I OSK 288/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 grudnia 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 897/25 o odrzuceniu skargi A. J. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia 29 sierpnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości pomiędzy Gminą M. a osobą prawną postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z 9 grudnia 2025 r. odrzucił skargę A. J. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z 29 sierpnia 2025 r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną uchwałą wyrażono zgodę na zamianę nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...]o pow. 0,1236 ha, położonej w obrębie C., stanowiącej własność Gminy M. na nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...]o pow. 0,0066ha i nr [...] o pow. 0,3380 ha, położone w obrębie C., stanowiące własność osoby prawnej. Skarga została wniesiona na podstawie przepisu szczególnego jakim jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r., poz. 1153; dalej jako: "u.s.g."), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarżący wywodzi swój interes prawny z przynależności do wspólnoty gminnej. Sąd I instancji uznał, że powyższa okoliczność nie stanowi o jego prawie do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Wskazał, że sam fakt, że dany akt być może dotyczy danej wspólnoty, nie oznacza bowiem naruszenia indywidualnego prawa jej członka. Interes prawny w zaskarżeniu uchwały musi być własny i realny. Uchwała musi naruszać prawem chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego, który to interes skarżący musi przed sądem administracyjnym wykazać. Za taki interes nie można natomiast uznać samego przekonania skarżącego, że postanowienia zaskarżonej uchwały będą wpływać na porządek publiczny i bezpieczeństwo mieszkańców okolicznych działek oraz innych uczestników ruchu drogowego. Zdaniem Sądu I instancji, legitymacji skargowej skarżącego w zaskarżeniu uchwały nie można również wywieść z faktu zamieszkiwania przez niego w bliskim sąsiedztwie (przy czym okoliczność ta nie została przez stronę doprecyzowana) z gruntami podlegającymi zamianie. Okoliczność ta nie stanowi o spełnieniu przesłanki wykazania negatywnego wpływu uchwały na sferę materialnoprawą podmiotu. Jak bowiem ustalono, przedmiotowy akt dotyczy nieruchomości o numerach ewidencyjnych: [...], [...]i [...] należących odpowiednio do Gminy M. oraz osoby prawnej. Sąd I instancji uznał, że uchwała zezwalająca na zamianę nieruchomości sąsiednich nie może naruszać interesu prawnego właściciela nieruchomości sąsiedniej, o ile nie przysługuje mu żadne prawo rzeczowe na nieruchomości, której dotyczy uchwała. Jak wynika z akt sprawy skarżący nie jest właścicielem żadnej z nieruchomości wymienionych w zaskarżonej uchwale, ani nie wykazuje w stosunku do nich jakichkolwiek uprawnień. Brak jest zatem bezpośredniego wpływu zaskarżonej uchwały na prawa i obowiązki skarżącego, które wynikałyby z konkretnej normy prawnej. Tym samym nie istnieje po stronie skarżącego interes prawny uzasadniający rozpoznanie skargi, co skutkowało jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł skarżący wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Orzeczeniu Sądu I instancji skarżący zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się, a tym samym brak merytorycznego rozpoznania i rozważenia wszystkich podniesionych przez skarżącego okoliczności, przesłanek oraz twierdzeń uzasadniających przysługującą stronie legitymację do sporządzenia i wywiedzenia skutecznej skargi na uchwałę Rady Miejskiej w M., co skutkowało bezzasadnym jej odrzuceniem i doprowadziło do nierozpoznania istoty niniejszej sprawy, 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że skarżący - jako członek gminnej wspólnoty samorządowej oraz mieszkaniec nieruchomości sąsiadującej z działką oznaczoną nr [...]będącej przedmiotem powziętej przez Radę Miejską w M. uchwały z 29 sierpnia 2025 r. - nie posiada legitymacji skargowej do wywiedzenia i złożenia skutecznej skargi, podczas gdy skarżący udowodnił i wykazał, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, w tym pozbawia go gwarantowanych prawem uprawnień, względnie uniemożliwia ich pełną i prawidłową realizację, 3) art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. poprzez odrzucenie przedmiotowej skargi, mimo wykazania przez skarżącego kasacyjnie, że powzięta uchwała negatywnie i bezpośrednio wpływa na indywidualną sytuację prawną skarżącego, a tym samym narusza przysługujący mu interes prawny; Il. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że skarżący kasacyjnie nie udowodnił, że zaskarżona uchwała narusza jego prawa i jednocześnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawiając go przy tym prawnych uprawnień względnie ograniczając ich realizację, mimo iż okoliczności przedstawione w sprawie między innymi, w postaci: przynależności przez skarżącego kasacyjnie do gminnej wspólnoty samorządowej nie pozwalały na stwierdzenie, że stronie nie przysługuje legitymacja skargowa w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w M. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny za stosowne uznał odniesienie się w pierwszej kolejności do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., który przyznaje uprawnienie do zaskarżenia uchwały organu gminy każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Nie budzi kontrowersji, że skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru skargi powszechnej, a warunkiem jej dopuszczalności jest to, aby kwestionowana uchwała ingerowała w sytuację prawną jednostki, uregulowaną przepisami powszechnie obowiązującymi. Interes ten powinien być indywidualny i konkretny oraz aktualny. Nie można wobec tego zgodzić się z tezą skargi kasacyjnej, że interes prawny do zaskarżania uchwał jednostki samorządu terytorialnego co do zasady może wynikać z samej przynależności do wspólnoty samorządowej. Przynależność ta musi dodatkowo łączyć się z prawnie uregulowaną sytuacją w określonej sferze, tak aby członek wspólnoty samorządowej poprzez uchwałę organu gminy doznawał w tej sferze ingerencji i w konsekwencji, aby mógł tę ingerencję kwestionować i poddać kontroli. Przynależność do wspólnoty samorządowej w niniejszym przypadku nie jest okolicznością potwierdzającą naruszenie przez podjętą uchwałę interesu prawnego skarżącego. Uchwała rady gminy w sprawie wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości ma charakter majątkowy i dotyczy gospodarowania mieniem gminy. Co do zasady nie ingeruje więc bezpośrednio w sferę praw jednostki. Żaden przepis prawa nie upoważnia skarżącego, tylko i wyłącznie jako członka wspólnoty samorządowej do występowania z roszczeniem utrzymania niezmienionego statusu prawnego mienia gminnego. Skarżący nie legitymuje się jakimkolwiek tytułem rzeczowym do nieruchomości, których dotyczy zaskarżona uchwała. Nie wskazuje również, aby w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały doszło do naruszenie konkretnych, przysługujących mu uprawnień wynikających z przepisów prawa, bądź by akt ten stanowił dla niego źródło indywidualnych obowiązków lub ograniczeń. Tym samym Sąd I instancji słusznie przyjął, że skarżący nie wykazał posiadania interesu prawnego uzasadniającego rozpoznanie jego skargi. W świetle powyższych uwag zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. i art. 101 ust. 1 u.s.g. należało uznać za niezasadne. Ponadto, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. Podkreślić należy, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdyby uzasadnienie zostało sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego postanowienia. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie postanowienia Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny przyjęty za podstawę orzeczenia, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów odrzucono skargę, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń w tym zakresie. Wskazać także należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. nie miał obowiązku ustosunkowywać się do wszystkich zarzutów skargi, w tym wskazanych przez skarżącego wyroków prezentujących odmienne stanowisko. Zaznaczyć przy tym należy, że powołany przez skarżącego kasacyjnie wyrok WSA w Krakowie z 9 listopada 2004 r., III SA/Kr 925/04 dotyczył innej kategorii uchwał, stąd wyrażony w nim pogląd nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie. Sprawa ta dotyczyła statutu samorządu osiedlowego. Tego typu uchwały określają ustrój, organizację i zasady działania jednostki pomocniczej. Wpływają na sposób wykonywania uprawnień mieszkańców w ramach tej wspólnoty (np. udział w organach osiedla, procedury podejmowania decyzji). Mogą więc oddziaływać na sferę praw publicznych mieszkańców w sposób bardziej zindywidualizowany niż akty gospodarowania mieniem. Wniosków płynących z powołanego wyroku nie można więc wprost przenieść na grunt rozpoznawanej sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.