka ta została objęta decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydaną w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Gmina Lublin wniosła odwołanie od wyżej wskazanej decyzji, zaskarżając rozstrzygnięcie zawarte w pkt I decyzji (orzeczenie o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr Y) oraz w punktach od III do X (rozstrzygnięcia określające warunki zwrotu nieruchomości na rzecz W.J.). Po rozpatrzeniu odwołania Gminy Lublin, decyzją z 1 grudnia 2021 r., Wojewoda Lubelski uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Wojewoda stwierdził, że sporna nieruchomość nie została nabyta w związku z wywłaszczeniem w rozumieniu przepisów art. 46 i art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 z późn. zm.), na podstawie której zawarto umowę sprzedaży z [...] marca 1988 r. Po analizie zgromadzonych w sprawie dokumentów, Wojewoda Lubelski stwierdził, że nie wynika z nich, aby w stosunku do działki nr [...] istniało zagrożenie wywłaszczeniem poprzez wydanie decyzji o odjęciu własności tej działki w drodze przymusu administracyjnego. Na decyzję Wojewody Lubelskiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł W.J. Wyrokiem z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 52/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie wykazał okoliczności świadczących o tym, że wnioskodawczyni nie musiała wyzbywać się tej nieruchomości, lecz mogła z niej dalej korzystać w dowolny sposób bez zagrożenia wywłaszczeniem. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Gmina Lublin wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną. Wyrokiem z 29 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1257/22, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę Gminy Lublin. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Stwierdził, że słusznie sąd I instancji uznał, że okoliczności zbycia nieruchomości, w szczególności wydanie przed zawarciem umowy decyzji z 8 lutego 1988 r. i ekspertyza z 5 lutego 1988 r. uprawdopodobniają w wysokim stopniu, że wnioskodawczyni nie mogła dalej korzystać w dowolny sposób z nieruchomości bez zagrożenia wywłaszczeniem, a więc, że w istocie zbycie nieruchomości nastąpiło w bezpośrednim związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił także zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a skierowane do organu odwoławczego. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda Lubelski (dalej jako "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") wystąpił do Wydziału Geodezji Urzędu Miasta Lublina o udzielenie pisemnej informacji, czy w latach 80 i 90 – tych ubiegłego wieku w bezpośredniej bliskości przedmiotowej nieruchomości były prowadzone postępowania wywłaszczeniowe pod budowę wielorodzinnego osiedla mieszkaniowego "[...]". W odpowiedzi na powyższe Wydział Geodezji Urzędu Miasta Lublina, przy piśmie z dnia 16 czerwca 2023 r, znak: GD-NN-III.6821.36.2023, przekazał dokumenty stanowiące podstawę zmian danych ewidencyjnych oraz dokumentację dotyczącą nabywania na rzecz Gminy Lublin gruntów położonych w bezpośredniej bliskości spornej nieruchomości. Ponadto poinformował, że po 1990 r., po reformie ustroju, w momencie powstania samorządów terytorialnych oraz po zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Gmina Lublin, tworząc komunalny zasób gruntów w oparciu o art. 11 ust. 1 wymienionej ustawy, nabywała nieruchomości przeznaczone pod osiedla mieszkaniowe na terenie całego miasta, na zasadzie pełnej dobrowolności. Obszar, na którym znajdowała się objęta wnioskiem działka, był terenem potencjalnego rozwoju wielorodzinnego budownictwa mieszkaniowego, a w latach, w których następowały nabycia, był nieuzbrojony i użytkowany rolniczo. Jednocześnie poinformowano, że nie można wykluczyć, że nabycia zrealizowane do 1990 r. mogły nastąpić pod presją wywłaszczenia. Dodatkowo organ odwoławczy uzupełnił materiał dowodowy o wykaz powierzchni nieruchomości do wywłaszczenia na rzecz Państwa, położonych w Lublinie przy ul. [...], przeznaczonych do wywłaszczenia pod Osiedle "[...]", zarejestrowany pod nr [...]. Do akt postępowania odwoławczego włączono również kopie dokumentów z akt postępowania wywłaszczeniowego zakończonego decyzją Urzędu Miejskiego w Lublinie z 11 listopada 1976 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonych w Lublinie przy [...]. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego organ II instancji uznał, że odwołanie jest uzasadnione. Organ omówił szeroko przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obowiązujące w dacie sprzedaży nieruchomości Skarbowi Państwa. Podkreślił, że nieruchomości niezbędne na cele budownictwa wielorodzinnego mogły być przedmiotem wywłaszczenia, jeżeli umowa z właścicielem nie została zawarta w terminie wyznaczonym na piśmie przez właściwy organ na podstawie art. 49 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należało poprzedzić rokowaniami z właścicielem nieruchomości w przedmiocie jej nabycia w drodze umowy. W przypadku dojścia do porozumienia nabycie na rzecz Skarbu Państwa lub gminy następowało poprzez zawarcie stosownej umowy, bez konieczności wydawania decyzji wywłaszczeniowej. Ustalenie ceny zakupu nieruchomości następowało na podstawie opinii biegłych z listy wojewody. Organ odwoławczy wyjaśnił, że instytucja zwrotu nieruchomości jest instytucją szczególną, dotyczącą tylko takich sytuacji, w których danej osobie jej własność została odebrana wbrew jej woli i nie ma znaczenia, czy samo odebranie własności nastąpiło decyzją administracyjną, czy też wynikało z zawartej umowy. Żądanie zwrotu mogłoby być uwzględnione tylko wówczas, gdyby zawarcie przez zbywcę umowy nie było dobrowolne, ale "związane z przymusem", tj. z bezpośrednią perspektywą odjęcia prawa własności nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie okoliczności zawarcia umowy, mocą której dawna właścicielka H.J. zbyła działkę, dają podstawę do uznania, że umowa z [...] marca 1988 r. była zwyczajną umową cywilnoprawną, zawartą bez przymusu, z inicjatywy właścicielki, na co wskazuje treść skierowanego przez nią do ówczesnego Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami UM w Lublinie pisma datowanego na dzień 14 kwietnia 1987 r. o wykupienie działki nr [...], w którym właścicielka jednoznacznie wskazała, że "ma dom w surowym stanie i stąd konieczność wcześniejszej sprzedaży działki". W oświadczeniu zawarła prośbę, aby kwota wynikła ze sprzedaży została wypłacona jednorazowo, bowiem chciała dokończyć budowę domu na działce przy [...] za kwotę otrzymaną ze sprzedaży spornej działki. Organ odwoławczy podkreślił, że organ administracji publicznej nie jest podmiotem prywatnym, który może zakupić nieruchomość za jakąkolwiek cenę wedle swojego uznania, bez narażania się na zarzut niegospodarności. Dlatego w celu określenia wartości nieruchomości H.J. ówczesny Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Lublinie zlecił wykonanie operatu szacunkowego, zatytułowanego jako ekspertyza, który był następnie podstawą do przyjęcia ceny sprzedaży w akcie notarialnym. Właścicielka nieruchomości wyraziła w pełni dobrowolną zgodę na tę cenę. Wola byłej właścicielki nie była więc ukształtowana perspektywą wywłaszczenia, a strony umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] marca 1988 r. znajdowały się na równorzędnych pozycjach, jak przy zawieraniu typowych umów cywilnoprawnych. Ponadto nabycie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] odbyło się z inicjatywy samej właścicielki. Następnie organ powołał się na dokumentację archiwalną nr: GK.GT.II.630-1/140/73, dołączoną do akt sprawy w toku ponownego rozpoznawania sprawy, dotyczącą wywłaszczeń nieruchomości przy [...] pod osiedle mieszkaniowe [...] "[...]", prowadzonych na wniosek Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w Lublinie, tj. wykazu powierzchni zawnioskowanych do wywłaszczenia na rzecz Państwa zarejestrowanego pod numerem [...]. Wskazał, że zarówno z wniosku Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w Lublinie z 5 stycznia 1976 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości położonych przy [...], jak i decyzji Urzędu Miejskiego z 11 listopada 1976 r. o wywłaszczeniu wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] nie była przeznaczona do wywłaszczenia. W aktach tych brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających zawiadomienie byłej właścicielki o zamiarze wywłaszczenia nieruchomości oraz przeprowadzenia procedury wywłaszczeniowej. Organ odwoławczy przyznał, że wprawdzie w stosunku do działek położonych w bliskim sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości prowadzone było postępowanie wywłaszczeniowe zakończone decyzją z 11 listopada 1976 r. o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonych przy [...] zgodnie z lokalizacją budowy osiedla mieszkaniowego w [...] "[...]", to jednak, jak wynika z dokumentacji poprzedzającej wszczęcie tego postępowania, a w szczególności z pisma Inwestora - Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w Lublinie z 26 maja 1975 r., znak: GK.GT.II.630-1/140/73, nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem nie była niezbędna do celów wywłaszczeniowych, a co za tym idzie nie istniało realne zagrożenie wywłaszczeniem. W ocenie organu odwoławczego zgromadzone w sprawie dowody, dodatkowo uzupełnione w toku postępowania odwoławczego z urzędu, po uprawomocnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 5 kwietnia 2022 r. (sygn. akt II SA/Lu 52/22) oraz ich ponowna ocena uzasadniają ostatecznie wniosek, że zbycie działki nr [...] nie miało charakteru wywłaszczenia, a umowa sprzedaży z [...] marca 1988 r. została zawarta na zasadzie pełnej dobrowolności. Organ ustosunkował się także do pisma Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w Lublinie z 22 kwietnia 1975 r., skierowanego do Wydziału Rolnictwa Leśnictwa i Skupu w Lublinie, o udzielenie informacji, czy rolnictwo stanowi jedyne źródło utrzymania wymienionych w tym piśmie osób, w tym H.J., na które powoływał się skarżący. Organ stwierdził, że w kolejnych pismach z 26 maja i 2 czerwca 1975 r. Miejski Zarząd Gospodarki Terenami w Lublinie w Lublinie zawęził krąg podmiotów objętych procedurą wywłaszczeniową. H.J. nie została w nich ujęta. Nie ulega zatem wątpliwości, że w stosunku do działki nr [...] nie istniało realne zagrożenie wywłaszczeniem. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że starosta bezpodstawnie uznał, że przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mają w niniejszej sprawie zastosowanie, a spadkobiercy wnioskodawczyni przysługuje roszczenie o zwrot Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi W.J. uznał ja za zasadną. Sąd I instancji wyjaśnił, że zaskarżona decyzja została wydana po prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 5/22, uwzględniającym skargę W.J. Wyrokiem tym sąd uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego uchylającą decyzję organu I instancji i umarzającą postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej dawnym numerem [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1257/22, oddalił skargę kasacyjną Gminy Lublin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Organ miał zatem obowiązek zastosować się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wynikających z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 5 kwietnia 2022 r. w sprawie II SA/Lu 52/22. W powołanym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że decyzja z 8 lutego 1988 r. i ekspertyza uprawdopodobniają w wysokim stopniu, że wnioskodawczyni nie mogła dalej korzystać w dowolny sposób z nieruchomości bez zagrożenia wywłaszczeniem, a więc, że w istocie zbycie nieruchomości nastąpiło w bezpośrednim związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości. Sąd stwierdził jednocześnie, że w sprawie możliwe byłoby co do zasady podjęcie przez organ inicjatywy dowodowej i wykazanie, że zbycie nieruchomości, pomimo wydania decyzji z 8 lutego 1988 r. nie miało bezpośredniego związku z realnym zamiarem wywłaszczenia nieruchomości. W ocenie sądu organ mógłby to wykazać udowadniając, że żadna z nieruchomości położonych na tym terenie, graniczących i położonych w bezpośredniej bliskości przedmiotowej nieruchomości nie została wywłaszczona w latach osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zawarł następujące wskazania co do dalszego postępowania, które warto zacytować w całości: "Rozpatrując ponownie odwołanie, organ odwoławczy powinien uwzględnić to, że istnienie decyzji z dnia 8 lutego 1988 r. oraz ekspertyzy, co do zasady daje wystarczające podstawy do przyjęcia, że cywilnoprawne zbycie nieruchomości nastąpiło w bezpośrednim związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości i stanowiło alternatywny względem wywłaszczenia sposób przeniesienia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Możliwe jest także również ewentualne wykazanie, że zbycie nieruchomości, pomimo wydania decyzji z dnia 8 lutego 1988 r., nie miało w rzeczywistości bezpośredniego związku z realnym zamiarem wywłaszczenia nieruchomości. W tym celu zależałoby zbadać stan prawny nieruchomości (prześledzić obrót nieruchomościami) i ustalić czy którakolwiek z nieruchomości graniczących oraz położonych w bezpośredniej bliskości spornej działki została wywłaszczona i objęta procedurą wywłaszczeniową. W przypadku, gdyby te ustalenia przyniosły efekt negatywny wówczas możliwe byłoby przyjęcie, że pomimo wydania decyzja z dnia 8 lutego 1988 r., również i w stosunku co do spornej nieruchomości nie istniało realne zagrożenie wywłaszczeniem". Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zostały w całości zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w uzasadnieniu wyroku z 29 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1257/22, stwierdził, że słusznie sąd I instancji uznał, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Lublinie z 8 lutego 1988 r. i ekspertyza z 5 lutego 1988 r. uprawdopodobniają w wysokim stopniu, że wnioskodawczyni nie mogła dalej korzystać w dowolny sposób z nieruchomości bez zagrożenia wywłaszczeniem, a więc, że w istocie zbycie nieruchomości nastąpiło w bezpośrednim związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nieruchomość mogła być wywłaszczona, jeżeli była niezbędna na cele, m.in. uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego (art. 50 ust.1 pkt 2), skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego (art. 50 ust. 1 pkt 3). Naczelny Sąd Administracyjny podzielił także zalecenia sądu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, skierowane do organu odwoławczego. W konsekwencji stwierdził, że w ponownie prowadzonym postępowaniu zarówno Gmina Lublin, jak też skarżący będą mogli podnosić okoliczności, na które powoływali się w skardze kasacyjnej i odpowiedzi na skargę kasacyjną, dotyczące nabycia nieruchomości sąsiednich na cel wywłaszczeniowy lub też wywłaszczenia w drodze przeprowadzenia procedury wywłaszczeniowej dla realizacji celu budownictwa wielorodzinnego, a które nie były przedmiotem badania organu odwoławczego. W ocenie sądu I instancji organ odwoławczy, rozpoznając sprawę ponownie, nie wykonał prawidłowo wytycznych co do dalszego postępowania, sformułowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 5 kwietnia 2022 r. w sprawie II SA/Lu 52/22. Organ II instancji dostosował się jedynie do części wskazań co do dalszego postępowania zawartych w powołanym wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie jednoznacznie wskazał na potrzebę zbadania stanu prawnego nieruchomości (prześledzenia obrotu nieruchomościami) i ustalenia, czy którakolwiek z nieruchomości graniczących oraz położonych w bezpośredniej bliskości spornej działki została wywłaszczona i objęta procedurą wywłaszczeniową. Sąd zauważył, że sporna działka położona jest pomiędzy dwiema drogami, oraz że nieruchomość ta, wraz z nieruchomościami położonymi z jej strony wschodniej i zachodniej, tworzą pewną zwartą całość. Nie ulega zatem wątpliwości, że zbadaniu podlegać powinien cały wskazany przez sąd obszar. Tymczasem, jak wynika z akt postępowania administracyjnego, organ odwoławczy podjął wprawdzie pewne czynności, mające na celu dokonanie ustaleń zgodnie ze wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie II SA/Lu 52/22, jednak zaniechał przedstawienia pełnego materiału dotyczącego wywłaszczeń i obrotu nieruchomościami na terenie obszaru, na którym położona jest działka [...]. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pismem z 10 maja 2023 r. (k. 60 akt organu II instancji) organ zwrócił się do Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego w Lublinie o udzielenie informacji, czy w latach osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku w bezpośredniej bliskości przedmiotowej nieruchomości były prowadzone postępowania wywłaszczeniowe pod budowę wielorodzinnego osiedla mieszkaniowego "[...]". W odpowiedzi na powyższe Wydział Geodezji Urzędu Miasta Lublin, przy piśmie z 16 czerwca 2023 r, znak: GD-NN-III.6821.36.2023, przekazał dokumenty stanowiące podstawę zmian danych ewidencyjnych oraz dokumentację dotyczącą nabywania na rzecz Gminy Lublin gruntów położonych w bezpośredniej bliskości spornej nieruchomości, tj. stanowiących własność J.S., E.S. (z d. S.) i H.W. Z informacji tej nie wynika jednak, czy były to jedyne nieruchomości z obszaru wskazanego przez sąd. Należy zauważyć, że w obszarze tym znajdowało się ponad 20 wydzielonych ewidencyjnie działek, a organ nie poczynił żadnych ustaleń co do pozostałych nieruchomości. Nie sposób ponadto nie zauważyć, że tylko działka nr Z, stanowiąca własność J.S., została nabyta w zbliżonym okresie co działka [...] (umowa z [...] marca 1988 r. – k. 141 akt organu II instancji) i poprzedzona została ekspertyzą o wysokości odszkodowania oraz decyzją administracyjną (k. 157 - 163 akt organu II instancji), natomiast działki E.S., oznaczone numerami T i W, nabyte zostały w 1993 r. (umowa – k. 135 - 137 akt organu II instancji), a działka H.W. - w 1999 r. (umowa – k. 132 - 134 akt organu II instancji), przy czym podstawą ich nabycia była uchwała Rady Miejskiej z dnia 12 grudnia 1991 r. Nr XXIII/227/91 w sprawie nabywania na rzecz Miasta nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe oraz urządzenia służące do funkcjonowania osiedli, a nie decyzje administracyjne, tak jak w przypadku działek H.J. i J.S. Zauważyć należy, że w aktach znajduje się także umowa dotycząca zbycia w 1992 r. na rzecz Gminy Lublin działki nr B, stanowiącej własność S.R., której organ nie powołuje w uzasadnieniu decyzji. Z informacji Wydziału Geodezji Urzędu Miasta Lublina wynika również, że po 1990 r., po reformie ustroju, w momencie powstania samorządów terytorialnych oraz po zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Gmina Lublin, tworząc komunalny zasób gruntów nabywała nieruchomości przeznaczone pod osiedla mieszkaniowe na terenie całego miasta Lublina, na zasadzie pełnej dobrowolności. Wydział nie wykluczył jednak, że nabycia zrealizowane do 1990 r. mogły nastąpić pod presją wywłaszczenia. Wymienione wyżej nieruchomości, sprzedawane przez właścicieli w latach 1992 - 1999 nabywane były w innym trybie, na rzecz innego podmiotu (Gminy Lublin, a nie Skarbu Państwa) i w całkowicie odmiennej sytuacji ustrojowej, politycznej i społecznej. Odwoływanie się przez organ do umów zawartych po 1990 r. na poparcie tezy, że nabycie działki nr [...] w 1988 r. było dobrowolne jest zatem całkowicie nieuzasadnione, na co słusznie zwraca uwagę skarżący. Przypomnieć należy, że wniosek H.J. o wcześniejsze wykupienie działki nosi datę 14 kwietnia 1987 r. Dla wykazania braku w tym okresie zagrożenia przymusowym odjęciem prawa własności konieczne było zbadanie dokumentacji dotyczącej wywłaszczeń i obrotu nieruchomościami także przed tą datą. Nie stanowi jednak prawidłowego wykonania wytycznych sądu dołączenie do akt niepełnej dokumentacji dotyczącej wywłaszczeń mających miejsce w latach siedemdziesiątych. Na kartach 88 – 122 akt organu II instancji zgromadzone zostały archiwalne materiały dotyczące wywłaszczeń. Wśród tych dokumentów znajdują się pisma Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w Lublinie, znak: GK.GT.II.630-1/140/73, z 22 kwietnia 1975 r., 26 maja 1975 r., 2 czerwca 1975 r. oraz 15 sierpnia 1975 r. dotyczące stanu prawnego nieruchomości położonych w dzielnicy [...] oraz źródła utrzymania właścicieli tych nieruchomości, wniosek Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w Lublinie z 15 sierpnia 1975 r., znak: GK.GT.II.630-1/140/73, o wywłaszczenie nieruchomości pod [...] oraz spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe, wniosek Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w Lublinie z 5 stycznia 1976 r., znak: GK.GT.II.630-1/140/73, (k. 109 - 112 akt organu II instancji) o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości położonych przy ul. [...] pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] "[...]" w Lublinie, decyzja Prezydenta Miasta Lublina z 11 listopada 1976 r. (k. 116 – 122 akt organu II instancji) o wywłaszczeniu nieruchomości położonych w Lublinie przy ul. [...], dwa aneksy do operatu o numerze [...], zatytułowane "Wykaz powierzchni nieruchomości zawnioskowanych do wywłaszczenia na rzecz Państwa". W pierwszej kolejności zauważyć należy, że dokumentacja ta nie jest zupełna i nie sposób na jej podstawie wysnuć jednoznacznego wniosku, jak czyni to organ odwoławczy, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] nie była przeznaczona do wywłaszczenia na rzecz Gminy Lublin, o czym świadczyć miałyby powołane wyżej dokumenty. Do akt dołączono tylko dwa aneksy do operatu nr [...] i nie wyjaśniono, czy i kiedy sporządzane były inne aneksy, zawierające wykaz nieruchomości przeznaczonych do wywłaszczenia. Należy zauważyć, że oba aneksy noszą późniejsze daty niż decyzja o wywłaszczeniu z 11 listopada 1976 r. (na pieczęciach wskazane są daty: 20 maja 1977 r. i 27 marca 1981 r.), czyli aneksy te sporządzane były na potrzeby innego postępowania. Organ nie dokonał jakiejkolwiek analizy tej dokumentacji zgodnie z wytycznymi sądu i nie ustalił, których konkretnie nieruchomości dotyczy dokumentacja wywłaszczeniowa, ograniczając się do stwierdzenia, że "w stosunku do działek położonych w bliskim sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości prowadzone było postępowanie wywłaszczeniowe zakończone decyzją z dnia 11 listopada 1976 r." Należy w związku z tym zauważyć, że decyzja ta nie dotyczy nieruchomości wskazanych we wniosku Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w Lublinie z 5 stycznia 1976 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości położonych przy ul. [...] pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] "[...]" w Lublinie. We wniosku tym wskazano bowiem inne numery działek niż wymienione zostały w decyzji z 11 listopada 1976 r., co mogłoby wskazywać, że na skutek tego wniosku wydana została inna decyzja. Również numery działek wskazanych we wniosku z 5 stycznia 1976 r. nie pokrywają się z numerami działek objętych dołączonym do akt aneksami. Organ okoliczności tej jednak w ogóle nie wyjaśnił. Nie wiadomo także, ile aneksów do operatu [...] zostało sporządzonych i czy był to jedyny dokument zawierający konkretne plany wywłaszczeniowe. Należy zauważyć, że na obu dołączonych do akt aneksach wskazane zostały dwa późniejsze operaty: operat nr [...] i operat [...], których organ nie dołączył i nie wyjaśnił, czy są to nowe operaty obejmujące nieruchomości przeznaczone do wywłaszczeń czy tylko uzupełnienie operatu [...]; jeśli tak – w jakim zakresie. Jak zatem widać organ, mimo wyraźnych wytycznych sądu w sprawie II SA/Lu 52/22, przedstawił tylko fragmentaryczną dokumentację dotyczącą wywłaszczeń z lat 1975 – 1976, która to dokumentacja nie obejmuje działki nr [...] i na tej podstawie ocenił, że w stosunku do tej nieruchomości nie istniało zagrożenie wywłaszczeniem. Nie można tego uznać za prawidłowe wykonanie wytycznych sądu w sprawie II SA/Lu 52/22. Ocena dokonana na podstawie niepełnego materiału dowodowego nie może być uznana za prawidłową i jest przedwczesna. Ponadto organ nie zbadał stanu prawnego i nie prześledził obrotu nieruchomościami znajdującymi się w pobliżu działki nr [...], co zalecił sąd w sprawie II SA/Lu 52/22. Wydruki z części wpisów w księdze wieczystej [...], znajdujące się na k. 83 – 87 akt organu II instancji nie zawierają danych co do numeracji działek objętych tą księgą. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł Wojewoda Lubelski, skarżąc wyrok w całości. Oświadczył jednocześnie, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji wydanie wyroku z naruszeniem przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r. poz.259) w związku z art.138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U .z 2023r.poz 775 ze zm.)-dalej k.p.a., polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie zastosował środek przewidziany w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uznając, że Wojewoda Lubelski naruszył art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie stosując się do oceny prawnej i wytycznych co dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 kwietnia 2022r.,sygn. akt II SA/Lu 52/22 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2023 r., sygn. akt: I OSK 1257/22 "w sytuacji gdy Wojewoda Lubelski zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w tych orzeczeniach i w związku z ustaleniem, że zawarta przez H.J. w dniu [...] marca 1988r. umowa sprzedaży nieruchomości nie miała bezpośredniego związku z realnym zamiarem wywłaszczenia tej nieruchomości, na podstawie art.138 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzją Starosty Lubelskiego z dnia 20 kwietnia 2021 r., znak: IGM.6821.138.2019.MR w części pkt I oraz od pkt III-X i w tym zakresie umorzył postępowanie przed organem I instancji w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w Lublinie przy ul. [...], oznaczonej dawnym nr [...], stanowiącej aktualnie działki ewidencyjne nr X i Y (obręb. [...], ark. [...]). Wniesiono o uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi W.J. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego w/g norm prawem przypisanych. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że Wojewoda Lubelski zastosował się do oceny prawnej i wytycznych co dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 kwietnia 2022r.,sygn. akt- II SA/Lu 52/22 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2023 r., sygn. akt: I OSK 1257/23 i w związku z tym nie naruszył art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazał, że stosownie do art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023r. poz.344, ze zm.) - przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy wśród których znajdują się art. 136 i art. 137, przyznające poprzednim właścicielom wywłaszczonych nieruchomości prawo żądania zwrotu takiej nieruchomości, jeśli cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten obejmuje również nabycie nieruchomości w formie cywilnoprawnej, gdy następuje ono w związku z realizacją celu publicznego i umowa ta jest powiązana z procedurą wywłaszczenia. W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że art. 216 ust.2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ni stosuje się do nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości, w których urnowa cywilnoprawna zawarta została bez żadnego związku z wywłaszczeniem nieruchomości na określony cel publiczny. Tylko nabycie umowne bezpośrednio związane z zamiarem wywłaszczenia konkretnej nieruchomości w związku z realizacją celu publicznego stanowi podstawę do przyjęcia, że nieruchomość ta została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości" w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Żądanie zwrotu może być uwzględnione tylko wówczas, gdyby zawarcie przez zbywcę umowy nie było dobrowolne, ale "związane z przymusem", tj. z bezpośrednią perspektywą odjęcia prawa własności nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej. W celu wyjaśnienia, czy w stosunku do przedmiotowej nieruchomości istniało realne zagrożenie wywłaszczeniem, organ odwoławczy w dniu 10 maja 2023r. wystąpił do Wydziału Geodezji Urzędu Miasta Lublin o udzielenie pisemnej informacji, czy w latach 80 i 90 - tych ubiegłego wieku w bezpośredniej bliskości nieruchomości były prowadzone postępowania wywłaszczeniowe pod budowę wielorodzinnego osiedla mieszkaniowego "[...]". W odpowiedzi Wydział Geodezji Urzędu Miasta Lublin, przy piśmie z dnia 16 czerwca 2023 r., znak: GD-NN111.6821.36.2023, przekazał dokumenty stanowiące podstawę zmian danych ewidencyjnych oraz dokumentację dotyczącą nabywania na rzecz Gminy Lublin gruntów położonych w bezpośredniej bliskości spornej nieruchomości, tj. stanowiących własność J.S. "E.S. (z d. S.) i H.W. Ponadto poinformował, że po 1990r., po reformie ustroju, w momencie powstania samorządów terytorialnych oraz po zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Gmina Lublin, tworząc komunalny zasób gruntów w oparciu o art. 11 ust. 1 w/w ustawy, nabywała nieruchomości przeznaczone pod osiedla mieszkaniowe na terenie całego miasta Lublina, na zasadzie pełnej dobrowolności. Obszar, na którym znajdowała się objęta wnioskiem działka, był terenem potencjalnego rozwoju wielorodzinnego budownictwa mieszkaniowego, a w latach w których następowały nabycia, był nieuzbrojony i użytkowany rolniczo. Dodatkowo organ odwoławczy uzupełnił materiał dowodowy o wykaz powierzchni nieruchomości zawnioskowanych do wywłaszczenia na rzecz Państwa terenu położonego w Lublinie przy ul. [...] przeznaczonego do wywłaszczenia pod Osiedle "[...]", zarejestrowanego w Urzędzie Miasta Lublin pod nr [...]. Do akt postępowania odwoławczego włączono również kopie dokumentów z akt postępowania wywłaszczeniowego zakończonego decyzją Urzędu Miejskiego w Lublinie z dnia 11 listopada 1976 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonych w Lublinie przy [...]. Zwrot nieruchomości dotyczy tylko takich sytuacji, w których własność nieruchomości została odebrana wbrew woli właściciela na podstawie decyzji administracyjnej lub umowy. Żądanie zwrotu nieruchomości nabytej na podstawie umowy może być uwzględnione tylko wówczas, gdy zawarcie przez zbywcę umowy nie było dobrowolne, ale "związane z przymusem", tj. z bezpośrednią perspektywą odjęcia prawa własności nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy w toku postępowania wykazał, że zawarta przez H.J. w dniu [...] marca 1988r.umowa była zwyczajną umową cywilnoprawną, zawartą bez przymusu i z jej z inicjatywy. Taki wniosek wynika z analizy treści skierowanego przez H.J. do ówczesnego Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Lublinie pisma datowanego na dzień 14 kwietnia 1987r.o wykupienie działki nr [...], w którym jednoznacznie wskazała, że ma dom w surowym stanie i stąd konieczność wcześniejszej sprzedaży działki". H.J. zwróciła się z prośbą, aby kwota ze sprzedaży została wypłacona jednorazowo, bowiem chciała dokończyć budowę domu na działce przy [...] za kwotę otrzymaną ze sprzedaży spornej działki (vide: pismo W. J. z [...].06.2020 r., k. 94 akt organu I Instancji). Brak jest podstaw do przyjęcia, że była właścicielka znajdowała się w sytuacji przymusowej. Wręcz przeciwnie, jak wynika z podania wnioskodawczyni, a także wyjaśnień W.J. (k. 94 akt organu I instancji), to była właścicielka wymogła na organie administracji publicznej nabycie spornej działki, z powodu upływającego kolejnego terminu określonego w art. 12 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192), który nakładał na właściciela obowiązek przystąpienia do zabudowy działki budowlanej w ciągu 2 lat i zakończenia budowy w ciągu 4 lat od dnia, w którym decyzja stwierdzająca lub nadająca własność działki stała się ostateczna. Niedotrzymanie tych terminów wiązało się ze skorzystaniem przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z prawa wykupu działki budowlanej za cenę ustaloną na zasadach określonych w art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach . Ustalenia te wskazują, że bez wniosku H.J. decyzja Urzędu Miejskiego w Lublinie z 8 lutego 1988 r., znak: GG.yII.8229/ZG/14/87 w przedmiocie nabycia działki nr [...] na cele budownictwa mieszkaniowego - wielorodzinnego osiedla "[...]" do państwowego zasobu gruntów, nie zostałaby wydana. Zdaniem Wojewody Lubelskiego, gdyby nie upływający termin i brak środków finansowych na wykończenie i oddanie do użytku domu przy [...], H.J. nie musiałaby wyzbywać się spornej nieruchomości i mogła korzystać z niej w sposób dotychczasowy lub w inny sposób, pomimo istnienia dokumentów planistycznych i przeznaczenia działki pod budowę osiedla, bez obawy, że działka zostanie przejęta na podstawie decyzji administracyjnej przez Państwo. Czynności, które zostały podjęte przez organ, w istocie sprowadziły się do sporządzenia dokumentów niezbędnych do zawarcia aktu notarialnego, tj. ekspertyzy sporządzonej na potrzeby ustalenia ceny za jaką nieruchomość może być kupiona i nie mogły uzasadniać i nie uzasadniały wywłaszczenia nieruchomości. Należy podkreślić, że organ administracji publicznej nie jest podmiotem prywatnym, który może nabyć nieruchomość za cenę ustaloną według własnego uznania, bez narażania się na zarzut niegospodarności. Dlatego w celu określenia wartości nieruchomości H.J. ówczesny Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Lublinie zlecił wykonanie operatu szacunkowego, zatytułowanego jako ekspertyza, który był następnie podstawą do przyjęcia ceny zakupu nieruchomości w akcie notarialnym, na którą była właścicielka nieruchomości wyraziła w pełni dobrowolną zgodę. Wola byłej właścicielki nie była więc ukształtowana perspektywą wywłaszczenia, a strony umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] marca 1988 r. znajdowały się na równorzędnych pozycjach jak przy zawieraniu typowych umów cywilnoprawnych, co znajduje potwierdzenie w samej treści wniosku. Zawarta w nim "prośba" wskazuje na dobrowolność działania H.J. oraz że nabycie nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] odbyło się z inicjatywy samej właścicielki. Ustalenie dokonane w zaskarżonej decyzji wskazują, że nie może więc być mowy o jakimkolwiek przymusie ze strony organu administracji państwowej i działaniu wbrew woli byłej właścicielki. Tym samym organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że brak jest przesłanek do przyjęcia, że zawarta w formie aktu notarialnego umowa sprzedaży nie była ze strony H.J. umową w pełni dobrowolną, a jej jedyną alternatywą było przymusowe wywłaszczenie nieruchomości. Wniosek taki można wysnuć także z dołączonej do akt sprawy dokumentacji archiwalnej dotyczącej wywłaszczeń nieruchomości przy [...] pod osiedle mieszkaniowe [...] "[...]", oznaczonej nr: GK. GT.II.63 0-1/140/73, prowadzonych na wniosek Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w Lublinie, tj. wykazu powierzchni zawnioskowanych do wywłaszczenia na rzecz Państwa zarejestrowanego pod numerem [...], jak również wniosku Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w Lublinie z 5 stycznia 1976 r., o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości położonych przy [...], decyzji Urzędu Miejskiego z 11 listopada 1976 r., o wywłaszczeniu, z których wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] nie była przeznaczona do wywłaszczenia na rzecz Gminy Lublin. W aktach tych brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających zawiadomienie byłej właścicielki o zamiarze wywłaszczenia nieruchomości oraz przeprowadzenia procedury wywłaszczeniowej w celu nabycia przedmiotowej nieruchomości. Wprawdzie w stosunku do działek położonych w bliskim sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości prowadzone było postępowanie wywłaszczeniowe zakończone decyzją z 11 listopada 1976 r. o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonych przy [...] zgodnie z lokalizacją budowy osiedla mieszkaniowego [...] [...], to jednak jak wynika z dokumentacji poprzedzającej wszczęcie tego postępowania, a w szczególności z pisma Inwestora - Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w Lublinie z dnia 26 maja 1975 r., znak: GK.GT.II.630-1/140/73 (k. 99 akt organu II instancji), przedmiotowa nieruchomość nie była niezbędna do celów wywłaszczeniowych, a wiec nie istniało realne zagrożenie wywłaszczeniem. Wprawdzie w piśmie Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w Lublinie z dnia 22 kwietnia 1975 r., które skierowane zostało do Wydziału Rolnictwa Leśnictwa i Skupu w Lublinie, o udzielenie informacji czy rolnictwo stanowi jedynie ił źródło utrzymania wymienionych w tym piśmie osób, wymieniona została na stronie trzeciej H.J., jednakże w kolejnych pismach MZGT w Lublinie z dnia 26 maja i 2 czerwca 1975 r. zawęził krąg podmiotów objętych procedurą wywłaszczeniową, a wśród tych podmiotów nie była wymieniona H.J. W sytuacji, gdy do zbycia nieruchomości doszło na wyraźny wniosek byłej właścicielki, to nie można zrównać go w skutkach z wywłaszczeniem, jeżeli takiemu nabyciu nie towarzyszył przymus oraz realizacja celu publicznego. Zgromadzone w sprawie dowody, dodatkowo uzupełnione w toku postępowania odwoławczego z urzędu po uprawomocnieniu się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt: II SA/Lu 52/22 r. oraz ich ponowna ocena przez organ wskazują, że zbycie działki nr [...] nie miało charakteru wywłaszczenia, a urnowa sprzedaży z [...] marca 1988 r. została zawarta na zasadzie pełnej dobrowolności. Postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości było bezprzedmiotowe i zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa organ odwoławczy uchylił decyzją Starosty Lubelskiego z dnia 20 kwietnia 2021 r., znak: IGM.6821.138.2019.MR w części pkt I oraz od pkt III-X i w tym zakresie umorzył postępowanie przed organem I instancji. Reasumując zarzut Sądu pierwszej instancji naruszenia przez Wojewodę Lubelskiego art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wytycznych co dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 kwietnia 2022r.,sygn. akt - II SA/Lu 52/22 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2023 r., sygn. akt: I OSK 1257/22 "sprowadza się w istocie od zarzutu że organ dokonał ustaleń na podstawie niepełnego materiału dowodowego. Zarzut ten jest niezasadny. To że akta nie zawierają pełnej dokumentacji nie oznacza, że organ dokonał ustaleń na podstawie niepełnego materiału dowodowego. W piśmie z 10 maja 2023 r. skierowanym do Wydziału Geodezji Urzędu Miasta Lublin organ odwoławczy precyzyjnie określił o udzielenie jakiej pisemnej informacji wnosi, tj. czy w latach 80 i 90 - tych ubiegłego wieku w bezpośredniej bliskości nieruchomości były prowadzone postępowania wywłaszczeniowe pod budowę wielorodzinnego osiedla mieszkaniowego "[...]", zaś organ ewidencyjny udzielając odpowiedzi przekazał dokumenty dotyczące nieruchomości położonej w bezpośredniej bliskości nieruchomości, o której zwrot ubiega się skarżący. Organ odwoławczy zgodnie z oceną prawną i wytycznymi zawartymi w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 52/22 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 1257/22, zebrał i ocenił materiał dowodowy oraz dokonał prawidłowych ustaleń. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W.J. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżący W.J. nie zażądał jej przeprowadzenia. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonych w niej podstaw. W pierwszej kolejności należy rozważyć w niniejszej sprawie zakres stosowania art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. z uwagi na to, że przedmiotowa nieruchomość została zbyta pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. nr 22 poz. 99.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że w ramach art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie można analizować nabycia nieruchomości w formie cywilnoprawnej bez powiązania z procedurą wywłaszczenia (wyrok NSA z dnia 16 października 2009 r., I OSK 37/09) i zaistnieniem swoistej sytuacji przymusowej (zob. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2009 r., I OSK 1136/08), w której swoboda kontraktowa zbywcy zostaje poważnie ograniczona lub nawet wyłączona. W konsekwencji przyjmowano, że tylko nabycie umowne bezpośrednio związane z zamiarem wywłaszczenia konkretnej nieruchomości w związku z realizacją celu publicznego stanowiło podstawę do przyjęcia, że nieruchomość ta została nabyta na rzecz Skarbu Państwa albo gminy "na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości" w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Jeżeli zatem genezą cywilnoprawnego nabycia nieruchomości był zamiar realizacji celu publicznego (zob. wyrok NSA z 16 września 2016 r., I OSK 2866/14) - także poprzez wywłaszczenie w razie niedojścia umowy cywilnoprawnej do skutku - a jednocześnie w dacie zawarcia umowy przesłanki materialnoprawne uzasadniające wywłaszczenie w drodze decyzji były spełnione (np. obowiązywała decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji, stanowiąca załącznik do wniosku o wywłaszczenie, zgodnie z art. 51 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (zob. wyrok NSA z 30 maja 2012 r., I OSK 826/11), to niewątpliwie należało wówczas przyjąć, że tego rodzaju umowne nabycie nieruchomości jako pozostające w bezpośrednim związku z zamiarem wywłaszczenia stanowiło alternatywny względem wywłaszczenia sposób przeniesienia własności na rzecz Skarbu Państwa albo gminy (wyrok NSA z 18 stycznia 2023 r. I OSK 1116/22). Sąd kasacyjny obecnie rozpoznający sprawę podziela również w pełni stanowisko wyrażone w powyższym wyroku, zgodnie z którym warunkiem uznania umowy o nabyciu nieruchomości przez Skarb Państwa za umowę będącą odpowiednikiem wywłaszczenia, jest konieczność przywołania dowodów, które o tego rodzaju charakterze umowy będą świadczyły. Dowodami takimi w szczególności mogą być decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji czy o zatwierdzeniu planu realizacyjnego takiej inwestycji. Chodzi bowiem o wykazanie z całą pewnością, że dana nieruchomość została objęta inwestycją celu publicznego a nie, że np. została nabyta jako przedmiot tzw. "dowłaszczenia" albo z uwagi na fakt, że potencjalnie mogłaby okazać się użyteczna lub pomocna przy realizacji danego, skonkretyzowanego celu wywłaszczenia. W związku z powyższym nie jest uzasadnione utożsamianie czynności nabywania przez gminy nieruchomości w celu włączenia ich do zasobów gruntów na cele zabudowy miast i wsi (m.in. z przeznaczeniem na realizację zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego, co zgodnie z art. 11 ust. 1 w związku z art. 46 ust. 2 pkt. 4 u.g.g.w.n. stanowiło cel publiczny) z nabyciem, o którym mowa w art. 216 ust. 2 pkt. 3 u.g.n., jeżeli czynności te nie były powiązane z istniejącym w momencie zawierania umowy zamiarem realizacji celu publicznego w drodze wywłaszczenia w razie niedojścia do skutku umowy cywilnoprawnej. Przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie obejmuje zatem przypadków (a tym samym nie można mówić o sprawie administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości), gdy nabycie nastąpiło na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej nie pod przymusem, ale na zasadzie dobrowolności. O braku dobrowolności może świadczyć w szczególności to, że nieruchomość była przeznaczona na cel publiczny w planie zagospodarowania przestrzennego, a jednocześnie w dacie zawarcia umowy została już wydana decyzja lokalizacyjna lub decyzja o warunkach zabudowy jako wstępny etap realizacji inwestycji. Brak takich decyzji oznaczał, że w przypadku nie zawarcia takiej umowy żaden podmiot nie był uprawniony do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Tak więc nie można było wówczas mówić o zagrożeniu wywłaszczeniem. Jeżeli zaś zbycie następowało w okolicznościach prawnych realnie umożliwiających wywłaszczenie określonego gruntu, czyli istniała potwierdzona określonymi prawem aktami władczymi możliwość wszczęcia procedury wywłaszczeniowej, to można byłoby mówić o tym, że dotychczasowy właściciel gruntu sprzedawał nieruchomość pod groźbą wywłaszczenia. Należy zatem odróżnić kryteria zbycia nieruchomości w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem, czyli wszczęciem procedury przymusowego odebrania prawa własności, oraz sytuacji, w której zawarcie umowy sprzedaży następowało przy pełnej aprobacie zbywcy i bez istnienia warunków formalnych umożliwiających rzeczywiste wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Mogły zatem to być przypadki, gdy nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa lub gminę, odbywało się wprawdzie w celu realizacji zadań publicznych, lecz nie na zasadzie przymusu. Jeżeli natomiast zbycie następowało w okolicznościach prawnych wskazujących na realną groźbę wywłaszczenie danego gruntu, np. w sytuacji wszczęcia procesu inwestycyjnego oraz wydania decyzji administracyjnych pozwalających na inwestycję, to można mówić o tym, że dotychczasowy właściciel gruntu nie miał możliwości podjęcia decyzji o niewyrażeniu zgody na umowne przeniesienie praw do nieruchomości, a więc że działał w tym względzie pod przymusem władzy publicznej. Inna sytuacja miała miejsce, gdy zbycie było dobrowolne, a podmiot publiczny dokonywał zakupu na przyszłe, nieskonkretyzowane decyzją administracyjną, cele publiczne. Zwłaszcza jeżeli celem zakupu była późniejsza, bliżej nieokreślona co do daty jej powstania inwestycja, uwzględniona w planie miejscowym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można w drodze odesłania z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. stosować przepisów u.g.n. o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli nabycie własności nie nosiło cech wywłaszczenia, a było jednym ze zdarzeń typowych dla obrotu nieruchomościami, tyle że z udziałem podmiotu publicznego, do którego właściwości z istoty jego powołania należy wykonywanie zadań publicznych - w tym inwestycji służących ogółowi. Nie można stawiać na tej samej płaszczyźnie zbycia nieruchomości w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem, czyli wszczęciem procedury przymusowego odebrania prawa własności jak i sytuacji, w której zawarcie umowy sprzedaży następowało przy pełnej aprobacie zbywcy i bez istnienia warunków formalnych umożliwiających rzeczywiste wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. W niniejszej sprawie nieruchomość podlegająca zwrotowi została nabyta przez Skarb Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99; zwana dalej u.g.g.w.n.). Podstawę prawną nabycia stanowił art. 13 u.g.g.w.n., który w dacie zawarcia umowy przewidywał możliwość tworzenia zasobów gruntów na cele zabudowy miast i wsi, w szczególności przeznaczonych na realizację budownictwa mieszkaniowego oraz związanych z tym budownictwem budowli i urządzeń (obszary urbanizowane), tworzonych na terenach przeznaczonych na te cele w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W art. 13 ust. 2 wskazano, że "Terenowe organy administracji państwowej tworzą zasoby, o których mowa w ust. 1, z gruntów stanowiących własność Państwa i z gruntów nabywanych w tym celu na własność Państwa oraz zarządzają tymi zasobami do czasu oddania ich w zarząd lub użytkowanie albo w użytkowanie wieczyste bądź sprzedaży." Tryb nabywania gruntów na tej podstawie nie był zależny od ewentualnego wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i nie przewidywał możliwości wywłaszczenia w przypadku nie zawarcia umowy o sprzedaż gruntu między stronami. Mając na uwadze powyższe oraz biorąc pod uwagę wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, należało zatem rozważyć czy w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej - art. 153 p.p.s.a. oraz art. art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. W ocenie obecnego składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione. Z zaleceń ujętych w wyrokach obu Sądów wynika, że w ich ocenie wydanie przed zawarciem umowy decyzji z 8 lutego 1988 r. i ekspertyza z 5 lutego 1988 r. w wysokim stopniu uprawdopodobniają, że wnioskodawczyni nie mogła dalej korzystać w dowolny sposób z nieruchomości bez zagrożenia wywłaszczeniem. Takie stanowisko niewątpliwie jest uzasadnione. Niemniej, zarówno WSA i NSA wskazały, że: "możliwe jest także również ewentualne wykazanie, że zbycie nieruchomości, pomimo wydania decyzji z dnia 8 lutego 1988 r., nie miało w rzeczywistości bezpośredniego związku z realnym zamiarem wywłaszczenia nieruchomości. W tym celu zależałoby zbadać stan prawny nieruchomości (prześledzić obrót nieruchomościami) i ustalić czy którakolwiek z nieruchomości graniczących oraz położonych w bezpośredniej bliskości spornej działki została wywłaszczona i objęta procedurą wywłaszczeniową. W przypadku, gdyby te ustalenia przyniosły efekt negatywny wówczas możliwe byłoby przyjęcie, że pomimo wydania decyzji z 8 lutego 1988 r., również i w stosunku co do spornej nieruchomości nie istniało realne zagrożenie wywłaszczeniem". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ administracji poczynił niezbędne ustalenia w powyższym zakresie, jak również uzasadnił swoje stanowisko ujęte w zaskarżonej decyzji. Zestawienie dostępnych już dokumentów, jak również dokumentów pozyskanych przez organ administracji, wskazują na dobrowolną sprzedaż nieruchomości przez H.J. Z akt sprawy wynika również, że w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "[...]" w Lublinie (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr [...], poz. [...]), zatwierdzonym uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie nr [...] z dnia [...] 1987 r. sporny teren położony był w obszarze przeznaczonym pod mieszkalnictwo wielorodzinne. Plan ten został poprzedzony uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] 1986 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z [...] r., nr [...], poz.[...]), w którym określono, że teren obejmujący sporną działkę nr [...] położony był w rejonie urbanistycznym VI - [...], w jednostce strukturalnej [...]. W przedmiotowej sprawie ówczesna właścicielka nieruchomości pismem z 14 kwietnia 1987 r. wystąpiła o wcześniejszy zakup nieruchomości położonej przy ulicy [...]. We wskazanej dacie nie obowiązywał jeszcze plan miejscowy szczegółowy dla tego terenu. Kierownik Wydziału Urzędu Miejskiego w Lublinie, uwzględniając wniosek, decyzją z 8 lutego 1988 r., na podstawie art. 13 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości wyraził zgodę na nabycie nieruchomości. Znajdujące się w aktach sprawy akty notarialne (k. 132 – 141) potwierdzają, że taki sposób nabycia gruntów na tym terenie był realizowany, początkowo przez Urząd Miasta w Lublinie, a następnie, po 1990 r. przez Gminę Lublin. W znajdującej się w aktach (k. 131) decyzji wprost wskazano, że nabywana nieruchomość będzie stanowiła zasób gruntów gminy. W aktach sprawy zachowało się również pismo J.S., właściciela jednego z sąsiednich gruntów, datowane na dzień 25 maja 1987 r., o wykup jego nieruchomości. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że wiedza o tym, że początkowo Skarb Państwa, a następnie Gmina Lublin, były zainteresowane zakupem ziemi na tym terenie była znana właścicielom tegoż terenu i niejednokrotnie sami właściciele zwracali się o wykup ich gruntów. Należy też nadmienić, że w tym okresie nie prowadzono postępowania inwestycyjnego na tym terenie, nie wydano decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego czy też decyzji o pozwoleniu na budowę. Z akt sprawy nie wynika również, aby Skarb Państwa czy w okresie późniejszym Gmina Lublin planowała jakiekolwiek prace związane z tym terenem. W aktach brak jest również jakichkolwiek dokumentów, które mogłyby świadczyć o planach wywłaszczenia tej nieruchomości. Uzupełnione przez organ dokumenty również dowodzą braku objęcia tej nieruchomości planowaną inwestycją. Jedyne plany wywłaszczeniowe spornych terenów wynikają z dokumentów datowanych na lata 70 ubiegłego wieku. Zarówno jednak wykaz powierzchni nieruchomości z 1974 r. wnioskowanych do wywłaszczenia na rzecz Państwa terenu położonego w Lublinie przy ul. [...] przeznaczonego do wywłaszczenia pod Osiedle "[...]", jak i akta postępowania wywłaszczeniowego zakończonego decyzją Urzędu Miejskiego w Lublinie z dnia 11 listopada 1976 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonych w Lublinie przy [...] nie przewidywały wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. W.J. nie przedłożył żadnych dokumentów potwierdzających przymus zakupu. W aktach sprawy brak jest wezwania do podjęcia rokowań ze strony organu, czy jakiegokolwiek innego dokumentu, z którego mogłoby wynikać, że umowa została zawarta pod presją wywłaszczenia. O zamiarze utworzenia na tym terenie zasobu gruntów należących do Gminy Lublin, świadczą również inne postępowania administracyjne toczące się co do gruntów sąsiednich. Sprawa o sygnaturze I OSK 1835/17 (wyrok NSA z 6 lutego 2018 r.) dotyczyła zamiany z 1992 r. gruntu stanowiącego własność Gminy Lublin, położonego przy ulicy [...] na działkę nr P położoną w Lublinie w pobliżu ulicy [...]. Działka nr P miała zostać przeznaczona pod budownictwo wielorodzinne, zgodnie z Miejscowym Planem Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] 1986 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z dnia [...] r. Nr [...], poz. [...]) oraz Miejscowym Szczegółowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego dzielnicy "[...]" w Lublinie, zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej w Lublinie Nr [...] z dnia [...] 1987 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr [...], poz. [...]). Nie budziło wówczas wątpliwości Sądu, że zamiana była dobrowolna. Również w sprawie o sygn. akt I OSK 1457/23 (wyrok NSA z 22 listopada 2023 r.) działka znajdująca się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...], została w 1992 r. zakupiona na rzecz Gminy Lublin w formie umowy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wskazał jednocześnie, że "nie sposób stwierdzić, żeby jakikolwiek termin do zawarcia umowy został w tym przypadku władczo wyznaczony stronie przez właściwy organ, nie stając się przedmiotem uzgodnień pomiędzy równorzędnymi stronami stosunku cywilnoprawnego. Brak było też jakichkolwiek informacji o prowadzonych rokowaniach pomiędzy stronami co do zasad nabycia nieruchomości i narzuceniu - w związku z tym - skarżącemu konieczności dokonania sprzedaży spornej nieruchomości. /.../. Nie przekazał [skarżący] również żadnej dokumentacji dotyczącej rokowań odnośnie sprzedaży nieruchomości, które jako właściciel powinien posiadać, w przypadku jeżeli faktycznie takie rokowania byłyby prowadzone. W związku z tym, skoro organ wystosował zapytanie o dokumentację, dotyczącą spornej nieruchomości i w odpowiedzi został poinformowany przez Urząd Miasta Lublina - Wydział Geodezji, że w Archiwum Zakładowym Urzędu Miasta Lublina oraz Wydziału Geodezji nie odnaleziono dokumentów wskazujących na to, aby nabycie nieruchomości objętej wnioskiem związane było z zamiarem wywłaszczenia, to nie było podstaw by tę okoliczność kwestionować" . Z kolei w wyrokach NSA o sygn. akt I OSK/22 i I OSK 868/22 został wyrażony pogląd, że sama decyzja orzekająca na podstawie art. 13 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości o nabyciu działki na rzecz Skarbu Państwa przesądza o wysokim prawdopodobieństwie zawarcia umowy pod przymusem wywłaszczenia. Stanowisko to jest niewątpliwe zasadne. Niemniej nie zwalnia to organu administracji od całościowego przeprowadzenia postępowania dowodowego i wykazania czy prawdopodobieństwo przymusu zostało udowodnione na podstawie wszystkich dostępnych organowi dokumentów. W niniejszej sprawie, mając na uwadze zarówno brak postępowań wywłaszczeniowych w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, wykazy akt wywłaszczeniowych z lat wyprzedzających zakup działki o co najmniej 10 lat nieuwzględniające nieruchomości H.J., jej pismo, w którym zwraca się o wykup gruntu i przyspieszenie działań organu w tym zakresie, jednoznacznie wskazują, że wniosek H.J. był w pełni dobrowolny. Zwłaszcza, że na H.J. ciążył obowiązek dokończenia budowy domu na działce przy [...], wynikający z art. 12 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192), który nakładał na właściciela obowiązek przystąpienia do zabudowy działki budowlanej w ciągu 2 lat i zakończenia budowy w ciągu 4 lat od dnia, w którym decyzja stwierdzająca lub nadająca własność działki stała się ostateczna. Pieniądze ze sprzedaży nieruchomości przy ulicy [...] miały pozwolić jej na realizację ww. budowy na co wielokrotnie wskazywano w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy. Nieuzasadnione jest przy tym stanowisko Sądu I instancji, że nie wykonano w sposób należyty wytycznych co do dalszego postępowania ujętych w wyrokach obu Sądów. Z uzasadnień wyroków wynika bowiem, że analizą powinny być objęte grunty znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie lub w pobliżu nieruchomości W.J. Stanowisko Sądu I instancji, że organ winien ustalać sposób gospodarowania gruntami położonymi w dalszej odległości, obejmując teren zamknięty w granicach dwóch dróg nie zostało wyrażone w wytycznych Sądu. Również zarzuty Sądu I instancji co do braku wszystkich wykazów gruntów podlegających wywłaszczeniu z lat 1974-1976 nie były zasadne. Żadna bowiem decyzja o pozwoleniu na budowę na tym terenie nie obejmowała działki W.J., jak również działki bezpośrednio z jego nieruchomością graniczącą. A tylko w takim przypadku brak wykazów mógłby uzasadniać konieczność dalszego procedowania w sprawie. Z tych przyczyn zarzucanie organom naruszenia art. 153 p.p.s.a. było bezzasadne. Mając na uwadze, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. Jednocześnie uwzględniając okoliczności sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.