I OSK 348/23

Dnia 26 lutego 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 614/22 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 20 lipca 2022 r. nr GN-V.7534.2.33.2022.KH w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 3 listopada 2022 r. (sygn. akt II SA/Lu 614/22), Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...]nie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 20 lipca 2022 r. nr GN-V.7534.2.33.2022.KH utrzymującą w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z dnia 18 marca 2022 r. nr IGM.6821.111.2020.MWM w przedmiocie zwrotu na rzecz S. B., H.B., J. G. i G. R. projektowanej działki nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej część wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej uprzednio jako działki nr [...] i [...], wchodzące aktualnie w obszar działki nr [...], za jednoczesnym zwrotem zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 36.702,82 zł. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Gmina [...] zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w [...]nie naruszenie: 1) prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, z późn. zm.) - dalej u.g.n. - poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna zostać zwrócona byłym właścicielom, pomimo iż w niniejszej sprawie doszło do dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia, 2) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej k.p.a.) - poprzez zaakceptowanie błędnych ustaleń faktycznych organów obu instancji i oddalenie skargi pomimo tego, że organy naruszyły przepisy postępowania poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że na nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w [...]nie, ewentualnie - rozpoznanie i uwzględnienie w całości skargi Gminy [...]. Ponadto skarżąca wnosiła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania: S. B., H.B., G.R. i J. G. wnosili o jej oddalenie i rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Pismem z dnia 19 lutego 2026 r. (dołączonym do akt w dniu 20 lutego 2026 r.), adwokat M. W., działając jako pełnomocnik: H. B., B. B., A.B., J. G. i G.R. powiadomił Naczelny Sąd Administracyjny, iż w dniu 10 marca 2025 r. zmarł uczestnik postępowania – S.B.. Spadek po nim nabyli zaś: żona – H. B. i synowie: A.oraz B. B.. Do pisma dołączono: akt zgonu S. B., akt poświadczenia dziedziczenia ( akt z dnia 6 lutego 2026 r. rep. A nr [...]) oraz stosowne pełnomocnictwa. W powyższym piśmie pełnomocnik spadkobierców zmarłego uczestnika – S.B. oświadczył, że popiera dotychczas prezentowane w sprawie stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., czyli na obrazie prawa materialnego, w postaci: art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz istotnym naruszeniu przepisów postępowania takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zarzuty te okazały się jednak nieuzasadnione. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, wskazać należy, że nie było w niniejszej sprawie sporne, iż decyzją z dnia 28 listopada 1977 r. nr GT.VII.8221/34/77, Prezydent Miasta [...]na orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...] o powierzchni [...] ha, stanowiących dotąd własność A. K., z przeznaczeniem pod budowę Parku [...] i Bulwaru nad rzeką [...]. Decyzję tę wydano w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wnioskiem z dnia 3 lipca 2020 r. spadkobiercy A. K. wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Rozpoznając ten wniosek, Starosta Lubelski przeprowadził oględziny terenu wywłaszczonej nieruchomości, podczas których stwierdził, że teren ten w znacznej części zajęty był pod urządzony tor rowerowy. Znajdowały się na nim nasypy ziemne i częściowo wybetonowane koryto najazdowe a od strony zachodniej – teren ten był porośnięty trawą ( koszoną). Od strony wschodniej (poza torem rowerowym) sporny obszar, granicząc z ROD "[...]", był natomiast wolny od zabudowy a porastały go chwasty. Organ ustalił jednocześnie, że – w dacie wywłaszczenia – przedmiotowa nieruchomość była objęta tylko Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], a z którego postanowień wynikało, iż znajdowała się ona w obszarze przeznaczonym pod camping i tereny sportowe (symbol D 73 – UT), przy czym -zgodnie z planem realizacyjnym z 1978 r. - na obszarze zawnioskowanym do zwrotu planowane było urządzenie strzelnicy łuczniczej. Biorąc powyższe pod uwagę, decyzją z dnia 18 marca 2022 r., Starosta Lubelski orzekł o zwrocie na rzecz: S.Ba. w udziale 3/8 części, H.B. w udziale 3/8 części, J.G. w udziale 1/8 części i G.R. w udziale 1/8 części projektowanej działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w [...], przy ul. [...], jako stanowiącej część wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej uprzednio jako działki nr [...] i [...], jednocześnie zobowiązując wnioskodawców do zwrotu na rzecz Gminy [...] zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 36.702,82 zł. Zdaniem bowiem Starosty, budowa toru rowerowego na przedmiotowym terenie nie mogła być uznana za realizację celu wywłaszczenia, gdyż była nim w tym przypadku budowa strzelnicy łuczniczej. Nadto organ I instancji podkreślił, że sporny teren został tylko częściowo zagospodarowany przez Gminę a dodatkowo nastąpiło to po upływie terminów określonych w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Rozpatrując sprawę w instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez Gminę, Wojewoda Lubelski podzielił powyższe ustalenia Starosty, zwracając w szczególności uwagę na fakt, że do 2007 r. przedmiotowy teren pozostawał niezagospodarowany. W latach 2007-2008 wywłaszczona nieruchomość objęta natomiast została, realizowaną przez Gminę na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestycją pod nazwą: Ośrodek Sportów Terenowych przy ul. [...] w [...] - Cross Rowerowy. Plac budowy udostępniono wykonawcy tej inwestycji w dniu 30 września 2008 r., a termin rozpoczęcia prac określono na dzień 2 października 2008 r. Skoro zatem rozpoczęcie budowy toru rowerowego nastąpiło po dniu 28 kwietnia 2008 r., to należało uznać, że przedmiotowa nieruchomość, oznaczona jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha, położona w [...] przy ul. J[...], stała się zbędna na cel wywłaszczenia - w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. Organ odwoławczy stwierdził również, że samo istnienie podziemnej infrastruktury technicznej umiejscowionej na omawianej nieruchomości nie uniemożliwiało jej zwrotu ani korzystania z niej przez byłego właściciela, a co najwyżej mogło ograniczać jej pełne zagospodarowanie w przyszłości Poza tym Wojewoda odwołał się w tym miejscu do oceny prawnej, wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...]nie w wyroku z dnia 8 października 2013 r. (sygn. akt II SA/Lu 387/13), a w którym Sąd przyjął, że tylko jednoznaczne ustalenie, iż tor rowerowy był przewidziany na objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości - w ramach Parku [...] - pozwalałoby na przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Organ odwoławczy wskazał w tym miejscu również iż – zgodnie ze stanowiskiem Sądu, wyrażonym w w/w wyroku - Park [...] nigdy nie powstał, a ponieważ w planie realizacyjnym zagospodarowania terenu na działce objętej wnioskiem o zwrot przewidziano konkretny obiekt – strzelnicę łuczniczą, a nie tor rowerowy - to nie można było uznać, że cel wywłaszczenia został w tym przypadku zrealizowany. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Wojewody Lubelskiego, Sąd Wojewódzki uznał, że decyzja ta była zgodna z prawem. Sąd podkreślił bowiem, że w sprawie dotyczącej sąsiednich nieruchomości (w tym projektowanej działki nr [...] oznaczonej poprzednio numerami [...] i [...]), a na których również został wybudowany ów tor rowerowy, została już wyrażona przez sąd administracyjny ocena prawna. Dokonano jej w wyroku z dnia 19 września 2019 r. (sygn. akt I OSK 2190/18), w którym Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w pełni stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...]nie w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r. (sygn. akt II SA/Lu 860/17) przyjmując, że (cyt.): "budowa urządzeń rekreacyjno-sportowych w postaci toru rowerowego nie może być uznana za realizację celu wywłaszczenia wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej. Lapidarność określenia celu wywłaszczenia w decyzji wywłaszczeniowej sprowadzająca się do zdawkowego stwierdzenia "budowa Parku [...]", a tym samym niewątpliwa trudność w precyzyjnym ustaleniu tego celu, nie uzasadnia przyjęcia stanowiska, że realizacją celu wywłaszczenia jest budowa jakichkolwiek obiektów związanych z rekreacją. Skoro w sprawie nie ustalono istnienia żadnych miarodajnych dokumentów uszczegółowiających zamierzenie polegające na budowie Parku [...], to cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 ust. 1 u.g.n., winien być interpretowany ściśle, zgodnie z jego językowym rozumieniem wyrażonym w decyzji wywłaszczeniowej. W konsekwencji brak jest podstaw do uznania, że wykonanie pojedynczego urządzenia, jakkolwiek kosztownego, jest realizacją Parku [...], a więc że cel wywłaszczenia został zrealizowany". W ocenie Sądu Wojewódzkiego, argumentacja zawarta w w/w wyrokach Sądów obu instancji, dotycząca nieruchomości, na których zlokalizowany został w/w tor rowerowy, była w pełni zasadna a ponadto za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) należałoby uznać niewątpliwie m.in. takie działania organów administracji publicznej, które miały by polegać na zmienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej lub bardzo zbliżonej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia tej zmiany. Poza tym Sąd Wojewódzki zwrócił też uwagę, iż z ustanowionej na gruncie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania w tym traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi co najmniej ustawowej. Zasady sprawiedliwości wymagają więc, aby zróżnicowanie prawne podmiotów pozostawało w adekwatnej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej jako adresatów danych norm prawnych. Ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego nie zgadzała się Gmina [...]. Formułując jednak zarzuty procesowe, w postaci istotnego naruszenia: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. podnosiła jedynie, że w niniejszej sprawie dokonano powierzchownej oceny materiału dowodowego, która miała charakter oceny wybiórczej, nieprecyzyjnej a przez to błędnej. Organ – zdaniem skarżącej – dokonał też dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego a zatem Sąd Wojewódzki bezzasadnie oddalił skargę. W ocenie składu orzekającego, tego rodzaju stanowisko należało uznać za całkowicie nieprzekonywujące, a wręcz gołosłowne, gdyż nie było poparte żadnymi, konkretnymi argumentami. Nie wiadomo bowiem na czym miało by w tym przypadku polegać błędne ustalenie stanu faktycznego czy też wadliwe zgromadzenie materiałów dowodowych. Czym innym są natomiast ustalenia faktyczne i ocena materiału dowodowego a czym innym - wykładnia prawa materialnego. Tym czasem prawie całe uzasadnieni skargi kasacyjnej zostało poświęcone zagadnieniom materialnoprawnym (o czym niżej) a nie uchybieniom proceduralnym. Z tych powodów zatem należało przyjąć, że wyżej przytoczone zarzuty procesowe nie mogły okazać się skuteczne. Przechodząc do kwestii merytorycznych należy na wstępie wskazać, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, dalej: "u.g.n."), poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Po myśli natomiast art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1)pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W skardze kasacyjnej skarżąca twierdziła, że w omawianym przypadku doszło do modyfikacji celu wywłaszczenia a zatem należało uznać, że jego cel został zrealizowany. Podkreślała, iż Park [...] miał być obiektem o charakterze sportowym zaś przedmiotowy tern został zagospodarowany pod tor rowerowy i ogrodzony oraz wyposażony w niezbędną infrastrukturę w postaci instalacji oświetleniowej i odwodnieniowej. Obiekt ten zatem niewątpliwie spełniał funkcję sportową i rekreacyjną, na którą był przeznaczony sporny teren. Skarżąca zwracała w szczególności przy tym uwagę, na sformułowane w części tekstowej Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego z 1969 r. zasady realizacji planu. Jedną z przyjętych w nim reguł – jak wywodziła Gmina - było bowiem ustalenie, iż linie rozgraniczające tereny o różnym użytkowaniu mogły ulegać przesunięciu w toku prac nad realizacją planu, pod warunkiem zachowania ustalonych w tym planie zasad zagospodarowania. Oznaczało to zatem, że już na etapie planowania przeznaczenia przedmiotowego terenu dopuszczano możliwość modyfikacji i odstępstw od pierwotnie przyjętych założeń. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach rozpoznawanej sprawy powyższa argumentacja nie mogła jednak odnieść zamierzonego skutku. Składowi orzekającemu nie jest oczywiście obce pojęcie modyfikacji celu wywłaszczenia, a które w ostatnich latach często pojawia się przy rozpatrywaniu spraw dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Pojęcie to jednak nie ma ustalonej, ścisłej wykładni, jak również nie ma sprecyzowanych reguł, które nakazywałyby w danym przypadku przyjąć, iż doszło w nim do owej modernizacji pierwotnego celu wywłaszczenia. W związku z tym w każdej zatem sprawie, w której ta kwestia się pojawia, zachodzi konieczność indywidualnej oceny, czy taka modyfikacja celu wywłaszczenia miała miejsce, czy też odmienne od pierwotnie zaplanowanego zagospodarowanie nieruchomości należało uznać za brak zrealizowania celu na jaki nieruchomość tę wywłaszczono. Odnosząc powyższe do stanu analizowanej sprawy należało zatem uznać, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Pomimo bowiem, że w miejscu, w którym miała być strzelnica powstał również obiekt sportowy, jakim był tor rowerowy to jednak należało wziąć pod uwagę, że powstał on nie tylko na działce, która w tej sprawie była objęta wnioskiem zwrotowym, ale istniał także na działkach sąsiednich. W sprawach zaś, które tych działek dotyczyły, wypowiedział się już w prawomocnych wyrokach zarówno Naczelny Sąd Administracyjny jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...]nie (vide: wyroki: z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2190/18 /oddalający skargę kasacyjną od wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 860/17/oraz z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 387/13). Wprawdzie ocena prawna zawarta w tych wyrokach – formalnie – nie była wiążąca w sprawie obecnie rozpatrywanej, ale skoro w sprawach dotyczących takiego samego przedmiotu i w których występował praktycznie taki sam stan faktyczny, została już wyrażona w prawomocnych wyrokach ocena prawna, to nie mogła być ona aktualnie pominięta. Jednolitość orzecznictwa jest bowiem wartością samą w sobie a zwłaszcza, gdy dotyczy ona wniosków o zwrot sąsiednich nieruchomości, wywłaszczonych na ten sam cel a zagospodarowanych w sposób jednakowy, nie tożsamy z pierwotnym celem wywłaszczenia. W takiej zatem sytuacji, skoro np. w sprawie oznaczonej sygnaturą akt I OSK 2190/18 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że budowa urządzeń rekreacyjno-sportowych w postaci toru rowerowego nie mogła być uznana za realizację celu wywłaszczenia wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej oraz, iż cel wywłaszczenia - w rozumieniu art. 136 ust. 1 u.g.n. - winien być interpretowany ściśle, zgodnie z jego językowym rozumieniem wyrażonym w decyzji wywłaszczeniowej, a co w konsekwencji oznaczało, że zachodził brak podstaw do uznania, iż wykonanie pojedynczego urządzenia, jakkolwiek kosztownego, stanowiło realizację Parku [...], a więc że cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zarzuty oparte na: art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. należało uznać za nieusprawiedliwione. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niezasadną i - z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Wniosek uczestników postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na brak podstawy prawnej dla jego uwzględnienia.