I OSK 331/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 października 2023 r. sygn. akt I SA/Po 445/23 w sprawie ze skargi M.N. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 18 kwietnia 2023 r., nr SN-III.7515.1.10.2023.12 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 26 października 2023 roku, sygn. akt I SA/Po 445/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.N. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 18 kwietnia 2023 r. nr SN-III.7515.1.10.2023.12 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] 28 lutego 2023 roku nr WR.6821.34.2022, zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z 19 września 2022 r. M.N. (dalej: skarżący) złożył wniosek do Urzędu Miasta [...] o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], obręb [...], KW nr [...], przejętej na rzecz Miasta [...] na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z 30 stycznia 2014 r. nr UA.67401.5.2013 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej, realizowanej w ramach zadania pn. "Budowa przedłużenia ul. [...] od [...] do torów kolejowych w [...] ", wydanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm., w skrócie: "specustawa drogowa"). Zgodnie z tą decyzją działka nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]) została przeznaczona pod budowę drogi gminnej i stała się własnością Miasta [...] z mocy prawa. Niniejsza decyzja stała się ostateczna z dniem 12 marca 2014 r. Starosta [...] decyzją z 28 lutego 2023 r. nr WN.6821.34.2022 odmówił zwrotu nieruchomości. Wyjaśnił, na podstawie protokołu oględzin z 8 grudnia 2022r., że przedmiotowa działka obecnie stanowi w części pas zieleni, porośnięty trawą, a w części wykorzystywana jest jako droga dojazdowa do nieruchomości sąsiednich, w nieznacznej części stanowi również część parkingu. Nawierzchnia działki częściowo jest utwardzona kostką brukową, znajdują się na niej słupki betonowe oraz ułożone na trawniku krawężniki. Działka jest uzbrojona w sieć infrastruktury technicznej: przewód kanalizacyjno-deszczowy, linię elektroenergetyczną niskiego napięcia wraz z oświetleniem ulicznym (na działce zlokalizowano lampę oświetleniową). Jest to obszar niezabudowany i nieogrodzony. Nie stwierdzono występowania zadrzewień, upraw wieloletnich. Według oświadczenia skarżącego przedmiotowa nieruchomość pozostaje w takim samym stanie zagospodarowania jak w momencie, kiedy została wywłaszczona. Pismem z 29 listopada 2022 r. Zarząd Dróg Miejskich w [...] poinformował, że w 2016 r. zlecono aktualizację dokumentacji projektowej uwzględniającą zakres nieruchomości, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], obręb [...], po śladzie zgodnym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W dniu 30 czerwca 2017 r. odebrano projekt dotyczący ww. aktualizacji dokumentacji projektowej, następnie w dniu 8 listopada 2017 r. uzyskano decyzję nr 1 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na rozbudowę drogi gminnej w zakresie działki nr [...]. Zarząd Dróg Miejskich w [...] wskazał, że rozpoczął procedurę w zakresie dokumentacji projektowej i pozwoleń wymaganych zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi, które wiążą się z poniesionymi już kosztami budżetu Miasta [...], a ze względu na pandemię COVID-19 oraz inflację, Miasto [...] zmaga się ze zmniejszonymi dochodami i rosnącymi potrzebami wydatków bieżących, dlatego też pracę związane z realizacją przedmiotowej inwestycji zostały wstrzymane. Wskazano, że od czasu przejęcia nieruchomości przez Miasto [...], nie była ona użytkowana przez Miasto w żaden sposób. Po rozpatrzeniu odwołania M.N., decyzją z 18 kwietnia 2023 r. nr SN-III.7515.1.10.2023.12, Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 28 lutego 2023 r. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że celem wywłaszczenia przedmiotowej działki była budowa drogi. Wyjaśnił, że do dnia wydania decyzji (18 kwietnia 2023 r.) planowanej inwestycji nie zrealizowano. Nie oznacza to jednak zdaniem organu, że wystąpiły przesłanki pozwalające na wydanie decyzji o zwrocie przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda stwierdził, że przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm. – dalej u.g.n.) o zwrocie nieruchomości należy stosować również w przypadku, gdy wywłaszczenie nastąpiło na podstawie przepisów specustawy drogowej, przywołując na tę okoliczność wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 czerwca 2021 r. SK 37/19, który orzekł, że art. 23 specustawy drogowej rozumiany w ten sposób, że nie stanowi o nakazie odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału 6, działu III u.g.n., jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Organ II instancji wyjaśnił, że mimo iż na przedmiotowej działce jeszcze nie powstała planowana droga, to Miasto [...], będące właścicielem działki, prowadzi działania zmierzające ku realizacji inwestycji. Świadczy to o tym, że nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Wojewoda powołał się na pisma Zarządu Dróg Miejskich w [...] z 29 listopada 2022 r. - w 2016 r., wskazujące, że zgodnie z umową nr 90/ZDM/2016 zlecono aktualizację dokumentacji projektowej uwzględniającą zakres działki nr [...]. Następnie 30 czerwca 2017 r. odebrano projekt dotyczący ww. aktualizacji dokumentacji projektowej, a 8 listopada 2017 r. uzyskano decyzję nr 1 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na rozbudowę drogi gminnej w zakresie działki nr [...]. Z pisma również wynika, że Zarząd Dróg Miejskich w [...] rozpoczął procedurę w zakresie dokumentacji projektowej i pozwoleń wymaganych zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Następnie Wojewoda wskazał, że od 2017 r. do dnia złożenia wniosku przez skarżącego o zwrot nieruchomości nie upłynął termin 7 lat, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Zdaniem Wojewody, w rozpatrywanej sprawie, terminów z art. 137 ust. 1 u.g.n. nie należy liczyć od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, ponieważ wszelkiego rodzaju aktualizacje dokumentacji projektowej oraz uzyskiwanie pozwoleń wymaganych przepisami prawa, mieszczą się w zakresie działań podjętych w celu realizacji przedmiotowej inwestycji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył M.N. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, uwzględnił skargę M.N. Sąd wskazał, że stosownie do art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Nie budziło wątpliwości Sądu w tej sprawie, że z wnioskiem o zwrot wystąpiła uprawniona do tego osoba. Nabycie przez Miasto [...] od ówczesnego właściciela nieruchomości ozn. nr geod. [...] nastąpiło na podstawie decyzji Prezydenta [...] z 30 stycznia 2014 r. (nr UA.67401.5.2013) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanej na podstawie specustawy drogowej. Z wnioskiem wystąpił ówczesny właściciel (k. 162 akt adm.). Mając na uwadze powyższe, pierwsze dwie ustawowe przesłanki zwrotu opisane w art. 136 u.g.n. , w ocenie Sądu I instancji, zostały spełnione. Zdaniem Sądu, dla oceny zbędności celu wywłaszczenia ma znaczenie to, czy nieruchomość została zagospodarowana na cel wywłaszczenia w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Podkreślić należy, że nie ma przy tym znaczenia prawnego, z jakiej przyczyny nie doszło do zachowania terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. dla zagospodarowania nieruchomości na cel wywłaszczenia, skoro ustawodawca nie określił w żaden sposób sytuacji, w której niedotrzymanie tych terminów zwalniałoby z obowiązku zwrotu nieruchomości lub jej części albo wyłączałoby uznanie nieruchomości lub jej części za zbędną na cel wywłaszczenia. Z akt administracyjnych bezspornie wynika, że decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna z dniem 12 marca 2014 r. i od tego dnia należy liczyć termin określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Zatem , jak stwierdził Sąd UI instancji, termin siedmioletni upłynął 12 marca 2021 r. Prace związane z realizacją celu wywłaszczenia (jakim jest budowa drogi gminnej) nie zostały rozpoczęte w terminie określonym powołanym przepisem. W aktach znajduje się decyzja Prezydenta Miasta [...] nr 1 z 8 listopada 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która de facto jest powtórzeniem decyzji nr 1 z 30 stycznia 2014 r. r. Prezydenta Miasta [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, czyli wydanej przed wywłaszczeniem nieruchomości. W piśmie z 29 listopada 2022 r. wskazano nadto, że 30 czerwca 2017r. odebrano aktualizację dokumentacji projektowej na budowę wskazanej ulicy. Jak zauważył Sąd I instancji, dokumentacja fotograficzna oraz oględziny działki wskazują, że żadne prace na ww. nieruchomości nie zostały wykonane. W zaskarżonej decyzji stwierdzono, że od czasu przejęcia nieruchomości przez Miasto [...], nieruchomość ta nie była użytkowana przez Miasto w żaden sposób. W ocenie Sądu I instancji, uwzględniając dotychczasowy materiał dowodowy należało uznać, że nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Okoliczności wskazane w zaskarżonej decyzji dowodzą jedynie, że organ ma zamiar w nieznanej przyszłości zrealizować planowaną budowę drogi. Natomiast faktem jest, że do momentu wydania zaskarżonej decyzji, tj. do 28 lutego 2023 r. nie rozpoczęto żadnych prac związanych z realizacją tej inwestycji na wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem Sądu, organ nadużył zastosowania instytucji wywłaszczenia dla zrealizowania celu wywłaszczenia, skoro wywłaszczenie mogło nastąpić jedynie w przypadku niezbędności nieruchomości dla realizacji celu wywłaszczenia, a mimo to nieruchomość została wywłaszczona, a po wywłaszczeniu okazało się, że nie została zagospodarowana dla zrealizowania celu wywłaszczenia. W związku z powyższym za prawidłowe Sąd I instancji uznał stanowisko skarżącego, że nie rozpoczęto prac na przedmiotowej działce nr [...] w celu jej zagospodarowania w sposób zgodny z celem wywłaszczenia. Nie powstały na działce żadne obiekty ani urządzenia związane z budową drogi gminnej. Wszystkie te okoliczności wskazują, że organy wadliwie oceniły zgromadzony materiał dowodowy, naruszając art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu, ustalony stan faktyczny pozwala na stwierdzenie, że spełniona została w sprawie przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o której stanowi art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n.. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie zobowiązany uwzględnić wskazania co do dalszego postępowania oraz ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o zobowiązanie Starosty do wydania decyzji o zwrocie skarżącemu wywłaszczonej nieruchomości, w terminie 7 dni od uprawomocnienia się wyroku. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Wojewoda Wielkopolski, skarżąc wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji wydanie wyroku z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że sam upływ 7- letniego terminu na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, uprawnia poprzedniego właściciela nieruchomości lub jego spadkobiercę, do skutecznego żądania zwrotu nieruchomości, podczas gdy podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz brak podjęcia działań przez podmiot wywłaszczający, związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżonemu wyrokowi zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie: 1. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez błędne zastosowanie i w konsekwencji brak zapoznania się z całością akt sprawy i błędną oceną materiału dowodowego przez Sąd I instancji, co skutkowało m.in. pominięciem istotnych okoliczności, tj., że: a. w 2016 r. zlecono aktualizację dokumentacji projektowej uwzględniającą zakres nieruchomości, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], obręb [...], po śladzie zgodnym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; b. w dniu 30 czerwca 2017 r. odebrano projekt dotyczący ww, aktualizacji dokumentacji projektowej, a następnie w dniu 8 listopada 2017 r. uzyskano decyzję nr 1 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na rozbudowę drogi gminnej w zakresie działki nr [...]; c. wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt SK 37/19 (Dz. U. z 2021 r. poz. 1228) potwierdzający stosowanie przepisów z u.g.n. o zwrocie nieruchomości do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie przepisów 2 ustawy 2 dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 162 z póżn. zm., dalej: "specustawa drogowa") zapadł dnia 30 czerwca 2021 r., a więc po upływie ponad 7 lat od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, mająca skutek wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości stała się ostateczna. 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne zastosowanie i w konsekwencji sporządzenie niespójnego i nieadekwatnego do sentencji zaskarżonego wyroku uzasadnienia, tj. wskazanie, że: a. podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i ocenę zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia powinno się w pierwszej kolejności odnieść do okoliczności realizacji celu wywłaszczenia, a termin 7 lat należy traktować jedynie jako dopełnienie przesłanki zbędności, podczas gdy jednocześnie stwierdzono, iż upływ 7-letniego terminu z art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. jest wystarczającą przesłanką do wydania decyzji o zwrocie nieruchomości bez względu na inne przesłanki; b. odległe daty, w których to Prezydent Miasta [...] podejmował różne czynności m.in. zaktualizowano dokumentację projektową i uzyskano decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (2016 i 2017 r.) świadczą o braku realizacji celu wywłaszczenia, podczas gdy daty te nie mają znaczenia przy dokonywaniu oceny, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, a upływ kilku lat od ostatnich czynności nie oznacza automatycznie, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna do realizacji celu wywłaszczenia i nie prowadzi do wniosku, że na stałe zaprzestano działań prowadzących do realizacji inwestycji, polegającej na budowie drogi. Skarżący kasacyjnie organ wniósł na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego orzeczenia WSA w Poznaniu w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie oraz na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. - o zasądzenie od skarżącego na rzecz skarżącego kasacyjnie - Wojewody Wielkopolskiego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie oświadczył, że na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący M.N. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Zaznaczyć jednak należy, że w tym przypadku zarzuty postawione w ramach obydwu podstaw kasacyjnych pozostają ze sobą w związku, a poza tym, stan faktyczny w sprawie jest w zasadzie bezsporny. Spór dotyczy tylko oceny tego stanu faktycznego w świetle norm prawa materialnego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Zarzucając Sądowi I instancji naruszenie tego przepisu należy wykazać, że sąd orzekał przy niekompletnym materialne dowodowym, bądź dokonywał ocen prawnych na podstawie innych dokumentów niż te składające się na akta sprawy przedstawionej przez organ przy skardze do sądu. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd administracyjny przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. W rozpoznawanej sprawie zaskarżony wyrok został wydany na podstawie kompletnych akt administracyjnych, w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie, w której zapadła zaskarżona decyzja. Okoliczność, że ocena materiału dowodowego przedstawiona przez Sąd I instancji nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego kasacyjnie, nie daje podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia ww. przepisu. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2025 r. II OSK 616/24). Nie jest również naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. brak odniesienia sądu do części materiału dowodowego, jeżeli znajdował się on w aktach sprawy. Jak wynika z treści uzasadnienia wyroku Sąd I instancji wskazał na podejmowane przez organy czynności prawne (str. 10). W ocenie Sądu I instancji dokumenty wymienione w pkt 1 skargi kasacyjnej nie zmieniły dokonanej przez Sąd I instancji oceny prawnej sprawy. Sąd I instancji nie uchybił również art. 141 § 4 p.p.s.a.. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że winno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że spełnia ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a dostatecznie przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15.2.2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39, może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku nie można skutecznie wytknąć motywom wyroku I SA/Po 445/23. Sąd I instancji nie jest obowiązany szczegółowo odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji w jego ocenie niemających istotnego znaczenia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może też służyć do skutecznego zakwestionowania wykładni prawa materialnego dokonanej przez sąd I instancji, czy zastosowania przez ten sąd prawa. Nie może również służyć do skutecznego kwestionowania prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji oceny materiału dowodowego, a do tego zdaje się zmierzać przedmiotowy zarzut. Co równie istotne, naruszenie tego przepisu, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a., musi być na tyle poważne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten odnosi się wyłącznie do konstrukcji uzasadnienia, nie zaś poprawności przyjętych ocen i zastosowania prawa. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. poprzez ich błędna wykładnię. Zgodnie 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W art. 137 ust. 1 u.g.n. ustawodawca sformułował legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten zawiera dwie odrębne normy prawne, zgodnie z którymi nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli: pkt 1 - pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia albo pkt 2 - pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Ustalając sens powyższych przepisów, należy uwzględnić ich ratio legis w powiązaniu z ogólnymi celami instytucji wywłaszczenia i zwrotu nieruchomości oraz całym porządkiem prawnym. W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w razie jej niewykorzystania na cel wskazany jako podstawa wywłaszczenia jest uznawany za zasadę o randze konstytucyjnej. Nienależyte wykorzystanie nieruchomości pozbawia wywłaszczenie oparcia konstytucyjnego, bo m.in. nie pozwala mówić o jego niezbędności. Wskazuje się też, że instytucja zwrotu nieruchomości, w swoim założeniu, stanowi jedną z ustawowych gwarancji, że wywłaszczona nieruchomość zostanie wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia (por. J. Parchomiuk, Charakter prawny roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości; Samorząd Terytorialny z 2008 r. nr 1-2 str. 139; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2011 r. sygn.. akt I OSK 481/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 777/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 września 2022 r. sygn. akt I OSK 1969/20 - źródło CBOSA). Przy analizie omawianych przepisów należy też mieć na uwadze, że sformułowanie przez ustawodawcę definicji pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej nakłada na organy administracji obowiązek jej ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w art. 137 u.g.n. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 sierpnia 2003 r., sygn. akt I SA 2622/01; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 777/10, źródło CBOSA). W konsekwencji stosując w ramach wykładni art. 137 ust. 1 u.g.n. regułę argumentum a contrario, dochodzi się do wniosku, że nieruchomość należy uznać - w ujęciu prawnym - za niezbędną na cel wywłaszczenia w każdej innej sytuacji, niż określone w tym przepisie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że ocena zbędności nieruchomości dokonana przez pryzmat terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie odnosi się do wywłaszczenia, które miało miejsce przed wprowadzeniem do obrotu prawnego przepisu art. 137 ust. 1 wskazującego te terminy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1191/21, źródło CBOSA). Nie sposób bowiem wymagać od podmiotów przejmujących wywłaszczoną nieruchomość, aby zrealizowały cel wywłaszczenia w terminach, które nie były wówczas określone (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 49/15, źródło CBOSA). Sytuacja taka nie zachodzi jednakże w niniejszej sprawie, bowiem sporna nieruchomość, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, przeszła na własność Miasta [...] na mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z 30 stycznia 2014, a zatem w okresie kiedy wskazane w art. 137 ust. 1 u.g.n. terminy obowiązywały. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, że ziściła się przesłanka zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji Prezydenta Miasta [...] z 30 stycznia 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanej na podstawie specustawy drogowej ponieważ w terminie 7 lat od ostateczności decyzji nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu. Z akt sprawy bezspornie wynika, że stan faktyczny wywłaszczonej nieruchomości w dniu 12 marca 2014 r. tj. w dniu w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, oraz w dniu wydania zaskarżonej decyzji przez organ II instancji był taki sam. Jak wynika z protokołu oględzin z 8 grudnia 2022 r. na działce tej jest "pas zieleni, porośnięty trawą, a w części wykorzystywana jest jako droga dojazdowa do nieruchomości sąsiednich, w nieznacznej części stanowi również część parkingu. Nawierzchnia działki częściowo jest utwardzona kostką brukową, znajdują się na niej słupki betonowe oraz ułożone na trawniku krawężniki.". Skarżący kasacyjnie organ nie przedstawił żadnego innego dokumentu, który podważałby dokonane wówczas ustalenia. Nie budzi zatem wątpliwości, że na działce nie były prowadzone żadne prace związane z celem wywłaszczenia. Należy zgodzić się ponadto z oceną Sądu I instancji, że termin 7 letni należy liczyć od daty kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Od tej bowiem daty możliwa była zgodna z prawem realizacja inwestycji drogowej. Późniejsze zmiany, aktualizacje dokumentacji, w świetle art. 137 pkt 1 u.g.n. były działaniami nieistotnymi, skoro decyzja pierwotna wywłaszczeniowa mogła stanowić podstawę do rozpoczęcia prac. Art. 137 u.g.n. odnosi się bowiem do powstałego po wywłaszczeniu stanu faktycznego nieruchomości wynikającego z rozpoczęcia (bądź nie) realizacji inwestycji. Rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia należy oceniać przez pryzmat czynności faktycznych podjętych na nieruchomości w kontekście przepisów Prawa budowlanego, o ile realizacja celu wywłaszczenia miałaby polegać na zrealizowaniu inwestycji budowlanej. Wystarczy zatem, że rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło po upływie wskazanego terminu 7 lat, aby taką okoliczność uznać za spełniającą ustawowy warunek zwrotu nieruchomości osobom do tego uprawnionym. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w tej materii stanowisko WSA. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzeczono z uwagi na brak skutecznego wniosku strony przeciwnej, bo za taki skuteczny wniosek nie można było uznać wniosku z nieterminowo złożonej, a więc nieskutecznej, odpowiedzi na skargę kasacyjną. Wniosek o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego M.N. kosztów postępowania nie podlegał uwzględnieniu, gdyż odpowiedź na skargę kasacyjną została złożona po upływie 14 dni od doręczenia skarżącemu skargi kasacyjnej, a więc po upływie terminu określonego w art. 179 P.p.s.a. (por. np. wyrok NSA: z 28 września 2017 r., II FSK 2396/15, z 14 września 2021 r., II OSK 2173/19).